Международные меры контроля в борьбе с незаконной перевозкой наркотических средств и психотропных веществ
(Сайкина Е. Б.)
("Российский следователь", 2009, N 2)
Текст документа
МЕЖДУНАРОДНЫЕ МЕРЫ КОНТРОЛЯ В БОРЬБЕ С НЕЗАКОННОЙ
ПЕРЕВОЗКОЙ НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ И ПСИХОТРОПНЫХ ВЕЩЕСТВ
Е. Б. САЙКИНА
Сайкина Е. Б., аспирантка факультета управления и права МГУПИ.
Проблема злоупотребления наркотиками до настоящего времени является одной из самых сложных, поэтому стоящая перед мировым сообществом задача сохранения здоровья и благополучия человечества остается нерешенной до настоящего времени. Автором статьи детально изучена Конвенция ООН от 1961 г., целями которой являются упорядочение легального оборота и борьба с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
С незапамятных времен перед человечеством стоит проблема борьбы с незаконным оборотом наркотических средств и, соответственно, с наркоманией. Особую остроту с середины XX в. приобрела борьба с незаконной перевозкой наркотиков.
Превращение национальных организованных групп в транснациональные обусловило необходимость международного сотрудничества в борьбе с преступностью и принятие специальных мер контроля за наркотическими средствами и психотропными веществами, предотвращающими переход данных средств, веществ и их прекурсоров из легального оборота в нелегальный.
Пристальное внимание ООН обращает на борьбу с незаконным оборотом наркотиков и психотропных веществ, в частности на пресечение их незаконной перевозки. Особое значение, придаваемое борьбе именно с этим видом преступной деятельности, объясняется прежде всего тем, что в этой сфере действуют организованные группы, которым незаконный оборот наркотиков и психотропных веществ приносит сверхприбыли, происходит подрыв национальных экономик государств и их безопасности, а также существует угроза здоровью наций в целом. Кроме того, за счет получаемой от незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ сверхприбыли финансируются террористические организации различного толка.
В целях упорядочения легального оборота и борьбы с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ Организацией Объединенных Наций принимались соответствующие конвенции. В настоящее время действует Единая конвенция ООН о наркотических средствах 1961 г. с поправками, внесенными в нее в соответствии с протоколом 1972 г. о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г.; Конвенция ООН о психотропных веществах 1971 г.; Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. Перечисленные международно-правовые акты необходимо рассматривать в совокупности, поскольку они не дублируют друг друга, а продолжают и развивают цели и принципы, для достижения которых эти Конвенции принимались мировым сообществом. Причины и цели, обусловившие необходимость принятия рассматриваемых Конвенций, изложены в их преамбулах.
Так, преамбула Единой конвенции ООН о наркотических средствах 1961 г. с поправками, внесенными в нее в соответствии с протоколом 1972 г. о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. (в дальнейшем Единая конвенция 1961 г. с поправками), в качестве причины принятия ее указывает на озабоченность Сторон "здоровьем и благополучием человечества", поскольку "наркомания является серьезным злом для отдельных лиц и чревата социальной и экономической опасностью для человечества".
Целями этой Конвенции являются:
1. Обязанность предотвратить наркоманию.
2. Принятие координированных и универсальных мер против злоупотребления наркотическими средствами, требующими международного сотрудничества.
3. Признание компетенции ООН в области контроля над наркотиками.
4. Заключение общеприемлемой международной конвенции, заменяющей существующие договоры о наркотических средствах, ограничивающей их использование медицинскими и научными целями и предусматривающей постоянное международное сотрудничество и контроль.
Единая конвенция 1961 г. с изменениями дала единообразное, ясное и четкое определение наркотическим средствам, классификация которых отражена в Списках, и, самое главное, разработала систему мер контроля, препятствующую масштабному и бесконтрольному распространению и потреблению наркотиков во всем мире. В этом состоит большая заслуга рассматриваемого международно-правового акта.
Ко времени разработки и принятия Единой конвенции 1961 г. с изменениями человечество осознало всю пагубность последствий такого потребления наркотических средств, поэтому признание условий, при которых оборот этих веществ является незаконным, позволило вести борьбу с такого рода преступной деятельностью. Значение данного акта состоит в том, что Конвенция явилась основой для дальнейшей разработки мер контроля над наркотическими средствами и положила начало целенаправленной борьбе с незаконным оборотом наркотиков.
Определения, применяемые ко всем постановлениям Конвенции, содержатся в п. 1 ст. 1: понятия "наркотическое средство" (пп. "j"), "незаконный оборот" (пп. "l"), "ввоз" и "вывоз" (пп. "m"), "препарат" (пп. "s"), "специальные складские запасы" (пп. "w"), "складские запасы" (пп. "x"), "территория" (пп. "y").
Наркотическое средство как "потребленное" рассматривается в п. 2 ст. 1, если оно было доставлено любому лицу или предприятию для розничного распределения, медицинского применения или для научно-исследовательской работы; термин "потребление" понимается соответственно.
Перечень веществ, подлежащих контролю, содержится в ст. 2 Конвенции. В ней же в зависимости от степени опасности каждого наркотического средства предусматриваются соответствующие меры контроля (п. п. 1 - 4). Правовые нормы, изложенные в этих пунктах, носят отсылочный характер. Ссылки даются на те статьи Конвенции, в которых определены меры контроля над конкретными наркотическими средствами (п. п. 1 - 4).
В п. 5 ст. 2 установлены основания включения наркотических средств в соответствующие Списки и определены права Сторон по принятию дополнительных мер контроля:
- каждая Сторона принимает любые специальные меры контроля, необходимые с учетом особо опасных свойств конкретных наркотических средств;
- каждая Сторона запрещает производство, изготовление, ввоз и вывоз любого такого наркотического средства, торговлю им и его хранение и применение, за исключением количеств, необходимых для медицинской и научно-исследовательской работы, включая клинические испытания, проводимые под непосредственным наблюдением и контролем данной Стороны, исходя из существующих условий с целью охраны и благополучия населения.
Дополнительные меры контроля над конкретными наркотиками предусмотрены п. п. 6 и 7 ст. 2.
На Сторонах лежит обязанность применять к веществам, не подпадающим под действие настоящей Конвенции, но могущим использоваться для незаконного изготовления наркотических средств, практически осуществимые меры надзора (п. 8).
Стороны могут не применять положения настоящей Конвенции к наркотическим средствам, которые используются исключительно в промышленности, но не в медицинских и научных целях, при следующих условиях.
Обеспечение денатурации или иного способа переработки, чтобы наркотические средства не могли быть предметом злоупотребления или вызывать вредные последствия (п. 3 ст. 3), а также предотвращения извлечения из них вредных веществ.
Включение в статистические сведения (ст. 20) количества каждого наркотического средства, использованного таким образом.
Списки наркотических средств не являются исчерпывающими и неизменными. Механизм внесения изменений в сфере применения контроля подробно изложен в ст. 3 настоящей Конвенции. Изменения в Списки могут вноситься по инициативе Сторон, Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) на основании имеющихся у них сведений путем уведомления Генерального секретаря.
Стороны принимают законодательные и административные меры, необходимые для введения в действие и выполнения постановлений настоящей Конвенции в пределах их собственных территорий; сотрудничают с другими государствами в выполнении этих постановлений; при условии соблюдения постановлений настоящей Конвенции ограничивают исключительно медицинскими и научными целями производство, изготовление, ввоз, вывоз, распределение наркотических средств, торговлю ими, их применение и хранение. Эти положения настоящей Конвенции являются общими обязательствами и содержатся в ст. 4.
Особое значение имеет ст. 5 настоящей Конвенции, создавшая не только правовой институт международного контроля над наркотическими средствами, но и определившая органы контроля и принцип их деятельности. В частности, указанная статья предусматривает признание Сторонами компетенции ООН в отношении международного контроля над наркотиками и их согласие вверить Комиссии по наркотическим средствам Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС) и Международному комитету по контролю над наркотиками функции, соответственно присвоенные им согласно настоящей Конвенции. Другими словами, Стороны делегируют указанным международным органам часть своих полномочий с целью централизации и упорядочения такого контроля и предотвращения перехода наркотических средств в незаконный оборот, неотъемлемой частью которого является незаконная перевозка.
Важной с точки зрения выполнения целей настоящей Конвенции является ст. 19, определяющая исчисления потребностей в наркотических средствах каждой Стороны настоящей Конвенции. Исчисления представляются Комитету ежегодно по каждой из своих территорий по вопросам:
1. Количества наркотических средств для потребления в медицинских и научных целях.
2. Количества наркотических средств для изготовления других наркотических средств, препаратов, включенных в Список III, и веществ, на которые настоящая Конвенция не распространяется.
3. Складские запасы наркотических средств по состоянию на конец года, к которому исчисления относятся.
4. Количества наркотических средств для пополнения специальных складских запасов.
5. Площадь (в гектарах) и географическое местоположение земли, используемой для культивирования опийного мака.
6. Приблизительное количество опия, которое предполагается произвести.
7. Число промышленных предприятий, которые будут изготовлять синтетические наркотические средства.
8. Количества синтетических наркотиков, которые будут изготовлены на каждом из предприятий.
Исчисления могут изменяться соответствующим образом для учета любого количества, на которое был наложен арест, и освобожденное затем для законного использования, а также любого взятого из специальных запасов количества с целью удовлетворения потребностей гражданского населения. Любое государство может в течение года представлять дополнительные исчисления с объяснением обстоятельств, вызвавших необходимость в таких исчислениях. Исчисления не должны превышаться с учетом вычетов и ограничений изготовления и ввоза.
На основании п. 3 ст. 20 Конвенции Стороны не обязаны сообщать статистические сведения о специальных складских запасах, но ими представляются отдельно сведения о ввезенных в данную страну или территорию или приобретенных в данной стране или территории наркотических средствах для специальных целей и о количествах изъятых из специальных складских запасов наркотических средств для удовлетворения потребностей гражданского населения.
Предусмотренные настоящей Конвенцией правила исчисления количеств наркотических средств являются необходимыми для предотвращения незаконного культивирования опийного мака и конопли, незаконного изготовления и производства синтетических наркотических средств, а также служат основой для установления мер контроля над наркотиками с целью пресечения их перехода в незаконный оборот.
Специальные постановления, касающиеся международной торговли, изложены в ст. 31 настоящей Конвенции. Она требует, чтобы Стороны сознательно не разрешали вывоз наркотических средств ни в какую страну или территорию иначе как в соответствии с законами и правилами данной страны или территории и в пределах итога исчислений с добавлением количеств для реэкспорта (п. 1).
В свободных портах и зонах Стороны осуществляют контроль, аналогичный контролю в других частях своих территорий с тем, что они могут применять более строгие меры (п. 2).
В качестве меры контроля Стороны применяют лицензии для ввоза и вывоза наркотических средств, которые обязательны для всех лиц и предприятий, занимающихся ввозом и вывозом, за исключением государственных предприятий (п. 3).
Особое место занимает п. 4 ст. 31 настоящей Конвенции, поскольку в нем предусмотрена процедура совершения экспортно-импортных операций с наркотическими средствами, в частности содержание свидетельства на ввоз и разрешения на вывоз.
В п. 5 настоящей статьи предусматриваются порядок и условия выдачи соответствующих свидетельств и разрешений. Так, перед выдачей разрешения на вывоз Стороны требуют представления выданного компетентными органами ввозящей страны или территории ввозного свидетельства, в котором удостоверяется разрешение ввоза указанного в нем наркотического средства. Ввозное свидетельство представляется подающим заявление о получении разрешения на вывоз лицом или предприятием.
Каждая ввозимая партия сопровождается копией разрешения на вывоз, выданной правительством, и это же правительство посылает копию разрешения на вывоз правительству ввозящей страны или территории (п. 6).
Такой порядок документооборота можно объяснить стремлением избежать подделки документов и превращения законной международной перевозки или поставки наркотических средств в незаконную.
Но по окончании транспортировки наркотических средств контроль за импортно-экспортной операцией не прекращается, поскольку необходимо подтвердить не только факт совершения этой операции, но и количество наркотического вещества, являвшегося предметом данной сделки. Порядок такого подтверждения предусмотрен п. 7 ст. 31 и заключается в том, что после совершения ввоза или после истечения срока на ввоз правительство ввозящей страны или территории возвращает правительству вывозящей страны или территории разрешение на вывоз с соответствующей подписью и указанием фактически ввезенного количества. Если вывезено количество меньшее, чем указано в разрешении на вывоз, то на разрешении и всех его официальных копиях указывается фактически вывезенное количество.
Запрещается вывоз в виде отправлений в адрес почтового ящика или банка для иного лица, чем указано в разрешении на вывоз (п. 8). Такая мера предусмотрена для исключения возможности получения наркотических средств преступными организациями и иными ненадлежащими лицами, следовательно, лишает возможности создания канала для незаконных транспортировки и последующего распространения таких веществ.
Меньшие ограничения существуют для отправлений в адрес приписного таможенного склада. Порядок таких отправлений предусмотрен п. 9 ст. 31 и заключается в том, что устанавливается запрет на вывоз в виде отправлений в адрес приписного таможенного склада, за исключением случаев, если правительством ввозящей страны отмечается на ввозном свидетельстве разрешение поместить ввозимую партию на приписной таможенный склад. В этом случае в разрешении на ввоз указывается именно эта цель вывоза. Для выдачи с приписного таможенного склада требуется разрешение органа, в ведении которого находится данный таможенный склад, а при направлении за границу выдача рассматривается как новый вывоз по смыслу настоящей Конвенции.
В рассматриваемой статье предусмотрены условия задержания ввозимых или вывозимых партий наркотических средств (п. 10). Такая ситуация возникает при ввозе на территорию какой-либо Стороны или вывозе с ее территории наркотических средств без разрешения на вывоз. Такие партии подлежат задержанию таможенными органами.
Особые правила предписываются для транзита наркотических средств и содержатся в п. п. 11 - 13 ст. 31. Так, Стороны не разрешают транзитное прохождение направляемых в другую страну наркотических средств независимо от того, сняты ли они с перевозочных средств, на которых перевозились, за исключением случаев предъявления компетентным органам этой Стороны копии разрешения на вывоз. Компетентные органы страны или территории, через которую разрешен провоз партии наркотиков, принимают все необходимые меры для предотвращения изменения пути по иному назначению, чем обозначено в копии разрешения на вывоз за исключением случаев, когда это разрешено правительством страны или территории, через которую проходит эта партия. Правительством данной страны или территории рассматривается всякая партия наркотических средств, относительно которой поступило заявление об изменении пути, как партия вывоза из страны или территории транзита в страну или территорию нового назначения. Находящиеся в транзите или помещенные на приписной таможенный склад партии наркотиков не могут подвергаться переработке, изменяющей их природу. Без разрешения компетентных органов также не может быть изменена и их упаковка.
Вместе с тем положения п. п. 11 - 13 не применяются при перевозке наркотиков через территорию одной Сторон воздушным путем, когда самолет пролетает над страной или территорией без посадки. Если же самолет совершает посадку в этой стране или территории, то положения указанных пунктов применяются по обстоятельствам (п. 14).
Рассмотренная ст. 31 имеет огромное значение, поскольку в ней детально разработаны меры контроля над наркотиками, не только пресекающие их незаконную перевозку, но и предотвращающие создание каналов таковой с целью последующего незаконного распространения этих веществ. Система мер контроля не допускает перехода таких веществ из законного оборота в незаконный, использования официально перевозимых партий для нелегальной переработки или изготовления. Сложный документооборот и правила выдачи и получения сопроводительных документов для совершения перевозки служат целям борьбы с незаконным оборотом наркотических средств как в целом, так и с их незаконной перевозкой в частности.
Отдельные постановления касаются порядка провоза наркотических средств в аптечках первой помощи судов и самолетов международного сообщения, и содержатся они в ст. 32 настоящей Конвенции. Согласно этой статье не считается ввозом, вывозом или транзитом по смыслу Конвенции провоз ограниченного количества наркотических средств в аптечках "скорой помощи" во время международных путешествий или рейсов для оказания первой помощи или в экстренных случаях. Страна регистрации принимает соответствующие меры предосторожности по рекомендации Комиссии для предупреждения ненадлежащего использования наркотиков или их перехода в незаконный оборот.
К провозимым на судах или самолетах наркотическим средствам применяются законы, постановления и правила о разрешениях и лицензиях страны регистрации без ущерба для прав компетентных органов проверять, инспектировать и применять другие меры контроля на борту судов или самолетов.
Таким образом, использование наркотических средств в аптечках "скорой помощи" ограничивается исключительно медицинскими целями и подпадает под те меры контроля, которые предписаны настоящей Конвенцией для каждого вида этих веществ.
Стороны не разрешают хранение наркотических средств иначе как на основании законного права (ст. 33).
Настоящая Конвенция предусматривает применение более строгих мер контроля над наркотическими средствами, чем меры, требуемые на ее основании (ст. 39). В ней указано, что ничто не препятствует Сторонам принимать более строгие или суровые меры контроля по сравнению с установленными и требовать распространения таких мер контроля на препараты из Списка III или наркотические средства из Списка II, которые применяются к наркотическим средствам из Списка I, если такие меры контроля необходимы или желательны в целях охраны здоровья населения.
Результатом анализа настоящей Конвенции является вывод о том, что данный международно-правовой документ рассчитан на развивающиеся страны, основу экономики которых составляет аграрный сектор, на их территориях имеются огромные земельные массивы, не входящие в сельскохозяйственное производство, что дает возможность различным преступным группировкам использовать их для незаконного возделывания наркосодержащих культур и, таким образом, создать условия и источники для незаконного оборота наркотических средств. Кроме того, в этих странах существуют различные обычаи и ритуалы, неотъемлемой частью которых является употребление таких веществ. Именно эти факторы вызвали необходимость принятия действенных мер, позволяющих не только упорядочить оборот наркотических средств, но и отделить легальный оборот от незаконного.
Значение принятия Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. и внесение в нее в 1972 г. поправок невозможно переоценить, поскольку впервые мировое сообщество признало необходимость борьбы с распространением наркотических средств, признало все зло бесконтрольного их применения и культивирования. Самое главное заключается в разработке и применении исчислений наркотических средств, обязательных для всех Сторон Конвенции, а также для государств, ратифицировавших ее или присоединившихся к ней впоследствии. Именно исчисления стали тем фундаментом, на котором базируются меры контроля. Другими словами, Конвенция 1961 г. создала рамочную структуру функционирования обязательств государств-участников по предотвращению незаконного оборота наркотических средств, неотъемлемой частью которого является их незаконная перевозка.
Название документа