Противодействие незаконной миграции
(Тамаев Р.) ("Законность", 2008, N 12) Текст документаПРОТИВОДЕЙСТВИЕ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ
Р. ТАМАЕВ
Тамаев Р., заместитель директора НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Современный мир стал ареной глобальных миграционных процессов. Миграция - одна из наиболее острых и злободневных проблем, стоящих как перед международным сообществом в целом, так и перед отдельно взятой страной. Только в 2005 г. в Российскую Федерацию въехало 22 млн. человек, получило вид на жительство около 20 тыс., получили разрешение на временное проживание более 170 тыс., более 500 тыс. человек получили российское гражданство. По данным Федеральной миграционной службы России в 2005 - 2006 гг., около 19 тыс. иммигрантов обратились с ходатайствами о предоставлении статуса беженца или убежища на территории России <1>. -------------------------------- <1> См.: Прудников А. С., Самойлов В. Д. Правонарушения в сфере миграции. М., 2007. С. 6.
Незаконные мигранты, как утверждают некоторые исследователи, прежде всего заняты в теневой экономике, уклоняются от уплаты налогов, оказывают вследствие бесправного положения и заниженных заработков давление на рынок труда, ухудшают эпидемиологическую ситуацию. Высока доля их участия в криминальных структурах и совершения ими различных преступлений, в том числе экстремистского характера. Ежегодно иностранные граждане и лица без гражданства совершают на территории РФ большое количество преступлений (в 2000 г. - 35120, в 2001 г. - 37166, в 2002 г. - 35712, в 2003 г. - 40570, в 2004 г. - 48927). Из приведенных данных следует, что число преступлений, совершенных этими лицами, растет. Рост преступности среди лиц, не имеющих российского гражданства, наблюдается практически во всех регионах страны. В 2003 г. были осуждены - 16830, а в 2004 г. - 20285 лиц этой категории. Из них 73% осужденных - граждане ближнего зарубежья, 17% - дальнего зарубежья и 10% - лица без гражданства. Те, кто не имеет российского гражданства, как правило, не имеют и постоянного места жительства. Возможности оперативного установления их личности затруднены. Избрание в отношении их единственно возможной меры пресечения в виде подписки о невыезде малоэффективно, так как нередко они скрываются. Мигранты обычно устремляются в наиболее благополучные регионы, в частности в Москву. Несмотря на усиление миграционного контроля в 2007 г., в городе численность незаконных мигрантов-иностранцев не снизилась, а количество совершенных ими наиболее опасных и распространенных преступлений возросло на 17,5% <2>. Особую опасность представляет транснациональная преступность, связанная с участием иностранцев в международных преступных сообществах. Подобная преступная деятельность иностранцев проявляется в виде терроризма, контрабанды, торговли оружием и людьми, наркобизнеса и прочих опасных явлений. -------------------------------- <2> Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (2007 год). Информационно-аналитический доклад / Под ред. И. Э. Звечаровского. М., 2008. С. 18.
Анализ практики показывает, что при нынешнем состоянии правового регулирования миграционных процессов можно уверенно прогнозировать дальнейшее осложнение ситуации, связанной с преступлениями, совершенными иностранцами. Правонарушениям в сфере миграции в той или иной степени противодействуют различные министерства и ведомства Российской Федерации (ФМС, ФСКН, ФТС, ФСБ и МВД России). Правоохранительные органы проводят совместные операции, оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, пресечению и предотвращению деятельности на территории России лиц и преступных групп, связанных с организацией незаконной миграции, торговлей людьми и незаконным использованием иностранной рабочей силы, а также занимающихся незаконным оформлением российского гражданства, миграционных карт. Определенную роль в обеспечении законности этой деятельности играют органы прокуратуры. Обострение проблем незаконной миграции населения, во-первых, связано с отсутствием адекватного российским реалиям механизма правового регулирования, как это принято во всех развитых странах. Необходимо изменять подходы к квотированию пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны. Квота должна рассчитываться, по мнению автора, не из количественных показателей, а из процентного отношения мигрантов к гражданам РФ. Во-вторых, необходимо упорядочить визовые отношения РФ со странами зарубежья (систематизировать визовое законодательство с определенными приоритетными государствами), урегулировать в рамках СНГ законодательство по борьбе с незаконными мигрантами. Наибольшую озабоченность с точки зрения экономической безопасности вызывает трудовая миграция, которая приобретает устойчивый характер. Эмигранты из стран Африки, Юго-Восточной Азии, Китая, Турции, Пакистана, Ирана и т. д. стремятся всеми правдами и неправдами получить работу (постоянную или сезонную) в развитых странах. Исследователи признают необходимым изменить подход к получению иностранным работником разрешения на работу в РФ. Иностранный работник должен получать такое разрешение в стране гражданства (к примеру, в консульствах) <3>. Но обязательным условием должно быть ограничение срока пребывания (сезонная работа, на 6 месяцев и на год), а также по примеру зарубежных стран - получение следующего разрешения только через год или два. Возможно, есть необходимость проводить ротацию трудовых мигрантов. Таким образом можно снизить их оседание на территории России, где выгода экономики вполне очевидна, нет вынужденной необходимости выплачивать им пенсии и пособия, оказывая давление на бюджеты разных уровней. Одновременно с этим видится возможным ведение разъяснительной работы с работодателями для исключения их боязни принимать на работу иностранных граждан наравне с российскими гражданами, что повлечет изменение налогового и иного законодательства. Необходимо установление диверсификации стран, откуда прибывают трудовые мигранты (определение приоритетных государств исходя из политических и экономических аспектов). -------------------------------- <3> См., напр.: Калюжная М. А. Незаконная миграция как угроза национальной безопасности Российской Федерации в социальной и экономической сферах // Миграционное право. 2007. N 3.
По мнению специалистов, совершенствование правового регулирования противодействия незаконной миграции должно идти по следующим направлениям: - ужесточение государственного контроля за деятельностью организаций по найму работников для осуществления трудовой деятельности; - изменение подходов к квотированию для въезжающих в Россию трудовых мигрантов (въезжающих по иным основаниям); - возобновление системы фильтрации на Государственной границе; - увеличение суммы денежных средств, необходимой для въезда, установление нормы о наличии денежных средств на банковской карте (по примеру Италии); - уточнение разнородных источников (данных о мигрантах). По мнению автора, ими должны быть несколько основных источников: пограничный контроль, реестры населения - данные, получаемые в паспортно-визовых отделах, консульствах, при вручении заграничных паспортов, обязательная регистрация по месту жительства или месту пребывания иностранных граждан (находящихся свыше 5 дней), перепись населения и т. д. Вместе с тем острой проблемой остается защита прав и свобод человека и гражданина в этой сфере. Всеобщая декларация ООН о правах человека 1948 г. провозглашает, что каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности, все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона. Все люди имеют право на равную защиту от какой бы то ни было дискриминации, нарушающей Декларацию, и от какого бы то ни было подстрекательства к такой дискриминации (ст. ст. 6 и 7). Аналогичное положение есть в Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (ст. ст. 19 и 23) и других актах. Эти международные акты предусматривают обязанность государств обеспечить защиту прав и свобод лиц, не являющихся гражданами государства проживания. В связи с этим в основе совершенствования миграционной политики должно быть сочетание действенного контроля за миграционными процессами и обеспечения прав и свобод как мигрантов, так и коренного населения. Решая проблемы миграции, необходимо обеспечить соблюдение экономических, трудовых и иных социальных прав мигрантов, в том числе нелегально прибывших в нашу страну, поскольку на них распространяются нормы международного права в части обеспечения прав человека и гражданина. Результаты прокурорских проверок показывают, что нарушаются права и свободы как мигрантов, прибывших в Россию из-за границы, так и коренного населения страны. Количество выявленных нарушений законодательства о гражданстве и свободе выбора места пребывания и жительства в РФ за последние два года увеличилось в 2,5 раза, более 800 раз нарушались права беженцев и вынужденных переселенцев, рост выявленных нарушений отмечен в 53 регионах страны. Особо необходимо отметить опасность незаконной практики этнического профайлинга. Профайлинг означает практику полиции (милиции) по использованию определенного набора характеристик для идентификации лиц, подозреваемых в совершении правонарушения. Лиц, соответствующих этим характеристикам, задерживают, подвергают опросам, досмотрам на основании этого "профиля" (характеристик), а не в связи с разумными подозрениями в том, что это лицо могло совершить правонарушение. Национальные законы и международное право устанавливают ограничения и правила, в соответствии с которыми можно проверять документы у граждан. Остановка полицией (милицией) гражданина для проверки документов является временным ограничением его свободы и права на передвижение. Поэтому законодательство цивилизованных стран и международное право требуют наличия хотя бы минимума разумных оснований, поводов для проверки документов, задержания, опроса. Этнический профайлинг означает недопустимое использование этнических и расовых стереотипов в качестве основания для принятия решений в области правоохранительной деятельности. Классический пример - проверка документов, задержание, опрос, сбор информации по этническим признакам внешности. Подчеркнем, что для такой незаконной и аморальной практики характерна именно генерализация расовых, этнических, национальных характеристик, а не объективных данных, которые могут как-то связать лицо с совершенным конкретным (по времени и месту) правонарушением. Такие действия милиции - дискриминация, которая запрещена Конституцией, законами, международными документами, подписанными РФ и являющимися частью национального законодательства нашей страны. Этнический профайлинг предполагает наличие постоянной связи между расой, национальностью и противозаконной деятельностью. Помимо того, что такой подход незаконен и аморален, он, как подтверждают специальные исследования, совершенно неэффективен, является имитацией деятельности правоохранительных органов и вызывает недоверие к ним. Независимое исследование, проведенное в московском метро, показало, что в подавляющем большинстве случаев лиц, подвергнутых проверке, отпускают - только 3% контактов с проверяемыми заканчиваются хоть какими-то, чаще всего административными (проблемы с документами), санкциями. Очевидно, что при таком КПД значительная часть настоящих правонарушителей уходит от ответственности, так как они не соответствуют профилю этнических групп (в этом случае - неславянского типа). Этнический профайлинг как вид дискриминации по этническому признаку (национальность, выражающаяся во внешности) запрещен международным правом. Так, ст. 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (утверждена Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 21 декабря 1965 г. и вступила в силу 4 января 1969 г.) запрещает расовую дискриминацию в отношении свободы передвижения, а также требует равного отношения со стороны органов административной юстиции (правоохранительных органов). Статья 26 Международного пакта о гражданских и политических правах (принят Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. и вступил в силу 23 августа 1976 г.) запрещает расовую дискриминацию в отношении "права на свободу и безопасность личности". Статья 72 Программы действий по осуществлению Декларации о ликвидации всех форм расовой дискриминации (принята на Всемирной конференции по борьбе против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости 31 августа 2001 г. в г. Дурбане, ЮАР) также призвала государства не допускать и пресекать "феномен, известный как расовый профайлинг". Статьи Конвенции о защите прав человека и основных свобод (принята в Риме 4 ноября 1950 г., с изменениями от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января и 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.) обязывают государства-участников не допускать и пресекать практику этнического профайлинга, обеспечить равное обращение с людьми в сфере юстиции. А Протокол N 12 к Конвенции запрещает дискриминацию со стороны "любого публичного органа" и на любом основании. Европейский суд по правам человека (например, дело "Тимишев против Российской Федерации", Постановление от 13 декабря 2005 г.) развил эти положения, применяя их в своей практике, и безоговорочно подтверждает несоответствие практики этнического профайлинга духу и букве Конвенции. В названном деле речь шла о задержаниях российскими милиционерами "лиц чеченской национальности" и схожих с ними именно и исключительно на этом "основании". Суд указал на прямое нарушение положения Европейской конвенции о свободе передвижения. Из решения также следует, что этнический профайлинг - нарушение как европейского и международного права, так и права Российской Федерации. Анализ исследования, проведенного в московском метро, показал, что лица "неславянской национальности" составляют около 5% всех пассажиров, но около 60% лиц, у которых милицией были проверены документы, относились именно к этой категории. То есть вероятность быть подвергнутыми проверке у лиц "неславянской национальности" почти в 22 раза (!) выше, чем у славян. Такие данные неопровержимо свидетельствуют о дискриминационной этнической практике профайлинга. В России суды принимают решения, согласно которым беспричинная проверка документов сама по себе, не говоря уже о последующем препровождении в отделение милиции, является нарушением Конституции и Закона РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции". Так, суд Ленинградского района г. Калининграда вынес решение от 24 июня 2005 г., в котором говорится: "Сотрудник милиции вправе проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения". Любое ограничение свободы должно происходить только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренным законом. Именно так трактует подп. "с" п. 1 ст. 5 Конвенции Суд, указывая, что эта норма направлена на защиту граждан от произвола со стороны властей. Этнический подход в любой форме, по определению, по всем элементарным принципам права является произволом. Использование своих законных полномочий для достижения иных целей, кроме указанных в законе, также является нарушением подп. "с" п. 1 ст. 5 Конвенции (дело "Bonzano v. France"). Этнические факторы ни под каким видом не подходят под понятие обоснованного подозрения в совершении правонарушения, как указал Суд в деле "Murray v. UK". Более того, никакие субъективные ссылки задерживающего, как-то: чувства, ассоциации, предрассудки, предубеждение, - не удовлетворяют критерию обоснованного подозрения в совершении правонарушения. Суд в решении по делу "Ciula v. ItalY" указал, что подозрения должны быть добросовестными, субъективных чувств недостаточно. Иначе говоря, должна быть фактическая информация, связывающая "артикулируемые" подозрения о совершении конкретного правонарушения с лицом, а не с его этническим происхождением. Конституция РФ гарантирует каждому, кто законно находится на территории России, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также устанавливает, что каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; каждый имеет право на отдых; каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей; каждый имеет право на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование и др. При этом перечисленные права в силу ч. 3 ст. 55 Конституции могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Иными словами, правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства определяется как общим, так и специальным законодательством. Практика свидетельствует, что вступление России в Совет Европы, признание ею юрисдикции Европейского суда по правам человека, ратификация некоторых международных конвенций и договоров требуют от Российской Федерации неукоснительного соблюдения положений Конституции, определившей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и вступившие в установленном порядке в силу международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Приоритетное значение международных договоров и их прямое действие налагают на органы прокуратуры обязанности по надзору за их соблюдением и по осуществлению взаимодействия в этих вопросах с компетентными органами сотрудничающих стран, по совершенствованию исполнения решений Европейского суда по правам человека, в том числе выявлению причин и условий нарушения прав и свобод человека и гражданина, обязанности по недопущению подобного рода нарушений в дальнейшем.
Название документа