Регламент Парламентской ассамблеи Совета Европы: что можно использовать в практической работе Государственной Думы России?
(Шаклеин Н. И.) ("История государства и права", 2008, N 24) Текст документаРЕГЛАМЕНТ ПАРЛАМЕНТСКОЙ АССАМБЛЕИ СОВЕТА ЕВРОПЫ: ЧТО МОЖНО ИСПОЛЬЗОВАТЬ В ПРАКТИЧЕСКОЙ РАБОТЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РОССИИ?
Н. И. ШАКЛЕИН
Шаклеин Н. И., губернатор Кировской области, депутат Государственной Думы ФС РФ II и III созывов, кандидат юридических наук.
В статье рассмотрены основные понятия Регламента ПАСЕ, которые могут быть использованы в практической работе Федерального Собрания Российской Федерации. Особое внимание уделено актуальным вопросам деятельности Бюро Ассамблеи. Определенный интерес для развития парламентаризма в России представляет изучение процедуры работы международных парламентских организаций, в т. ч. ПАСЕ - Парламентской ассамблеи Совета Европы <1>. -------------------------------- <1> Сегодня в Совет Европы (СЕ) входят 47 европейских государств. Ряд стран (США, Канада) имеют статус наблюдателей.
Регламент ПАСЕ, принятый 4 ноября 1999 г., содержит ряд разделов, регулирующих деятельность Ассамблеи в вопросах организации и проведения сессионных заседаний, выборов и Бюро Ассамблеи и т. д. Некоторые положения Регламента могут быть рекомендованы для использования в практике работы Федерального Собрания РФ. Среди них выделим нормы организационного (а) и процедурного (б) характера. Важным организационным инструментом является Бюро Ассамблеи, обеспечивающее координацию деятельности Ассамблеи и ее комиссий. Бюро принимает решения по организации сессий и пленарных заседаний и выполняет другие обязанности, возложенные на нее настоящим Регламентом. Бюро состоит из Председателя, двадцати его заместителей и председателей (или их представителей) политических групп и основных комиссий Ассамблеи. Значительными полномочиями в Бюро обладает Постоянная комиссия <2>, которая устанавливает дату открытия и возобновления работы очередных сессий и готовит работу Ассамблеи, обеспечивает ее преемственность и при необходимости принимает меры от ее имени. Постоянная комиссия созывается не реже двух раз в год. -------------------------------- <2> В начале каждой очередной сессии Ассамблеи создается 10 основных комиссий.
Большое внимание уделяется организации деятельности политических групп. Бюро признает политические группы при условии, если они обязуются способствовать распространению ценностей Совета Европы, а именно политического плюрализма, прав человека и верховенства права. Руководители политических групп являются по должности членами Бюро и Постоянной комиссии с правом голоса. Ключевой фигурой заседаний является Председатель Ассамблеи, который их открывает, приостанавливает и закрывает, руководит дискуссией в Ассамблее, обеспечивает соблюдение Регламента и выполняет другие функции. Председатель не голосует ни по одному вопросу, внесенному в повестку дня, в том числе по проектам документов или в ходе выборов. В Регламенте интересны многие нормы процедурного характера. Строго регламентировано представление предложений к проектам резолюций и рекомендаций <3>. Рекомендация при этом представляет собой предложение Ассамблеи, реализация которого не входит в компетенцию Ассамблеи, а входит в компетенцию правительств. -------------------------------- <3> Решения по всем документам, представленным в ПАСЕ и передаваемым в комиссии Ассамблеи, принимает Бюро ПАСЕ.
Резолюция же представляет собой решение Ассамблеи по существенному вопросу, реализация которого входит в сферу ее компетенции. Кроме того, резолюция может касаться вопросов формы, передачи, исполнения или процедуры. Предложение к проекту рекомендаций или резолюций подписывается не менее чем десятью представителями или заместителями, принадлежащими к пяти национальным делегациям. Проект повестки дня на основании перечня докладов составляется Бюро для каждой части сессии с указанием срока заседаний. Бюро может внести изменения в проект повестки дня, который будет представлен на рассмотрение Постоянной комиссии. Предложения по внесению изменений в проект повестки дня сессии принимаются большинством поданных голосов. Последующие предложения по изменению повестки дня принимаются двумя третями голосов (ст. 26 Регламента). Каждый вопрос, внесенный в повестку дня заседания, рассматривается на основе доклада, представленного соответствующей комиссией или Бюро. Этот доклад рассылается не менее чем за две недели до открытия сессии. В случае проведения дискуссии в соответствии с чрезвычайной процедурой доклад комиссии не может быть рассмотрен ранее, чем по истечении двадцати четырех часов после его распространения. Строго определена процедура внесения поправок и подпоправок, для чего необходимо, чтобы они были подписаны не менее чем пятью представителями или заместителями или одобрены комиссией, представляющей доклад или заключение. Поправка не может быть принята, если преследует цель удалить, заменить или лишить смысла в целом проект документа <4>. Подпоправки должны относиться к ранее представленным на рассмотрение поправкам и не могут противоречить их смыслу. Новые поправки к подпоправкам не допускаются. -------------------------------- <4> Понятие "в целом проект документа" означает весь проект рекомендации, консультативного заключения, резолюции или постановления, поставленного на голосование в Ассамблее и Постоянной комиссии. Возможны случаи, когда поправка не заменяет в целом текст, однако по смыслу она это делает. Решение о приемлемости или неприемлемости подобной поправки принимает Председатель ПАСЕ (статья 34.5).
Председатель принимает решение о приемлемости поправок и подпоправок. Если Бюро не примет иного решения и если это не дискуссия в порядке срочности и неотложности, то поправки должны быть внесены в соответствии со строгими временными рамками. Подпоправки представляются за час до намеченного окончания заседания, предшествующего заседанию, на котором начинается обсуждение. Поправки и подпоправки имеют приоритет по отношению к рассматриваемому тексту и ставятся на голосование до рассмотрения самого текста. Если две или более взаимоисключающие поправки относятся к одному и тому же пункту, то поправка, максимально отличающаяся от текста, имеет приоритет над другими и должна быть поставлена на голосование первой. Особую группу составляют предложения по процедуре, которые рассматриваются в первоочередном порядке, если члены Ассамблеи просят разрешения внести предложение не по существу вопроса; вносят предложение о переносе заседания Ассамблеи или дискуссии на другую дату; вносят предложение о закрытии дискуссии; вносят предложение о возвращении доклада в комиссию и по другим вопросам. При переходе к организации дискуссии Бюро вправе по своему усмотрению предложить Ассамблее порядок и график проведения заседания или рассмотрения любого пункта повестки дня. Ассамблея принимает решение по такому предложению без обсуждения. При подсчете голосов учитываются только голоса "за" и "против". Поименное голосование проводится только в том случае, если по техническим причинам не может быть использована электронная система. В случае же голосования по назначениям проводится тайное голосование бюллетенями. К подсчету принимаются только те бюллетени, которые содержат имена кандидатов, зарегистрированных надлежащим образом до начала голосования (ст. ст. 38 - 39 Регламента). Регламент ПАСЕ предусматривает также процедуру чрезвычайного рассмотрения вопросов (т. е. вопросов, не включенных в повестку дня) <5>. Решение о чрезвычайной процедуре принимается большинством в две трети поданных голосов. -------------------------------- <5> 27 июня 1994 г. Ассамблея приняла к сведению предложение Бюро о применении чрезвычайной процедуры (Док. 7080, пункт XXII): "В зависимости от количества Бюро рассматривает требования о чрезвычайной процедуре с учетом вопросов, запланированных для обсуждения в ходе данной части пленарной сессии. Председатель... представляет рекомендацию Бюро членам Ассамблеи в ходе ее следующего заседания, которые принимают решение в соответствии со статьями 50.3 и 50.4 и назначают день и время дискуссии... Комиссия не вправе выдвигать более одного требования о чрезвычайной процедуре в ходе одной части сессии". См. также статью 26.4.
Предусмотрена Регламентом Ассамблеи и дискуссия по актуальным вопросам. Требование о проведении дискуссии по актуальному вопросу должно быть поддержано по меньшей мере двадцатью представителями или заместителями, политической группой или национальной делегацией. Члены ПАСЕ имеют право на письменные заявления объемом не более 200 слов по вопросам, которые отнесены к компетенции Совета Европы. Регламент Парламентской ассамблеи содержит и статус специально приглашенных делегаций, наблюдателей и других приглашенных лиц. В целях практической организации деятельности Федерального Собрания целесообразно обратить внимание на отработанный в ПАСЕ статус специально приглашенных делегаций. Данный статус предоставляется национальным парламентам европейских стран решением Бюро ПАСЕ (ст. 59.1 Регламента) после соответствующего обращения с официальным запросом председателя парламента страны. Члены делегации со статусом специально приглашенного вправе участвовать в заседаниях Ассамблеи, но без права голоса. Они могут выступать по разрешению Председателя Ассамблеи, принимать участие в заседании комиссий, подписывать предложения по проектам резолюций и рекомендаций и письменные заявления. Регламентом предусмотрен и институт наблюдателей, статус которых может быть предоставлен национальным парламентам стран, не являющихся членами Совета Европы. Члены таких делегаций принимают участие в заседаниях Ассамблеи без права голоса. По разрешению Председателя Ассамблеи им может быть предоставлено слово. Регламент Ассамблеи содержит иные нормы, регулирующие парламентскую жизнь, которые также могут быть полезны для целей организации деятельности Федерального Собрания РФ. Среди них особо стоит обратить внимание на следующие: 1. Бюро может большинством в две трети голосов своих членов пригласить представителей парламентов стран - не членов Совета Европы принять участие в отдельной дискуссии Ассамблеи (ст. 60.5 Регламента). 2. ПАСЕ может принимать петиции <6>, которые адресуются ее Председателю (ст. 63.1 Регламента) и должны касаться вопросов, отнесенных к компетенции Совета Европы и требующих от них мер по исправлению положения. -------------------------------- <6> В Постановлении от 22 января 1974 г. N 342 Ассамблея поручает Бюро ПАСЕ при рассмотрении вопроса о приемлемости петиции выяснять, не была ли аналогичная петиция направлена Ассамблее или другой европейской парламентской организации, в этом случае может быть временно приостановлена передача в комиссию или отказано в этом.
В заключение следует обратиться к некоторым вопросам организационного укрепления деятельности Государственной Думы: 1. Дальнейшее развитие регламентных норм в деятельности парламента, принципа пропорционального представительства парламентских фракций в руководящих органах Думы, комитетах и комиссиях, делегациях, в т. ч. на условиях "пакетного" согласования. 2. Реализация предложений по повышению дисциплины и ответственности депутатов, в т. ч. в части: а) принятия торжественного обещания (присяги) депутатом Государственной Думы; б) личной письменной регистрации депутата в начале и в конце заседания; в) введения дифференцированного вознаграждения за работу в парламенте; г) внедрения штрафных санкций по отношению к депутатам, не посещающим заседания; д) установления почетного членства в парламенте по типу почетного членства в ПАСЕ <7>, когда почетным членом парламента может становиться депутат Государственной Думы (член Совета Федерации), два и более срока проработавший в парламенте. -------------------------------- <7> См: Специальные правила о почетном членстве в Парламентской ассамблее, принятые Бюро Ассамблеи 13 января 1988 г. с поправками, утвержденными Бюро 18 января 1998 г.
3. Введение статуса специально приглашенного <8> для парламентов стран мира, и в первую очередь для парламентов непризнанных государств, не являющихся также членами СНГ, ЕврАзЭС и других межпарламентских организаций. -------------------------------- <8> Благодаря учреждению Парламентской Ассамблеей в 1989 г. статуса специально приглашенного парламентские делегации государств Центральной и Восточной Европы, переходивших к плюралистической демократии, смогли принимать участие в пленарных заседаниях Ассамблеи и в работе ее комиссий.
4. Расширение состава и полномочий Совета Государственной Думы по опыту работы Бюро Ассамблеи за счет включения в Совет руководителей фракций и представителей ряда комитетов, предоставления Совету права координации деятельности парламента, его комитетов и комиссий. 5. Сокращение числа комитетов и комиссий в Государственной Думе с 33 в V созыве до 10 - 12, также с учетом опыта ПАСЕ и отечественной практики <9>. -------------------------------- <9> Как известно, число комитетов неуклонно растет в Государственной Думе ФС РФ различных созывов, в т. ч. с 29 комитетов в Государственной Думе ФС РФ IV созыва до 32 в Думе V созыва.
6. Усиление роли политических партий, партийных фракций в деятельности как самой Государственной Думы ФС РФ, так и за ее пределами, в т. ч. и по таким вопросам, как: а) экспертиза законопроектов и разработка новых проектов; б) прогнозирование последствий их реализации; в) создание "моста" между парламентом и избирателями; г) рассмотрение обращений граждан, проведение публичных встреч, обсуждений и т. д. Совершенствование норм процедурного характера, действующих в Государственной Думе ФС РФ, под углом зрения регламента и практики ПАСЕ может включать: 1. Уточнение перечня официальных документов, публикуемых под шапкой "Государственная Дума ФС РФ" (по аналогии со ст. 23 Регламента ПАСЕ). 2. Заблаговременное предоставление депутатами проектов резолюций и рекомендаций Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ст. 24 Регламента ПАСЕ). 3. Включение в повестку заседаний отчетов о работе Совета Государственной Думы (по аналогии с отчетами Бюро и Постоянной комиссии ПАСЕ), общеполитических дискуссий (ст. 243 Регламента ПАСЕ), публикации после каждого заседания краткого отчета о нем и т. д. 4. Предварительная запись депутатов для выступления по тому или иному вопросу повестки дня. 5. Проведение дискуссии на пленарном заседании в порядке срочности и неотложности; работа с устными поправками и подпоправками <10>. -------------------------------- <10> "Выступление оратора не может быть прервано, за исключением случаев, когда с разрешения Председателя может быть разрешено другому представителю задать оратору вопрос либо по конкретному пункту его выступления, либо по порядку ведения заседания" (ст. 35.3 Регламента ПАСЕ).
6. Введение процедуры чрезвычайного рассмотрения вопросов <11>, т. е. вопросов, не включенных в повестку дня (ст. 50.1 Регламента ПАСЕ). -------------------------------- <11> "Требование о чрезвычайной процедуре должно быть направлено Председателю Ассамблеи не позднее начала последнего заседания Бюро до открытия очередной части сессии. Председатель выносит его на рассмотрение Бюро, которое формулирует предложение Ассамблее" (ст. 50 Регламента ПАСЕ).
7. Проведение тайного голосования бюллетенями по всем проводимым назначениям (ст. 39 Регламента ПАСЕ). 8. Расширение практики письменных заявлений депутатов Государственной Думы, которые направляются в комитеты и комиссии для обсуждения и публикуются по решению Председателя Думы. 9. Предоставление статуса наблюдателя в Федеральном Собрании РФ представителям других национальных парламентов (ст. 60 Регламента ПАСЕ), их приглашение на отдельные заседания (ст. 60.5 Регламента ПАСЕ). Эти, а возможно, и другие предложения в ближайшее время могут быть полезны в рамках оптимизации деятельности Государственной Думы России и Федерального Собрания в целом.
Название документа