К столетию Шанхайской опиумной комиссии 1909 г
(Федоров А. В.) ("Наркоконтроль", 2008, N 4) Текст документаК СТОЛЕТИЮ ШАНХАЙСКОЙ ОПИУМНОЙ КОМИССИИ 1909 Г.
А. В. ФЕДОРОВ
Федоров А. В., заслуженный юрист Российской Федерации, профессор, кандидат юридических наук (г. Москва).
История возникновения системы международного контроля над наркотиками начинается с 1909 г., с заседания Шанхайской опиумной комиссии <1>, получившей название от г. Шанхай, в котором проходила ее работа. -------------------------------- <1> Комиссия именовалась опиумной по наиболее распространенному в тот период времени наркотику - опиуму, представлявшему собой высушенный млечный сок из незрелых головок мака. В настоящее время в русском языке использование наименования "опиум" для обозначения этого вида наркотиков признается устаревшим и чаще вместо него используется наименование "опий". Так, наименование "опий" использовано для обозначения соответствующего наркотического средства в Перечне наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. N 681.
Инициатива создания этой комиссии принадлежала Президенту США Теодору Рузвельту <2> (1858 - 1919) и епископу епископальной церкви Филиппин, являвшихся в тот период времени колонией США, Чарльзу Генри Бренту (1868 - 1929), благодаря усилиям которых удалось достичь договоренностей с рядом государств Азиатско-Тихоокеанского региона и Европы об участии в комиссии <3>. Работа по подготовке к заседанию комиссии велась с 1908 г. -------------------------------- <2> Президент США в 1901 - 1909 гг. <3> Об антинаркотической деятельности Чарльза Г. Брента и его роли в созыве Шанхайской комиссии см.: Дейвенпорт-Хайнс Р. В поисках забвения: Всемирная история наркотиков. 1500 - 2000. М., 2004. С. 224 - 236.
Шанхайская опиумная комиссия, в которой приняли участие представители 13 государств (Австро-Венгрии, Великобритании, Германии, Италии, Китая, Нидерландов, Персии, Португалии, России, Сиама, США, Франции и Японии) <4>, состоялась в феврале 1909 г. <5>. -------------------------------- <4> Перечень государств приводится в алфавитном порядке. <5> См.: Report of the International Opium Commission. Shanghai, China. February 1 to February 26, 1909. Vol. I. Report of the Proceedings. Shanghai: Printed and Publishend by the North - China Daily News & Herald Ltd. 1909. 118 p.; Report of the International Opium Commission. Shanghai, China. February 1 to February 26, 1909. Vol. II. Reports of the Delegations. Shanghai: Printed and Publishend by the North - China Daily News & Herald Ltd. 1909. 380 p.
Епископ Брент, возглавлявший делегацию США, был избран председателем комиссии. Россию в комиссии представлял генеральный консул в Шанхае С. Клейменов. В специальной литературе заседание комиссии часто именуется конференцией. Так, например, И. Н. Кузнецов и С. К. Купрейчик отмечают, что это была первая международная конференция по проблемам борьбы с наркоманией <6>; И. Байер и Г. Годсе называют заседание комиссии первой международной конференцией по наркотикам <7>; в Дипломатическом словаре указывается, что "первая международная конференция по наркотическим средствам (Комиссия по опиуму) открылась в Шанхае" <8>. Известный российский исследователь международных вопросов борьбы с незаконным оборотом наркотиков Л. Н. Анисимов в одной из первых своих работ этот международный форум также называет Шанхайской международной конференцией по борьбе с торговлей опиумом <9>. В дальнейшем в его работах говорилось уже не о конференции, а о созыве "так называемой Шанхайской комиссии" и ее заседаниях, проходивших в Шанхае <10>. -------------------------------- <6> См.: Наркотики: социальные, медицинские и правовые аспекты: Справочник / Авт.-сост.: И. Н. Кузнецов, С. К. Купрейчик. Минск, 2001. С. 109. <7> См.: Байер И., Годсе Г. Развитие системы международного контроля над наркотиками, 1945 - 1995 годы // Бюллетень по наркотическим средствам. Том LI. N 1 и 2 (1999). Нью-Йорк, 2000. С. 3. <8> См.: Дипломатический словарь: В 3 т. Т. 2. М., 1986. С. 209. <9> См.: Анисимов Л. Н. Международно-правовые вопросы борьбы с незаконным применением и распространением наркотических средств // Правоведение. 1970. N 6. С. 109. <10> См.: Анисимов Л. Н. Наркотики: правовой режим. Международно-правовые и внутригосударственные проблемы регулирования производства, применения и распространения наркотических и психотропных веществ. Л., 1974. С. 9.
Подход к оценке заседания Шанхайской комиссии как конференции основан на широком использовании этого понятия, исходя из того что под конференцией понимается собрание, совещание представителей каких-либо государств, партийных, общественных, научных и т. п. организаций для обсуждения и решения каких-либо вопросов <11>. -------------------------------- <11> См.: Словарь русского языка: В 4 т. Т. 2. М., 1986. С. 95.
В то же время с международно-правовой точки зрения конференция обычно рассматривается в более узком смысле - как орган, уполномоченный на обсуждение и принятие каких-либо документов международно-правового характера. По своему характеру заседания Шанхайской комиссии отличались от "конференции" в вышеуказанном понимании. Как отмечается в посвященных деятельности Шанхайской комиссии исследованиях, ее делегаты не были уполномочены подписывать дипломатические акты, они не подписывали даже заключительных резолюций, несмотря на осторожно составленный текст и умеренный характер последних. Делегации решили голосованием, чтобы резолюции от имени всех подписывались председателем <12>. -------------------------------- <12> См.: The Shanghai Opium Commission // Bulletin on Narcotics. Vol. XI. N 1. Januaru - march 1959. United Nations. Geneva. P. 45. (Шанхайская опиумная комиссия // Бюллетень по наркотическим средствам. Том XI. N 1. Январь - март 1959. Объединенные нации. Европейское отделение, Женева. С. 45); Анисимов Л. Н. Наркотики: правовой режим. Международно-правовые и внутригосударственные проблемы регулирования производства, применения и распространения наркотических и психотропных веществ. Л., 1974. С. 9.
Принятие решения о созыве Шанхайской опиумной комиссии было объективно обусловлено потребностью международного объединения усилий государств в противодействии наркотизации населения. В середине XIX - начале XX в. широкое немедицинское потребление наркотиков начало перерастать в серьезную социальную проблему, потребовавшую принятия законодательных мер, ограничивающих их оборот. В этот период рядом стран (Францией - в 1845 г., США - в 1895 и 1906 гг., Китаем - в 1906 г.) уже были приняты национальные законы, направленные против наркотиков <13>. Так, опубликованный в 1906 г. императорский указ запрещал разведение и курение опиума в Китае в течение 10 лет. Правительство Индии в тот же период времени под давлением британского общественного мнения <14> решило сократить свой экспорт опиума в Китай, хотя в 1907 г. доход от его экспорта составлял в Индии почти 3 млн. фунтов стерлингов. Успехи в исполнении этих решений превзошли ожидания, показав реальность согласованных антинаркотических действий со стороны разных государств и необходимость создания механизма синхронизации национальных усилий, учитывая международный характер угрозы распространения опиума и его производных в целях злоупотребления ими. -------------------------------- <13> См.: Бувайлик Г. Е. Международный контроль над наркотиками // Советское государство и право. 1967. N 10. С. 124. <14> За прошедший период с первой "опиумной" англо-китайской войны (1840 - 1842 гг.) и второй "опиумной" англо-франко-китайской войны (1856 - 1960 гг.) отношение к распространению опиума в английском обществе кардинально изменилось.
Целью созыва комиссии была разработка мер, направленных на ограничение незаконного оборота опия в Китае и препятствующих нелегальному ввозу наркотиков из Азии в США и европейские государства. На рубеже XIX - XX вв. основным способом употребления опиатов было курение опиума. Рассмотрение региональных аспектов курения опиума и международной торговли его препаратами стало главной темой в работе комиссии. При этом в ходе обсуждения проблемы курения опиума и снабжения им наркопотребителей сформировались две точки зрения. Одни, главным образом делегация США, настаивали на быстром или медленном пресечении курения опиума, другие - на его регулировании и постепенном запрещении. Комиссия в целом присоединилась к последней точке зрения. Она не высказала категорического требования о немедленном запрещении курения опиума, а поддержала мнение лишь о его регулировании и ограничении, приняв ряд резолюций, настоятельно рекомендующих постепенное искоренение курения опиума и ограничение его ввоза, в том числе пресечение контрабанды опия, главным образом посредством запрещения экспортировать наркотики в страны, законами которых ввоз наркотиков на их территории запрещен. Комиссия также обратилась с просьбой к правительствам, управляющим иностранными концессиями <15> и сетлментами <16> в Китае, принять соответствующие меры, с тем чтобы помочь правительству Китая в его усилиях, заключающихся, в частности, в закрытии опиумных курилен и применении в концессиях и сетлментах их национальных законов в области аптечного дела. -------------------------------- <15> В данном случае территории, на которых предоставлено право иностранным государствам осуществлять конкретную производственно-экономическую деятельность в соответствии со специальным (концессионным) договором. <16> Сетлмент - особый район города, не подпадающий под юрисдикцию местных властей, в котором проживают иностранные граждане (подданные).
Что касается обработанных препаратов опиума, комиссия настоятельно просила правительства принять энергичные меры контроля производства и распределения как морфина, злоупотребление которым начало распространяться, так и других производных опиума, способных порождать аналогичные случаи злоупотребления. В итоговом документе принятые Шанхайской комиссией резолюции свелись к следующему. 1. Международная комиссия по опиуму признала волю китайского правительства искоренить производство и потребление опиума на всей территории империи; растущее значение общественного мнения китайских подданных, поддерживающих эти усилия правительства; уже достигнутый реальный, хотя и не всегда одинаковый, успех в выполнении задачи столь огромного охвата. 2. Учитывая проводимые китайским правительством мероприятия по пресечению практики курения опиума, а также мероприятия, проводимые в этих же целях правительствами других стран, Международная комиссия по опиуму рекомендовала, чтобы каждая заинтересованная делегация просила свое правительство принимать меры для постепенного пресечения практики курения опиума на своих территориях и владениях, принимая должным образом во внимание особые обстоятельства в каждой заинтересованной стране. 3. Международная комиссия по опиуму пришла к заключению, что всякое использование опиума, за исключением использования в медицинских целях, рассматривается всеми участвующими в комиссии странами как практика, подлежащая запрещению или тщательному регулированию, и что каждая страна в применении своей системы правил ставит целью, в зависимости от обстоятельств, постепенное усиление ограничений оборота опиума. Формулируя эти выводы, Международная комиссия по опиуму обратила внимание заинтересованных правительств на целесообразность пересмотра их национальных правил в свете опыта других стран, разрешающих проблему злоупотребления опиумом. 4. Международная комиссия по опиуму пришла к заключению, что каждое из представленных в ней государств имеет строгие законы, предусматривающие прямо или косвенно предупреждение контрабанды опиума и его алкалоидов, препаратов и производных опиума, и высказала мнение, что долгом всех стран является принятие надлежащих мер по предупреждению погрузки в портах опиума и его алкалоидов, препаратов и производных опиума для отправки в любую страну, запрещающую ввоз опиума и его алкалоидов, препаратов и производных опиума. 5. Международная комиссия по опиуму констатировала, что отсутствие ограничений в области производства, продажи и распределения морфина уже представляет собой большую опасность и что наблюдается распространение пристрастия к морфину. Ввиду этого Международная комиссия по опиуму обратилась с просьбой ко всем правительствам обратить внимание на важное значение принятия каждым из них на своих территориях и владениях жестких мер контроля производства, продажи и распространения этого наркотика, а также всех прочих производных опиума, научное исследование которых выявит их способность быть подобным же предметом злоупотребления, что и опиум, и вызывать вредные последствия, подобные последствиям употребления опиума. 6. Международная комиссия по опиуму отметила, что она лишена возможности исследовать с научной точки зрения противоопиумные средства, а также свойства и действие опиума и его продуктов, но считает, что такого рода исследования имели бы огромное значение. С учетом изложенного Международная комиссия по опиуму предложила каждой делегации рекомендовать для рассмотрения своему правительству эти вопросы, с тем чтобы оно могло принять меры, которые сочтет нужным. 7. Международная комиссия по опиуму обратилась с настоятельной просьбой ко всем правительствам, имеющим в Китае концессии или сетлменты, которые еще не приняли эффективных мер для закрытия опиумных курилен в их концессиях и сетлментах, в наикратчайший возможный для них срок осуществить меры, аналогичные уже принятым другими правительствами. 8. Международная комиссия по опиуму настоятельно рекомендовала, чтобы каждая делегация просила свои правительства войти в переговоры с китайским правительством, с тем чтобы в различных концессиях и сетлментах в Китае принимались быстрые и эффективные меры для запрещения производства противоопийных медицинских средств, содержащих опиум или его производные, и торговли ими. 9. Международная комиссия по опиуму также рекомендовала, чтобы каждая делегация обратилась к своему правительству с просьбой о том, чтобы оно применяло законы своей страны в области аптечного дела в отношении своих подданных в районах консульской юрисдикции, в концессиях и сетлментах в Китае. Хотя комиссия и не предназначалась для формулирования обязательных постановлений, тем не менее она ускорила те усилия, которые три года спустя завершились проведенной с 1 декабря 1911 г. по 23 января 1912 г. международной конференцией в Гааге, на которой также председательствовал Чарльз Генри Брент, и подписанием 23 января 1912 г. ее участниками Международной конвенции об опиуме <17>. Участниками конференции, подписавшими эту Конвенцию, были делегации 12 государств, ранее входивших в Шанхайскую опиумную комиссию <18>. В тексте Конвенции ими было отражено желание "способствовать дальнейшему продвижению по пути, открытому Международной Шанхайской комиссией 1909 г.". -------------------------------- <17> Об этой Конвенции см.: Федоров А. В., Федулов А. В. Первая Международная конвенция о контроле над наркотиками // Наркоконтроль. 2007. N 4. С. 37 - 44. <18> Из 13 государств - участников Шанхайской опиумной комиссии в принятии Международной конвенции об опиуме 1912 г. в Гааге не приняла участие только одна страна - Австро-Венгрия.
С принятием этой Конвенции контроль наркотиков был установлен как институт международного права на многосторонней основе.
Название документа