К вопросу об определении правовой природы Всекитайского собрания народных представителей КНР
(Шарнина Л. А.) ("Конституционное и муниципальное право", 2008, N 24) Текст документаК ВОПРОСУ ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ ВСЕКИТАЙСКОГО СОБРАНИЯ НАРОДНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ КНР
Л. А. ШАРНИНА
Шарнина Л. А., доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук (г. Красноярск).
В статье автор определяет, следует ли при установлении природы Всекитайского собрания народных представителей учитывать Постоянный комитет ВСНП или не следует. Обосновав самостоятельность Постоянного комитета ВСНП как органа государственной власти, автор переходит к анализу собственных полномочий ВСНП, порядка их реализации и характера представительности ВСНП. Итоговым выводом автора является тезис о законодательной природе ПК ВСНП и об учредительной природе ВСНП КНР, с которой, правда, не все элементы статуса надлежащим образом согласованы.
In this article the author defines, whether it is necessary to consider The Standing Committee of the National People's Congress at an establishment of nature The National People's Congress of the People's Republic of China or does not. Having proved independence of The Standing Committee of the National People's Congress as body of the government, the author passes to the analysis of own powers of the National People's Congress, the order of their realization and character of imposing appearance. A final conclusion of the author is the thesis about the legislative nature of The Standing Committee of the National People's Congress and about constituent nature The National People's Congress of the People's Republic of China with which, the truth, not all elements of the status are properly coordinated <*>. -------------------------------- <*> Sharnina L. A. On the question of determination of legal nature of the All-China meeting of people's representatives of the Chinese People's Republic.
Представительные органы Китайской Народной Республики существуют в иной среде, нежели представительные органы в странах Запада. Достаточно упомянуть такие отличия, как отрицание принципа разделения властей и закрепление принципа полновластия представительных органов; установление системных иерархических связей между представительными органами различного уровня; выделение в рамках одного уровня власти наряду с собственно представительным органом - собранием народных представителей, работающим в порядке проведения редких и относительно коротких сессий, еще и более узкого постоянного коллективного органа - постоянного комитета собрания народных представителей; функционирование представительных органов в рамках партократического государственного режима, в котором все звенья представительной системы направляются органами Коммунистической партии Китая. В связи с этим возникает вопрос: влияют ли приведенные отличия на определение правовой природы представительных органов Китайской Народной Республики или их влияние не затрагивает сущностных характеристик и потому позволяет рассматривать представительные органы в духе западной традиции? Прежде всего здесь следует определиться с высшим представительным органом государственной власти КНР - Всекитайским собранием народных представителей. Во-первых, представительные органы КНР организованы по типу Высшего собрания народных представителей <1>. Во-вторых, в западной конституционной доктрине только в отношении высшего представительного органа государственной власти правовая природа определяется единообразно. В отношении же представительных органов территориальных единиц этого единообразия нет, поскольку существует множество факторов, влияющих на природу представительного органа и по-разному проявляющихся в разных странах. В частности, на нее влияет тип децентрализации власти, лежащий в основе территориального деления, тип избранной в государстве системы местного управления, модель организации органов местной власти. -------------------------------- <1> Отличия в организации все же есть, но они общего сходства не нарушают. В частности, постоянные комитеты собраний народных представителей образуются на уездном и вышестоящих территориальных уровнях. На низовом (волостном) уровне избираются лишь председатель собрания народных представителей и его заместители. Прямыми выборами формируются собрания народных представителей волостного и уездного уровней. Вышестоящие собрания народных представителей формируются многостепенными выборами.
Как представляется, начальным пунктом в исследовании правовой природы Всекитайского собрания народных представителей КНР является анализ того, как соотносятся между собой Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП) и Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей (ПК ВСНП): является ли ПК ВСНП самостоятельным органом государственной власти или структурным элементом ВСНП. На первый взгляд постановка данного вопроса о соотношении является излишней. Ведь в ст. 57 Конституции КНР <2> прямо указывается, что Постоянный комитет является постоянно действующим органом Всекитайского собрания народных представителей. Таким образом, обозначается включенность Постоянного комитета в состав ВСНП. -------------------------------- <2> Конституция Китайской Народной Республики // Современное законодательство Китайской Народной Республики. Сборник нормативных актов / Составитель, редактор и автор предисловия Л. М. Гудошников. М.: ИКД "Зерцало-М", 2004.
Следующие положения Конституции КНР если и не подтверждают производность Постоянного комитета ВСНП от ВСНП, то по крайней мере не противоречат данному утверждению. ВСНП избирает и имеет право смещать лиц, входящих в состав Постоянного комитета ВСНП (ст. 65). Постоянный комитет ВСНП ответствен перед Всекитайским собранием народных представителей и ему подотчетен (ст. 69). ВСНП обладает полномочием по изменению или отмене ненадлежащих постановлений Постоянного комитета ВСНП (ст. 63). Срок полномочий Постоянного комитета ВСНП соответствует сроку полномочий ВСНП (ст. 66). В период между сессиями ВСНП Постоянный комитет ВСНП: вносит частичные дополнения и изменения в законы, принятые Всекитайским собранием народных представителей (эти дополнения и изменения не могут противоречить основным принципам данных законов); рассматривает и утверждает необходимые частичные поправки к планам экономического и социального развития, государственному бюджету в ходе их выполнения; по представлению Премьера Государственного совета принимает решения о назначении и смещении министров, председателей комитетов, главного ревизора и начальника секретариата; по представлению председателя Центрального военного совета принимает решения о назначении и смещении членов Центрального военного совета; принимает решение об объявлении войны в случае, если страна подвергнется вооруженному нападению, или в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по совместной обороне от агрессии (т. е. в межсессионный период реализует отдельные полномочия ВСНП, правда, с некоторыми дополнительными оговорками) (ст. 67). Постоянный комитет ВСНП выполняет другие функции (имеется в виду в дополнение к тем, что прямо установлены в Конституции), возлагаемые на него Всекитайским собранием народных представителей (ст. 67). В период между сессиями ВСНП все специальные комиссии ВСНП подчиняются Постоянному комитету ВСНП (ст. 70). В период между сессиями разрешение на арест или привлечение к уголовной ответственности депутатов ВСНП дает Постоянный комитет ВСНП (в период сессий ВСНП - президиум сессии ВСНП) (ст. 74). Если бы данными положениями Конституции КНР определение статуса Постоянного комитета ВСНП исчерпывалось, действительно можно было бы признать, что Постоянный комитет ВСНП самостоятельным органом государственной власти не является. В данном случае все его компетенционные характеристики были бы производны от ВСНП, а институциональная организация вполне этому бы соответствовала. Однако Постоянный комитет ВСНП наделяется и собственными полномочиями, не производными от полномочий ВСНП. Среди них можно назвать следующие: дает толкование Конституции и законов; осуществляет контроль над работой Государственного совета, Центрального военного совета, Верховного народного суда и Верховной народной прокуратуры; отменяет административно-правовые акты, постановления и распоряжения Государственного совета, противоречащие Конституции и законам; отменяет установления и решения местного характера органов государственной власти провинций, автономных областей и городов центрального подчинения, противоречащие Конституции, законам и административно-правовым актам; по предложению председателя Верховного народного суда назначает и смещает заместителей председателя Верховного народного суда, судей и членов Судебного комитета Верховного народного суда, председателей военных судов; по предложению Генерального прокурора Верховной народной прокуратуры назначает и смещает заместителей Генерального прокурора Верховной народной прокуратуры, прокуроров и членов коллегии Верховной народной прокуратуры, главных прокуроров военных прокуратур, а также утверждает назначения и смещения главных прокуроров народных прокуратур провинций, автономных областей и городов центрального подчинения; принимает решения о назначении и отзыве полномочных представителей в иностранных государствах; принимает решения о ратификации и денонсации договоров и важных соглашений, заключенных с иностранными государствами; устанавливает воинские звания, дипломатические ранги и иные специальные звания; учреждает государственные ордена и награждает ими, устанавливает государственные почетные звания и присваивает их; принимает решения о помиловании; принимает решения о всеобщей или частичной мобилизации в стране; принимает решения о введении чрезвычайного положения во всей стране или в отдельных провинциях, автономных областях и городах центрального подчинения (ст. 67). Все приведенные полномочия закреплены исключительно за Постоянным комитетом ВСНП. В составе компетенции ВСНП их нет. Можно, конечно, допустить, что при определении компетенции Постоянного комитета ВСНП разработчики Конституции исходили из того, что Постоянный комитет должен решать неотложные вопросы, которые нельзя перенести до тех пор, пока ВСНП соберется на сессионное заседание, а также вопросы, требующие регулярного, непрерывного внимания. Но для того, чтобы подчеркнуть производность ПК ВСНП от ВСНП, следовало бы признать, что в период проведения сессии ВСНП Всекитайское собрание народных представителей вправе реализовать любое из полномочий, закрепленных за Постоянным комитетом ВСНП. Однако Конституция КНР не содержит данного положения. Более того, среди самостоятельных полномочий ПК ВСНП есть и такие, которые нельзя отнести к вопросам, не терпящим отлагательства и требующим непрерывного осуществления. Ярким примером таких полномочий являются установление воинских званий, дипломатических рангов и иных специальных званий; учреждение государственных орденов и награждение ими, установление государственных почетных званий и присвоение их. Если же посмотреть на положения Конституции КНР, приведенные ранее как согласующиеся с тезисом о производности Постоянного комитета ВСНП от ВСНП, уже с точки зрения появившегося сомнения в правильности данного предположения мы обнаружим и здесь его уязвимость. Формирование Постоянного комитета ВСНП Всекитайским собранием народных представителей, а также право ВСНП смещать его членов само по себе признаком несамостоятельности не является. В соответствии с Конституцией КНР Всекитайское собрание народных представителей избирает Председателя и заместителя Председателя КНР, председателя Центрального военного совета, председателя Верховного народного суда, Генерального прокурора Верховной народной прокуратуры, утверждает кандидатуры Премьера, заместителей Премьера и членов Государственного совета, министров, председателей комитетов, главного ревизора, начальника секретариата, членов Центрального военного совета (ст. 62). Всех указанных лиц Всекитайское собрание народных представителей вправе освободить от должности (ст. 63). Однако Председатель КНР, Госсовет, Верховный народный суд, Верховная народная прокуратура, Центральный военный совет являются самостоятельными органами власти, а не структурными компонентами ВСНП. Сходства Постоянного комитета ВСНП с упомянутыми органами не нарушает то, что только члены Постоянного комитета ВСНП одновременно являются членами ВСНП. В теории конституционного права двойной мандат является свидетельством не производности соответствующего органа от парламента, а свидетельством его доминирующего положения в системе высших органов власти. Ответственность и подотчетность Постоянного комитета ВСНП перед Всекитайским собранием народных представителей также можно оценить как показатель особого положения ВСНП в системе высших органов власти. Тем более что аналогичные положения закреплены в Конституции в отношении и других органов власти. Так, в соответствии со ст. 92 Конституции Государственный совет ответствен перед Всекитайским собранием народных представителей и ему подотчетен. Однако характер контроля у них несколько отличается. По отношению к Постоянному комитету ВСНП Всекитайское собрание народных представителей обладает полномочием по изменению или отмене его ненадлежащих постановлений. Что же касается Госсовета, то его административно-правовые акты, постановления и распоряжения могут быть отменены только по основанию их противоречия Конституции и законам <3>. На первый взгляд данное отличие предстает как принципиальное - ведь если по отношению к Госсовету осуществляется правовой контроль, то по отношению к Постоянному комитету ВСНП - контроль политический. Но если рассматривать его не абстрактно, а в связи с осуществляемыми контролируемыми органами полномочиями, данное различие легко будет объяснено. Государственный совет является правительством КНР. Как исполнительный орган государственной власти он должен принимать решения на основании и во исполнение закона. Постоянный комитет ВСНП имеет принципиально иное положение в системе верховной власти. По ряду вопросов он выступает субъектом, формирующим политическую волю государства, в том числе через принятие законов государства. В отношении подобной деятельности правовой контроль невозможен. Такая деятельность содержательно законами не связана, она находится в сфере политического усмотрения. Следовательно, и контроль в отношении нее может быть только конституционным либо политическим. Таким образом, характер контроля со стороны ВСНП предопределен не положением Постоянного комитета ВСНП относительно ВСНП, а компетенцией Постоянного комитета ВСНП. -------------------------------- <3> В соответствии со ст. 67 Конституции это полномочие не ВСНП, а Постоянного комитета ВСНП.
Соответствие срока полномочий Постоянного комитета ВСНП сроку полномочий Всекитайского собрания народных представителей не является исключительной чертой ПК ВСНП. В отношении упомянутых ранее органов и должностных лиц, которые формируются и смещаются с должности Всекитайским собранием народных представителей, установлены аналогичные положения. Что же касается возможности Постоянного комитета ВСНП реализовывать часть полномочий ВСНП в межсессионный период, то ее можно рассматривать не в конструкции производности или включенности Постоянного комитета ВСНП в состав ВСНП, а в конструкции двухсубъектности полномочий. Подводя итог, можно сказать, что функциональные характеристики Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей свидетельствуют о том, что он является отдельным органом государственной власти, а не структурным подразделением ВСНП, институционально-организационные характеристики при этом данному выводу не противоречат. Оценивая компетенцию Всекитайского собрания народных представителей без учета специальных полномочий Постоянного комитета ВСНП, можно сделать заключение о слабой выраженности в нем признаков законодательного органа власти. В соответствии со ст. 62 Конституции КНР ВСНП принимает уголовные и гражданские законы, законы о государственной структуре и другие основные законы и вносит в них изменения. Законы по иным вопросам принимаются в соответствии со ст. 67 Постоянным комитетом ВСНП. Кроме того, в период между сессиями ВСНП он вносит частичные дополнения и изменения в законы, принятые ВСНП. Поскольку понятие "основные законы" в Конституции не конкретизировано, можно сказать, что основная законодательная нагрузка лежит на ПК ВСНП. Границы законодательной компетенции ВСНП гарантированно распространяются только на три пункта, обозначенных в Конституции. Конечно, ВСНП вправе принять закон и по иному вопросу, рассматривая его в качестве основного. Однако опережающее нормотворчество ПК ВСНП здесь ничем не будет сдерживаться. Так, Трудовой <4>, Лесной <5>, Таможенный <6> кодексы КНР были приняты Постоянным комитетом ВСНП, а не ВСНП, хотя данные законы можно было бы отнести к числу основных. Кроме того, вопросы государственной структуры в политической практике функционирования ВСНП и ПК ВСНП рассматриваются несколько ограничительно. Об этом свидетельствует то, что Закон о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и в местные собрания народных представителей различных степеней <7> и Правила выборов депутатов Народно-освободительной армии Китая во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей от уездной ступени и выше <8> также приняты Постоянным комитетом ВСНП. -------------------------------- <4> Принят на 8-м заседании ПК ВСНП восьмого созыва 5 июля 1994 г. <5> Принят на 2-м заседании ПК ВСНП шестого созыва 28 апреля 1998 г. <6> Принят на 16-м заседании ПК ВСНП девятого созыва 8 июля 2000 г. <7> Принят на 12-м заседании ПК ВСНП восьмого созыва 28 февраля 1995 г. <8> Приняты на 22-м заседании ПК ВСНП восьмого созыва 29 октября 1996 г.
Кроме того, процедура принятия закона во Всекитайском собрании народных представителей, установленная Законом КНР о правотворчестве <9>, не вполне соответствует природе законодательного органа. По сути, она не предполагает обсуждения законопроекта и его доработки в рамках пленарных заседаний представительного органа. Обязательными стадиями законодательной процедуры являются выявление мнения делегаций и специальных комитетов, рассмотрение законопроекта комитетом по законодательству, доклад комитета по законодательству Президиуму ВСНП о результатах рассмотрения и о предложенных поправках в законопроект. Заключительная стадия - голосование пленума собрания. То есть процедура принятия закона ВСНП - это скорее процедура, направленная не на принятие закона, а на его утверждение. В то время как в Постоянном комитете ВСНП процедура принятия закона аналогична традиционной парламентской процедуре. В частности, законопроект трижды рассматривается на заседаниях Постоянного комитета. В ходе первого рассмотрения заслушиваются разъяснения инициаторов законопроекта. В ходе второго рассмотрения заслушивается отчет юридического комитета о внесенных в законопроект изменениях и его основных проблемах. В ходе третьего рассмотрения заслушивается доклад о результатах рассмотрения законопроекта юридическим комитетом. Между пленарными обсуждениями законопроект рассматривается собраниями депутатских групп и специальными комитетами. -------------------------------- <9> Закон КНР о правотворчестве (принят на 3-й сессии ВСНП девятого созыва 15 марта 2000 г.) // Современное законодательство Китайской Народной Республики. Сборник нормативных актов / Составитель, редактор и автор предисловия Л. М. Гудошников. М.: ИКД "Зерцало-М", 2004.
Утверждающий характер процедуры принятия законов, наличие в составе компетенции ВСНП полномочия по внесению изменений в Конституцию, работа ВСНП на непостоянной основе с созывом на редкие и относительное короткие сессии - все это указывает скорее на учредительную, нежели законодательную природу Всекитайского собрания народных представителей КНР. В то время как Постоянный комитет ВСНП определенно может быть обозначен как законодательный орган власти. Теоретическое разведение учредительной и законодательной природы представительных органов власти допускает как модель сведения их характеристик в одном представительном учреждении, так и модель институционально-организационного разделения посредством учреждения двух различных представительных учреждений. Однако в случае с созданием двух органов важно верно выстроить их относительно друг друга. В китайской модели, на наш взгляд, это выстраивание произведено не вполне логично. И здесь мы опустим сам тезис о включенности ПК ВСНП в состав ВСНП. Как представляется, здесь более важным является вопрос о характере представительности. Мандат членов законодательного органа должен быть прямым. Если же и возможно допущение многостепенности в избрании, то только в региональном аспекте - с тем, чтобы члены законодательного органа были представителями соответствующих территориальных единиц. Получение же мандата от другого общегосударственного представительного органа в данном случае противоречит традиционным представлениям о представительности законодательного органа. Обратная ж перспектива вполне возможна, когда в состав учредительного представительного органа включаются члены законодательного органа власти или делегация от него. Но не только эти соображения препятствуют однозначно определить природу Всекитайского собрания народных представителей и Постоянного комитета ВСНП. Безусловно, выпадающими из традиционных западных представлений о компетенции представительных органов власти являются полномочия по осуществлению конституционного и политического контроля Всекитайским собранием народных представителей и Постоянным комитетом ВСНП. Если же эти два обстоятельства не учитывать, то более всего есть основания считать Всекитайское собрание народных представителей учредительным органом власти КНР, а Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей - высшим законодательным органом КНР.
Название документа