К вопросу о правовой природе Европейского союза
(Бороздина Я. А.) ("Международное публичное и частное право", 2009, N 1) Текст документаК ВОПРОСУ О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Я. А. БОРОЗДИНА
Бороздина Я. А., доцент кафедры международного и конституционного права ПетрГУ, кандидат юридических наук, начальник административно-правового управления Министерства культуры и по связям с общественностью РК.
7 февраля 1992 г. в Маастрихте был подписан Договор о Европейском союзе. В соответствии с Договором страны-участницы учреждают Европейский союз, пересматривают и дополняют учредительные договоры (о ЕОУС, ЕЭС, Евратоме), но не отменяют их. Союз создается на базе Европейского сообщества (имеются в виду все три сообщества), дополненного сферами и формами сотрудничества <1>. -------------------------------- <1> Матвеевский Ю. А. Интеграционные процессы в Западной Европе. М., 2001. С. 129.
Вопрос о правовой природе ЕС недостаточно прояснен ввиду нечетких формулировок учредительных документов и различных подходов западноевропейской общественности к перспективам эволюции институционных форм европейской интеграции <2>. -------------------------------- <2> Капустин А. Я. Правовая природа Европейского союза: Материалы международного семинара "Преподавание права Европейского союза в российских вузах", Москва, 8 - 15 ноября 1999 г. М.: Nota Bene, 2000. С. 176.
Вначале представляется целесообразным проанализировать возможность идентификации Европейского союза как одной из форм государственного устройства - конфедерации или федерации. Можно согласиться с мнением большинства теоретиков, что с организационно-правовой точки зрения Европейский союз не может представлять собой конфедерацию. Очевидно, не вызывает сомнений тот факт, что Европейский союз - это объединение суверенных государств (сохраняющих свои суверенные права как во внутренних, так и во внешних делах), созданное для обеспечения их интересов и закрепленное заключенным на неограниченный срок договором о Европейском союзе <3>. -------------------------------- <3> Договор о Европейском союзе // Единый европейский акт. Договор о Европейском союзе. М.: Право, 1994. С. 45 - 46.
Евросоюз уже прошел ту стадию, на которой его можно было бы считать конфедерацией, и представляет собой нечто большее, чем "общество обществ", по выражению Монтескье. Союз становится постепенно "обществом граждан" по мере того, как решения, содержащиеся в постановлениях, "напрямую осуществляются в каждом государстве-участнике" согласно п. 2 ст. 189 Договора ЕС. Кроме того, существуют такие процедуры, как голосование квалифицированным большинством, применяемые к двум третям всех вопросов, решаемых Советом Союза, монополия на право внесения предложения, закрепленная за Комиссией, а также процедура вынесения заключений и совместного решения вопросов, закрепленная за Европарламентом. Все это выходит за рамки механизмов, свойственных обычным конфедерациям. Кроме того, даже в самом начале цели и задачи ЕЭС не отвечали целям и задачам классической конфедерации государств. Если конфедерация создается по необходимости дипломатической или военной, ЕЭС никогда не ставил своей целью заменить НАТО. Задачей ЕЭС было построение общего рынка. Несоответствие критериям, характеризующим конфедерации, наличие общих органов управления, института гражданства сближает Европейский союз с федерацией. В связи с этим федералистические тенденции не только очевидны в странах Европейского союза, но и способствуют утверждению на европейском уровне межправительственного федерализма. Большинство авторов проводят аналогию между механизмами работы европейских органов и органов государств - членов Европейского союза, в частности такой федерации, как Германия, и обозначают это термином "кооперативный" или "межправительственный" федерализм. Кооперативный федерализм основан на проведении программ по развитию и осуществлению совместной политики на двух уровнях правительств. Механизмы работы Союза свидетельствуют о его постепенной федерализации. Кроме того, интеграции способствует и общая политическая культура в Европе, характеризующая процесс выработки и принятия решений органами исполнительной власти. Однако, по мнению ряда авторов, Европейский союз не является федерацией как статическая структура, что не исключает использование в работе механизмов, свойственных федерации. Иными словами, европейский федерализм может рассматриваться как процесс, в котором используются некоторые принципы, свойственные федерализму. Федерализм на уровне объединенной Европы находится еще в процессе формирования. Однако не исключено, что результатом этого станет "новая форма межправительственного федерализма" <4>. -------------------------------- <4> Abeles M. En attente d'Europe. Debat avec J-L Bourlanges. Paris: Hachette, Questions de politique. 1996. P. 12.
Европейский союз - это не сверхгосударство. В отличие от государства, которое суверенно по определению, ЕС не имеет никакой власти, если бы не те полномочия, которые были переданы в соответствии с Договором <5>. Даже если существует Европарламент и Суд Европейских сообществ, правительственные функции распределены между тремя органами-инстанциями: Европейским советом, Советом Союза (в который входит целый ряд министерских инстанций) и Комиссией. Помимо этого, нет четкого распределения полномочий между государствами-членами и Союзом, которому бы передавались исключительные полномочия по ограниченному ряду сфер. Наконец, высшие органы власти Союза не обладают суверенитетом, который остается в руках государств-членов. Согласно Маастрихтскому договору устанавливается процедура принятия решений на межправительственных конференциях при полном согласии всех членов Союза, которое выражается в подписании и ратификации всех документов. Автономное федеральное правительство Евросоюза не может образоваться, пока вопрос об изменении учредительных документов будет оставаться в ведении государств-членов, т. е. решаться единогласно. -------------------------------- <5> Kantaria S. Can the EU Draft Constitution be Considered a Constitution by the People and for the People? // European Law Journal Reform. 2004. Vol. VI, no. 1/2.
Хотя ЕС и имеет право регулировать различные секторы экономики, однако фактически не может осуществлять контроль над всеми людьми и вещами. Эту функцию необходимо возлагать на государства-члены, чтобы они, используя административные и принудительные механизмы, находящиеся в их распоряжении, гарантировали надлежащее исполнение норм ЕС. Поэтому справедливо указывают некоторые авторы, что у Европейского союза отсутствуют характеристики, присущие государству. Прежде всего, Европейский союз не обладает достаточными средствами и ресурсами. Хотя ЕС и имеет собственный независимый бюджет, формируемый за счет взносов государств-членов, но он не имеет права устанавливать налоги. Кроме того, ЕС испытывает недостаток в административных и технических мощностях и в средствах принуждения, которые относятся к признакам государства, а именно: отсутствуют армия, вооруженные силы, полиция, тюрьма и др. <6>. Это факт указывает, что ЕС почти полностью зависит от его государств-членов и от их исполнительных, административных и судебных органов для исполнения правил, устанавливаемых ЕС. В этом смысле ЕС не является государством <7>. -------------------------------- <6> Piris J.-C. Does the EU have a Constitution? Does it need one? Jean Monnet Program Working Papers. Режим доступа к ст.: http://www. jeanmonnetprogram. org. <7> Douglas-Scott S. Constitutional Law of the European Union. Longman, 2002. P. 519.
Нельзя не затронуть и вопрос о правосубъектности Союза. В теории международного права вся полнота международных прав и обязанностей признается только за суверенными государствами. Иные международные образования (например, международные организации) обладают другим объемом правосубъектности, которая ограничена осуществлением целей и функций, указанных в их учредительных документах и развитых в практической деятельности. В доктрине международного права абсолютное большинство правоведов отрицает наличие правосубъектности у Европейского союза <8>, и прежде всего потому, что Маастрихтский договор не содержит положений, которые четко квалифицируют правовой статус Европейского союза и наличие у него правосубъектности. Кроме этого, некоторые авторы отмечают, что Союз не является юридическим лицом и, стало быть, не имеет правоспособности, которая делала бы возможным его самостоятельное выступление в международном праве и международных отношениях. Союз в международном пространстве формально-юридически может утвердить себя лишь через Сообщества <9>. -------------------------------- <8> Артамонова О. Ф. Международная правосубъектность Европейского Союза // Журнал российского права. 2002. N 8. Режим доступа к ст.: http://www. hse. ru/pressa/ros_pravo/200208.php. <9> Арах М. Европейский союз: видение политического объединения / Пер. со словенского. М., 1998. С. 324; Капустин А. Я. Европейский союз: интеграция и право. М., 2000. С. 191.
В учебниках и учебных пособиях ЕС и Сообщества традиционно относят к особой разновидности международных и межправительственных организаций (ММПО) - наднациональным (надгосударственным) или региональным организациям <10>. -------------------------------- <10> Капустин А. Я. Европейский союз: интеграция и право. М., 2000. С. 191.
Многие авторы едины в том, что признание Евросоюза в качестве международной организации связано с наличием у него определенного международно-правового статуса, т. е. признание международного объединения в качестве ММПО напрямую зависит от наделения его международной правосубъектностью государствами-учредителями. Европейский союз является своеобразной формой международной организации субрегионального характера, которая в отличие от входящих в него Сообществ не обладает международной правосубъектностью в объеме, обычно присущем большинству ММПО, однако располагает всеми правовыми возможностями для осуществления ряда очень важных международных прав и обязанностей <11>. ЕС обладает договорной правоспособностью, но может заключать международные соглашения только относительно тех вопросов, которые попадают в пределы его полномочий. -------------------------------- <11> См.: Капустин А. Я. Правовая природа Европейского союза: Материалы международного семинара "Преподавание права Европейского союза в российских вузах", Москва, 8 - 15 ноября 1999 г. М.: Nota Bene, 2000. С. 193;
В свою очередь, Л. М. Энтин отмечает, что точка зрения, согласно которой Евросоюз - это только разновидность международной организации, но со своей спецификой, явно не соответствует реалиям и тенденциям развития европейской интеграции. В обоснование своей позиции он указывает, что действительно, помимо Евросоюза, не существует ни одной международной организации, которая имеет или заявляет о том, что имеет собственную территорию, нет ни одной специализированной международной организации, которая имела бы свое гражданство. Дополнительно обращается внимание на то, что Европейская комиссия располагает собственным дипломатическим представительством практически во всех основных государствах мира и при целом ряде международных организаций. Более того, ЕС является членом ряда международных организаций. В качестве, пожалуй, главного довода указывает на то, что на уровне Европейских сообществ и Европейского союза сформировалась самостоятельная правовая система, а на уровне Европейского союза создана собственная валютная система <12>. -------------------------------- <12> Энтин Л. М. Заседание 1. Евро и Российский бизнес. Научно-практическая конференция. Москва, 14 - 15 февраля 2001 г. // Правовые аспекты европейской интеграции: Материалы международных научно-практических конференций. М., 2002. С. 115 - 116.
Право Европейских сообществ представляет собой правовую систему sui generis, источники которой интегрированы в национальный правопорядок и подлежат обязательному применению национальными судебными учреждениями <13>. Таким образом, учитывая вышеизложенное, можно сказать, что ЕС как ММПО sui generis объединяет в себе три качества: региональной межправительственной организации по поддержанию мира и безопасности с ограниченными целями, региональной организации по борьбе с преступностью, региональной межправительственной организации интеграции. -------------------------------- <13> Ересеева О. Д. Налогообложение в Европейском союзе: основные понятия // Актуальные проблемы современного международного права: Материалы межвузовских научно-практических конференций. Москва, 9 апреля 2003 г. 10 апреля 2004 г., М., 2004. С. 306.
Необходимо также отметить, что европейская интеграция достигла своей кульминации в момент подписания 29 октября 2004 г. Договора о Конституции Европейского союза. Анализируя Конституцию Евросоюза, Ж. М. Кембаев приходит к выводу, что ЕС продолжает движение в сторону федерации. Он особо отмечает, что Конституция ЕС полностью отказывается от "конституции трех опор"; если раньше говорили о Европейских сообществах и Европейском союзе, то теперь все "три опоры" сливаются в единую структуру под названием "Европейский союз". Европейский союз наделяется юридической правоспособностью, которой он с момента своего создания обладал только de facto, но не de jure. Еще одним аргументом в пользу дальнейшего огосударствления Союза является то, что Конституция ЕС приоритетна по отношению к законодательству государств-членов. При этом Конституция ЕС устанавливает четкое разграничение полномочий между Союзом и государствами-членами. Однако, несмотря на то что во многих сферах Евросоюз начинает приобретать характер федерации, в правовом отношении государства-члены остаются "хозяевами договоров". Это означает, что Союз не может получить дополнительных полномочий без предварительного согласия государств-членов посредством заключения последующих договоров <14>. -------------------------------- <14> Кембаев Ж. М. Теоретико-правовой анализ структуры Конституции Европейского союза // Правоведение. 2006. N 4(267). С. 163 - 166.
Необходимо также отметить, что классическая конституция должна приниматься людьми и для людей, а не правительствами без согласия людей. Если конституция принята без активного участия людей, то возникает серьезный вопрос его законности. Воля людей - источник законности <15>. Законность относится к способу, которым население вовлечено в создание закона и коллективное принятие решений. Законность демонстрирует, что общество является верховным и единственным источником власти. Говоря о Конституции ЕС, необходимо отметить, что правопорядок в Европейском союзе никогда не был результатом решения, принятого его гражданами. Вместо этого процесс создания Конституции ЕС включал множество межправительственных переговоров и использование судебных постановлений. Европейцы были отстранены от участия в создании Конституции <16>. Таким образом, можно сказать, что Конституция ЕС принята не людьми, а правительствами государств. Это было больше желание правительств, чем желание жителей Европы. -------------------------------- <15> Weiler J. H.H. and Wind M. European Constitutionalism Beyond the State. Cambridge: CambridgeUniversity Press. P. 81. <16> Kantaria S. Can the EU Draft Constitution be Considered a Constitution by the People and for the People? // European Law Journal Reform. 2004. Vol. VI, no. 1/2. P. 238.
В еще одном критическом анализе европейской Конституции указывается на отсутствие населения Европы. Нет никакого европейского населения, поэтому не может быть никакой европейской Конституции. Кроме этого, критика также основывается на простом утверждении: национальный конституционализм превосходит европейский конституционализм, потому что демократия и конституционализм могут существовать только при участии народа, а это существует только на уровне государства <17>. -------------------------------- <17> Weiler J. H.H. and Wind M. European Constitutionalism Beyond the State. Cambridge: CambridgeUniversity Press. Р. 82.
На основании вышеизложенного можно согласиться с авторами, утверждающими, что Европейский союз на сегодняшний день является международной организацией интеграции. А Конституцию Европейского союза нельзя рассматривать в качестве конституции в классическом смысле, так как она не соответствует основным особенностям и характеристикам конституций государств.
Название документа