Антикоррупционные стандарты ОЭСР: понятие и направления имплементации
(Каширкина А. А.) ("Журнал российского права", 2013, N 10) Текст документаАНТИКОРРУПЦИОННЫЕ СТАНДАРТЫ ОЭСР: ПОНЯТИЕ И НАПРАВЛЕНИЯ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ
А. А. КАШИРКИНА
Каширкина Анна Анатольевна, и. о. руководителя Центра сравнительно-правовых исследований ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Изучается сложный вопрос современного международного права и доктрины - определение понятия международных антикоррупционных стандартов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), их соотношение с иными международными антикоррупционными стандартами, исследуются способы имплементации международных антикоррупционных стандартов ОЭСР в законодательстве государств, включая Российскую Федерацию, Австралию, Канаду, Грецию, Финляндию, Польшу, Эстонию, Аргентину, Колумбию. Изучаются вопросы имплементации базовых и специальных международных антикоррупционных стандартов ОЭСР, как закрепленных в Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, так и сформированных в практике Рабочей группы ОЭСР по борьбе с подкупом. Содержатся выводы и предложения относительно выполнения Российской Федерацией международных обязательств, вытекающих из участия в названной Конвенции ОЭСР и присоединения к ОЭСР.
Ключевые слова: международное право, международные антикоррупционные стандарты, международные антикоррупционные конвенции, Организация экономического сотрудничества и развития, Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, имплементация.
Anti-corruption standards of the OECD: notion and directions of implementation A. A. Kashirkina
The scientific article is devoted to the complex issue of contemporary international law and doctrine - the definition of international anti-corruption standards of the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), and their relationship with other international anti-corruption standards, as well as the study of methods of implementation of international anti-corruption standards of the OECD in the legislation countries, including the Russian Federation, Australia, Canada, Greece, Finland, Poland, Estonia, Argentina, Colombia. The paper investigates in detail issues on the implementation of basic and special international anti-corruption standards of the OECD, as set out in the OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, and formed in the practice of the OECD Working Group on Bribery. Conclusions and suggestions regarding the implementation of the Russian Federation's international obligations arising from participation in the OECD Convention and the accession to the OECD.
Key words: international law, international anti-corruption standards, international anti-corruption conventions, the Organisation for Economic Co-operation and Development, the Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, implementation.
В современном мире коррупция эволюционирует, подстраивается под новые правовые регуляторы, адаптируясь к мерам по противодействию ее росту и распространению и тем самым превращаясь в одно из самых "живучих" и опасных противоправных деяний как международного, так и национального уровня. В современный период коррупцию следует рассматривать не как локальную проблему, а как транснациональное явление, затрагивающее общество и экономику всех государств <1>. Осознание важнейшего значения и роли международного права в деле борьбы с коррупцией все чаще находит свое отражение в исследованиях ученых. Сегодня коррупция выходит за рамки национальных границ, и борьба с нею требует глобального подхода. Доходы от нее после отмывания включаются в мировые и национальные финансовые потоки, подрывая государственные и международные институты власти и экономики <2>. -------------------------------- <1> См.: Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: Монография / Под ред. О. И. Тиунова. М., 2012. С. 276. <2> Подробнее об этом см.: Основы противодействия коррупции: Учеб. пособие / Под ред. И. И. Рогова, К. А. Мами, С. Ф. Бычковой. Алматы, 2004.
Коррупция препятствует повышению эффективности глобальной экономики и устойчивого экономического развития, она негативно сказывается на конкуренции, сдерживает инвестиции, а также увеличивает стоимость товаров и услуг. Согласно оценкам "стоимость" коррупции составляет более 5% мирового ВВП (около 3000 млрд. долл.), она увеличивает стоимость ведения бизнеса в глобальном масштабе в среднем до 10% <3>. Как справедливо отмечает С. Е. Нарышкин, коррупция представляет собой один из серьезнейших вызовов человеческому развитию: она не только подвергает риску суверенитет и безопасность государства, но и подрывает сами устои человеческой цивилизации, нарушает нормальное развитие всех сфер жизни людей, снижает их нравственность и материальное благосостояние, а также усугубляет один из самых опасных как для нормальной человеческой жизни, так и для ведения бизнеса кризисов - кризис доверия. Общество, не разъединенное взаимной подозрительностью, способно эффективнее находить ответы на общие вызовы, и вполне возможно, что борьба за нравственность и избавление от правового нигилизма едва ли не самая главная линия в борьбе с коррупцией <4>. -------------------------------- <3> См.: официальный сайт Консультативного комитета ОЭСР по бизнесу и промышленности. URL: http://www. biac. org/pubs/anti-bribery_resource/guide. htm. <4> См.: Нарышкин С. Е. Международное сообщество в борьбе с коррупцией // Журнал российского права. 2012. N 7. С. 5 - 7.
О проблеме противодействия коррупции говорится и в исследованиях зарубежных авторов. Например, А. Посадас в своей работе "Противодействие коррупции по международному праву" отмечает, что "последние десять лет свидетельствуют о возрастающем стремлении бороться с коррупцией по международному праву. Множество международных организаций последовательно вкладывают ресурсы в этот вопрос. Эти группы включают определенные органы ООН, Европейского Союза, ОЭСР и Международного банка реконструкции и развития, также известного как Всемирная банковская группа. Кроме того, сюда вовлечены некоторые неправительственные организации, такие, как "Трансперенси Интернешнл" и Международная торговая палата" <5>. При этом международное сотрудничество в сфере борьбы с коррупцией способствовало расширению арсенала международных антикоррупционных инструментов, включая правовые регуляторы международного уголовного права, до недавнего времени ограниченного криминализацией деяний, разграничением юрисдикций и обеспечением правовой помощи, а также административного права. Набор средств, предоставляемых международными документами в сфере борьбы с коррупцией, является более богатым: это различные административные меры (например, финансовый контроль), регулирование банковской деятельности (например, возложение на финансовые учреждения обязанностей по идентификации клиентов и источников дохода), регулирование государственной службы, меры гражданской ответственности. Более того, антикоррупционные документы зачастую закрепляют положения, находящиеся за границами механизма правового регулирования, в частности этические и профессиональные стандарты <6>. -------------------------------- <5> Posadas A. Combating Corruption under International Law. 10 Duke J. of Comp. & Int'l L. 345. P. 345 - 346. URL: https://www. law. duke. edu/shell/cite. pl?10+Duke+J.+Comp.+&+Int'l+L.+345. <6> См.: Левакин И. В., Толстых В. Л. Тенденции и перспективы международного сотрудничества в области борьбы с коррупцией // Гражданин и право. 2010. N 8.
На наш взгляд, можно согласиться с утверждением о том, что наиболее сильной тенденцией сегодня является движение к криминализации взяточничества со стороны иностранных должностных лиц и усиление отчетных практик, возглавляемых странами - членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) <7>. -------------------------------- <7> Posadas A. Op. cit. P. 345 - 414.
Начиная с 1989 г. ОЭСР играет главную роль в борьбе против международного подкупа и коррупции. Эта борьба достигла наивысшего уровня в 1999 г. после вступления в силу Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (далее - Конвенция ОЭСР), которая представляет собой результат трудоемкого процесса, начатого с подготовки ряда документов Рабочей группой по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (далее - Рабочая группа ОЭСР), среди которых - Рекомендации, разработанные в 1994, 1996, 1997 гг. Общая цель указанных документов - воспрепятствовать коррупции при осуществлении сделок в международной торговле, добиваясь того, чтобы страны признали уголовным преступлением подкуп иностранных государственных чиновников и разработали соответствующие санкции и адекватные меры, направленные на выявление подобных преступлений и наказание за их совершение <8>. -------------------------------- <8> URL: http://oecdru. org/rusweb/rusfeder/5/18/bribe. htm.
Конвенция ОЭСР, действующая в рамках данной организации, является основополагающим международно-правовым актом антикоррупционной направленности ОЭСР и входит в систему международного правового регулирования борьбы с коррупцией наряду с международно-правовыми документами ООН, Совета Европы, Европейского союза, а также иных международных организаций, функционирующих в настоящее время. Таким образом, данная Конвенция играет важную роль в согласовании усилий международного сообщества, направленных на криминализацию подкупа (объявление его преступлением по закону) и снижение уровня коррупции в разных странах. Одной из ее целей является искоренение взяток при совершении международных сделок и подкрепление антикоррупционных усилий национальных правительств, направленных на повышение качества управления и активизацию роли гражданского общества. При этом новацией Конвенции следует считать появление требования не только действенного, соразмерного и неотвратимого наказания подкупа должностных лиц иностранных государств, но и наказания, аналогичного тому, которое применимо в случае подкупа собственных государственных чиновников <9>. -------------------------------- <9> См.: Журавлева О. О., Исмаилова Л. Ю. Налоговое администрирование как элемент антикоррупционной политики Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) // Международное уголовное право и международная юстиция. 2011. N 3. С. 6 - 10.
В деятельности Рабочей группы ОЭСР сформировалась практика по составлению страновых отчетов относительно реализации Конвенции в государствах - членах ОЭСР, а также государствах, участвующих в данной Конвенции (например, в отношении Российской Федерации, которая стремится к вступлению в ОЭСР). Страновые отчеты составляются специальными экспертами-оценщиками из Рабочей группы ОЭСР в отношении государств - членов Конвенции по определенным фазам ее реализации: от уровня имплементации в национальное законодательство до эффективности правоприменения, включая судебную практику. Отчеты проходят обсуждение на заседаниях Рабочей группы ОЭСР, по результатам которого принимается итоговый отчет о выполнении государством международных обязательств по Конвенции, что особенно важно для развития действенного международного антикоррупционного сотрудничества. В случае если на заседании Рабочей группы ОЭСР страновый отчет не будет принят к одобрению государствами - членами названной Конвенции, государство будет вынуждено проходить повторную оценку по отдельной фазе реализации Конвенции (так называемая фаза bis). И хотя Конвенция ОЭСР не обладает таким радиусом действия, как Конвенция ООН против коррупции, являющаяся универсальным международно-правовым актом и регламентирующая наиболее широкий спектр вопросов борьбы с коррупцией, она вносит важнейший вклад в борьбу с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок. Конвенция ОЭСР представляет собой сложный и разветвленный международно-правовой акт и включает в себя в качестве приложений статистические данные, комментарии, рекомендации, согласованные общие элементы уголовного законодательства, а также предусматривает специальный механизм контроля за ее реализацией - все это в определенной мере предопределило формирование и становление антикоррупционных стандартов ОЭСР как особой категории правовых регуляторов, отличных от антикоррупционных стандартов ООН. Анализ Конвенции ОЭСР позволяет выделить следующие базовые антикоррупционные стандарты, с учетом которых должно строиться национальное законодательство государств - членов Конвенции: криминализация активного подкупа иностранного и международного государственного должностного лица; криминализация отмывания денег, сопряженного с подкупом иностранного государственного должностного лица в качестве предикатного правонарушения, когда основным правонарушением является подкуп национального государственного должностного лица; закрепление ответственности за правонарушения, связанные с финансовым учетом, в целях совершения подкупа иностранного государственного должностного лица или сокрытия такого подкупа; введение в законодательстве государств - членов Конвенции уголовной, административной или гражданско-правовой ответственности за активный подкуп иностранного или международного должностного лица; принятие действенных, пропорциональных и сдерживающих мер уголовного наказания, финансовых и иных санкций за совершение коррупционных преступлений и правонарушений; сотрудничество государств - участников Конвенции в целях систематической оценки и мониторинга для обеспечения выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции; функционирование Рабочей группы ОЭСР <10>. -------------------------------- <10> См. также: Коррупция. Глоссарий международных стандартов в области уголовного права. ОЭСР. 2007 г. URL: oecd. org>daf/anti-bribery/39594433.pdf.
Кроме того, в практике функционирования Рабочей группы ОЭСР с учетом толкования положений рассматриваемой Конвенции сложились определенные стандарты в области борьбы с коррупцией, которые должны быть реализованы государствами в имплементационном законодательстве, а именно: ответственность должна распространяться на всех лиц; ответственность должна распространяться на предложение, а также на обещание взятки и на дачу взятки. Она наступает независимо от того, сделано ли предложение или обещание через посредника либо непосредственно взяткодателем, наступают ли преимущества для иностранного государственного чиновника или для третьей стороны; ответственность наступает независимо от формы взятки, т. е. запрещается предоставление любых преимуществ, будь то реальная выгода или неощутимая, а также денежная или неденежная; запрещается подкуп в целях получения или сохранения торговых или иных преимуществ при осуществлении международных сделок. Это не ограничивается только получением контрактов, но распространяется и на получение разрешений в области регулирования каких-либо видов деятельности, преференций в области налогообложения, таможенного режима, юридических и судебных процедур. При этом ответственность наступает несмотря на то, что данное лицо являлось, например, наиболее квалифицированным участником торгов или могло бы на законных основаниях получить те же преимущества. Важно также то практическое понимание указанного антикоррупционного стандарта, которое отражено в материалах Рабочей группы ОЭСР: указанные действия признаются преступлением независимо от масштабов преимущества, его результатов, местных обычаев, терпимого отношения местных властей к подобного рода платежам или существующей якобы необходимости совершить данный платеж; в понятие "иностранный государственный чиновник", как и равно в понятие "публичное должностное лицо", должно включаться любое лицо, избранное или назначенное, имеющее офис, представляющее интересы другой страны в законодательной, административной или судебной области; любое лицо, исполняющее публичные функции в интересах другого государства, в том числе государственного органа или государственного предприятия; любое официальное лицо или представитель международной организации, в которой участвуют государства <11>. -------------------------------- <11> URL: http://oecdru. org/rusweb/rusfeder/5/18/bribe. htm.
Для Российской Федерации важно, что, по мнению Рабочей группы ОЭСР, страны-кандидаты для вступления в эту организацию должны придерживаться следующих ключевых принципов, среди которых: полное соблюдение требований Конвенции ОЭСР; наличие удовлетворительной правовой базы по борьбе со взяточничеством внутри страны; введение уголовного наказания за подкуп иностранных должностных лиц; невозможность получения налоговых вычетов по взяткам, выплаченным иностранным должностным лицам, и внедрение соответствующих требований в бухгалтерский учет и аудит; международное сотрудничество с другими участниками Конвенции; создание потенциала в правоохранительных органах для расследования и возбуждения уголовных дел по случаям взяточничества; готовность и способность быть объектом коллегиальных обзоров и участвовать в коллегиальных обзорах других участников Конвенции <12>. -------------------------------- <12> См.: "Дорожная карта" присоединения Российской Федерации к Конвенции об учреждении ОЭСР. URL: ar. gov. ru>files...prisoedineniya...konvencii...oesr. pdf.
Кроме того, в соответствии с Рекомендациями ОЭСР (1997 г.) государства - участники Конвенции обязуются принимать следующие меры по выявлению, предотвращению и борьбе с коррупцией при осуществлении международных сделок: содействовать внедрению эффективной системы внутреннего контроля в компаниях, в том числе стандартов поведения и контроля, которые можно применять на уровне исполнителей. В сфере поставок товаров и услуг для государственных нужд компании, по которым были выявлены случаи подкупа иностранных государственных чиновников, должны исключаться из списков участников при проведении тендеров в будущем; включать "антикоррупционные" положения в двусторонние соглашения об оказании помощи, содействовать надлежащему исполнению таких положений в деятельности международных организаций, содействующих экономическому развитию. Государства также должны тесно сотрудничать с этими международными организациями и другими партнерами для борьбы с коррупцией при совершении всех операций, связанных с содействием экономическому развитию <13>. -------------------------------- <13> URL: http://oecdru. org/rusweb/rusfeder/5/18/bribe. htm#4.
Анализируя специфику имплементации антикоррупционных стандартов ОЭСР, необходимо учитывать, что их основным источником является Конвенция ОЭСР, т. е. международный договор. Это означает, что имплементация соответствующих антикоррупционных стандартов может осуществляться теми правовыми способами и средствами, которыми обладает современная международно-правовая доктрина и практика. Законодательство государства является важным проводником между народно-правовых антикоррупционных норм во внутригосударственные отношения. Развитие российского законодательства не может быть реализовано в полной мере без учета международных норм, поскольку в современном мире международно-правовая система и внутригосударственные правовые системы тесно взаимосвязаны <14>. -------------------------------- <14> Подробнее об этом см.: Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Влияние норм международного права на развитие национального законодательства // Журнал российского права. 2010. N 6. С. 35 - 44.
Международное право является частью глобальной международной правовой системы, и если международные нормы могут действовать в рамках другого государства, то только с согласия самого государства, выраженного в определенной форме <15>. Причем комплексы мероприятий, претворяющие в жизнь подобное введение международно-правовых норм в национальное право, различаются в зависимости от вида норм, а также от предмета и конечной цели международно-правового регулирования <16>. -------------------------------- <15> См.: Тункин Г. И. Теория международного права. М., 1970. С. 101. <16> См.: Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Выполнение международных договоров Российской Федерации: Монография. М., 2011. С. 103 - 113.
Теория имплементации является одной из наиболее распространенных теорий права, опосредующей комплекс мероприятий, направленных на признание юридической силы и организационное обеспечение осуществления международных правовых норм внутри государства <17>. -------------------------------- <17> См., например: Гавердовский А. С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980. С. 62; Буткевич В. Г. Соотношение внутригосударственного и международного права. Киев, 1981. С. 257; Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997. С. 12; Абдулаев М. И. Согласование внутригосударственного права с международным (теоретические аспекты) // Правоведение. 1993. N 2. С. 49.
Имплементация - важнейшая проблема любого права <18>. Она имеет первостепенное значение для претворения в жизнь международного договора, в том числе антикоррупционной направленности. Международный договор, не реализуемый государствами-участниками, остается мертвой буквой на бумаге, не приносит социально-полезного результата, для достижения которого и был заключен. В настоящее время осуществление международных обязательств, в том числе предусмотренных международными антикоррупционными конвенциями, за счет использования механизма имплементации предопределяется требованиями одного из императивных принципов международного права - принципом добросовестного выполнения международных обязательств, а в более узком смысле - принципом pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться). В то же время следует учитывать, что при формировании антикоррупционного законодательства государства вправе обратиться не только к своим конвенционным международным обязательствам, но и к обычно-правовым нормам <19>. -------------------------------- <18> См.: Лукашук И. И. Право международной ответственности. М., 2004. С. 279. <19> Подробнее об этом см.: Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: Монография / Под ред. О. И. Тиунова. М., 2012. С. 88 - 97.
Как отмечают современные юристы-международники, цель имплементации норм международного права во внутригосударственное право соответствует глобальным направлениям развития современных национальных правовых систем любого государства: четкому соответствию норм внутригосударственного права как общепризнанным принципам и нормам международного права, так и нормам, вытекающим из международных договоров, принятых на себя государством в той или иной сфере правового регулирования. Осуществление имплементации в национальное законодательство государства преследует следующие цели: повышение уровня защиты прав и свобод человека в государстве; улучшение экономических, социальных и культурных условий жизни в нем; расширение сферы взаимовыгодного и всестороннего сотрудничества государств; укрепление международного мира и безопасности <20>. -------------------------------- <20> См., например: Игнатенко Г. В. Международно признанные права и свободы как компоненты правового статуса личности // Правоведение. 2001. N 1. С. 100; Лукашук И. И. Конституция России и международное право // Московский журнал международного права. 1995. N 2. С. 36; Гаврилов В. В. Понятие и взаимодействие международных и национальных правовых систем. Владивосток, 2005. С. 157.
В современных условиях имплементация выступает наиболее оптимальным и рациональным способом, обеспечивающим достижение указанных целей посредством включения международных норм во внутригосударственное право и обеспечение его соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права, включая защиту прав человека. При этом если исходить из того, что право на развитие личности в свободном от коррупции обществе является одним из неотъемлемых прав человека, то и международные антикоррупционные стандарты подлежат добросовестному исполнению наряду с другими общепризнанными принципами и нормами международного права. Применительно к доктринальным подходам по имплементации антикоррупционных стандартов ОЭСР, проистекающим из Конвенции ОЭСР, следует отметить, что подобная имплементация может осуществляться различными способами, основными из которых являются инкорпорация, рецепция и отсылка. Конституция РФ содержит принципиально важное положение, касающееся инкорпорации норм международного права в правовую систему России: в соответствии с ее ч. 4 ст. 15 общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Следовательно, нормы действующих и действительных международных договоров Российской Федерации антикоррупционной направленности в полной мере подпадают под действие ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и должны подлежать эффективной реализации, в том числе посредством различных способов имплементации. При этом, как справедливо отмечается в доктрине международного права, имплементация непосредственно связана с судебной властью в государстве <21>. -------------------------------- <21> См.: Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Выполнение международных договоров Российской Федерации. С. 109.
В настоящее время положения международных договоров антикоррупционной направленности, в которых участвует Российская Федерация, все больше находят отражение в судебной практике. Более того, правоприменительная и судебная практика по коррупционным делам будет являться неотъемлемой частью прохождения оценки Российской Федерации по третьей фазе реализации Конвенции ОЭСР. В связи с этим отметим, что Президиум ВАС РФ в своем информационном письме от 26 февраля 2013 г. N 156 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о применении оговорки о публичном порядке как основания отказа в признании и приведении в исполнение иностранных судебных и арбитражных решений" указал, что публичный порядок Российской Федерации основан на фундаментальных правовых принципах, которые обладают высшей императивностью, универсальностью, особой общественной и публичной значимостью. Противодействие коррупции является основой не только отечественного, но и международного правопорядка, поскольку меры по предупреждению и борьбе с коррупционными правонарушениями закреплены на уровне международных договоров (Конвенция ООН против коррупции 2003 г., Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г.). Суд признал принудительное исполнение иностранного арбитражного решения, предусматривающего взыскание неустойки по неисполненному контракту, заключенному в результате коммерческого подкупа уполномоченного лица предприятия, противоречащим публичному порядку Российской Федерации. Введение норм международного права в правовую систему Российской Федерации закрепляет возможность их непосредственного использования и применения во внутригосударственных отношениях <22>. Инкорпорация в российскую правовую систему антикоррупционных конвенций создает благоприятные правовые условия для их имплементации и способствует достижению целей этих международных договоров. -------------------------------- <22> См.: Тиунов О. И. Решения Конституционного Суда РФ и международное право // Российская юстиция. 2001. N 10. С. 14 - 16.
Следует согласиться с А. В. Федоровым в том, что "в Российской Федерации проведена большая работа по приведению национального законодательства в соответствие с положениями Конвенции ОЭСР. Этим изменениям предшествовало широкое обсуждение вариантов обеспечения адекватности национального законодательства положениям Конвенции ОЭСР. Например, после длительных дискуссий, которые не утратили своей остроты до настоящего времени и продолжаются в научных кругах, с учетом национальных правовых позиций и изученного зарубежного опыта было принято решение о том, что за подкуп иностранных должностных лиц будет установлена для физических лиц уголовная ответственность, а для юридических лиц - административная" <23>. При этом "в 2008 и 2011 годах в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях внесены изменения, предусматривающие такую ответственность. Таким образом, реализованы требования Конвенции ОЭСР не только об установлении ответственности юридических лиц за подкуп иностранных должностных лиц, но и, как того требует Конвенция ОЭСР, приняты меры к тому, чтобы применялись соразмерные финансовые санкции (штрафы)" <24>. -------------------------------- <23> Федоров А. В. Противодействие подкупу иностранных должностных лиц: объединение усилий государства и бизнеса: Доклад на Международной германско-российской конференции "Compliance - минимизация рисков". URL: http://minjust. ru/en/node/1557. <24> Федоров А. В. Указ. соч.
В октябре 2013 г. на очередном заседании Рабочей группы ОЭСР будет представлен экспертный доклад ОЭСР относительно прохождения Российской Федерацией оценки по второй фазе реализации Конвенции ОЭСР. В случае принятия положительного решения по оценочному докладу в отношении нашей страны с учетом презентации Российской Федерации, устных и письменных замечаний по докладу экспертов-оценщиков может быть рассмотрен вопрос о вступлении России в состав ОЭСР в качестве полноправного члена. В то же время в процессе обсуждения доклада у государств - членов Конвенции ОЭСР могут возникнуть различные вопросы, в том числе по "чувствительным" для России темам. Так, по мнению Т. А. Некрасовой, после завершения первой фазы вступления в ОЭСР эксперты данной организации, рассмотрев ряд законодательных актов России, регулирующих отношения в сфере подкупа должностных лиц иностранных государств, высказали ряд несоответствий и рекомендаций относительно дальнейшей имплементации норм Конвенции ОЭСР. Первая группа замечаний касалась неточности терминологии, содержащейся в российском законодательстве, либо несоответствия норм российских законов терминологии Конвенции <25>. Вторая группа замечаний - указание на декларативный характер некоторых положений российского законодательства либо абсолютное отсутствие в нем некоторых требований Конвенции ОЭСР. Также у экспертов ОЭСР возникли вопросы относительно реализации процедур конфискации, экстрадиции и взаимной правовой помощи, реальной правоприменительной практики данных институтов в России. Отмечается дисбаланс в назначении ответственности подкупающего и подкупаемого. Помимо того, в отчете указано, что Конвенция ОЭСР содержит нормы, закрепляющие за государством-участником обязательство о вычете из налогооблагаемых доходов сумм взяток, а также создание условий для внедрения внутреннего контроля и предупреждения возникновения рисков подкупа в юридических лицах, внедрения самими компаниями программ противодействия коррупции <26>. -------------------------------- <25> См.: Некрасова Т. А. О реализации Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок в России // Административное и муниципальное право. 2012. N 10. С. 43 - 46. <26> Там же.
Важным способом имплементации является также отсылка. Это распространенный способ внедрения норм международного права на внутригосударственном уровне, значительно облегчающий работу государства по реализации принятых на себя международных обязательств. Как отмечает А. Н. Морозов, "в связи с тем, что международное право не предрешает всех вопросов, связанных с выполнением международных договоров, они должны быть урегулированы во внутригосударственном праве или соответствующей практике государственных органов" <27>. При этом государство может установить, например, в своей конституции или ином нормативном правовом акте норму, отсылающую к международному договору и санкционирующую тем самым применение правил международного договора во внутригосударственных отношениях. Подобное правило является общей или генеральной отсылкой. В качестве примера приведем положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Данная норма призвана способствовать разрешению противоречий, возникающих в случае, если международным договором РФ, в том числе антикоррупционной направленности, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законом. Положение Конституции РФ о разрешении названного противоречия в пользу международного договора РФ представляет собой отсылку субъектов внутригосударственного права к соответствующим правовым моделям, сформулированным в нормах международного права, включая международные антикоррупционные стандарты. -------------------------------- <27> Морозов А. Н. Реализация международных договоров в Российской Федерации: правовые основания // Журнал российского права. 2009. N 2. С. 100.
В то же время отсылка к международным антикоррупционным стандартам может иметь место только тогда, когда наличие соответствующей международно-правовой нормы антикоррупционного характера не потребует принятия специального имплементационного законодательства. В частности, отсылка к Конвенции ОЭСР может применяться в тех случаях, когда нет необходимости принятия новых законодательных актов либо во внесении изменений в имеющиеся законодательные акты, а положения рассматриваемой Конвенции могут быть без ущерба ее целям и задачам реализованы. Таким образом, отсылка может применяться, когда соответствующие положения Конвенции являются самоисполнимыми, т. е. могут быть применены в рамках российской правовой системы без принятия соответствующих законодательных актов. Использование отсылки к нормам международного права позволяет решить две задачи: обеспечивает имплементацию норм международного права; поддерживает стабильность законодательства РФ <28>. -------------------------------- <28> См.: Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: Монография / Под ред. О. И. Тиунова. С. 47 - 49.
Однако основополагающие нормы Конвенции ОЭСР не являются самоисполнимыми и, соответственно, не могут применяться непосредственно в рамках российской правовой системы. Применение отсылки как эффективного способа имплементации Конвенции ОЭСР представляется скорее теоретической, нежели практической конструкцией. Следовательно, имплементация антикоррупционных стандартов ОЭСР, предусмотренных Конвенцией ОЭСР, осуществляется в государствах - участниках Конвенции, как правило, посредством внесения изменений в законодательные акты, в первую очередь в уголовное законодательство. Например, в Австралии в связи с введением такого состава преступления, как подкуп иностранных государственных должностных лиц, в 1999 г. в разд. 70 Уголовного кодекса были внесены дополнения, касающиеся понятий "иностранное государство", "иностранное правительство", "предприятие иностранного государства", "публичная международная организация" и т. д. <29>. Кроме того, в целях имплементации Конвенции ОЭСР в Уголовном кодексе была предусмотрена ответственность за подкуп должностного лица иностранного государства, обещание предоставления неправомерных выгод и преимуществ и др. -------------------------------- <29> URL: http://www. oecd. org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/2027148.pdf.
В Канаде в целях выполнения обязательств, вытекающих из Конвенции ОЭСР, в 1998 г. был принят Закон о коррупции иностранных должностных лиц <30>, включающий такие понятия, как "иностранное публичное должностное лицо", "иностранное государство" и т. д. Названный Закон регламентирует вопросы подкупа иностранных публичных должностных лиц, что также нашло отражение и в Уголовном кодексе Канады <31>. -------------------------------- <30> URL: http://www. oecd. org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/2376610.pdf. <31> Там же.
В Уголовный кодекс Финляндии также были внесены соответствующие изменения (ст. 13, 14 и 20) <32>. Причем помимо понятия "иностранные должностные лица" включено понятие "международные служащие различных институтов Европейского Союза как сотрудники публичной международной организации". -------------------------------- <32> URL: http://www. oecd. org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/2376684.pdf.
В Греции имплементация Конвенции ОЭСР осуществляется посредством Акта о ратификации и осуществления Конвенции 1997 г. <33> и Закона Греции об отмывании денег <34>, в Колумбии - путем внесения изменений в ст. 433 Уголовного кодекса в соответствии с Законом N 1474 2011 г. <35>, в Польше - путем внесения поправок в 2000 г. в Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, Закон о борьбе с недобросовестной конкуренцией, Закон о государственных заказах и т. д. <36>. Как отмечает Я. Гарстка, наиболее сложными вопросами, связанными с имплементацией Конвенции ОЭСР в Польше, были введение ответственности юридических лиц и определение должностного лица иностранного государства, что предопределило достаточно позднее присоединение Польши к названной Конвенции. В процессе имплементации Конвенции в Польше исходили из двух основных постулатов: полноценное осуществление Конвенции на внутригосударственном уровне и сохранение традиций и устоев национальной правовой системы <37>. -------------------------------- <33> URL: http://www. oecd. org/fr/daf/anticorruption/conventioncontrelacorruption/2377562.pdf. <34> URL: http://www. oecd. org/daf/antibribery/antibriberyconvention/2377682.pdf. <35> URL: http://www. secretariasenado. gov. co/senado/basedoc/ley/2000/ley_0599_2000_pr016.php#433. <36> URL: http://www. regjeringen. no/nb/dep/jd. html? id=463. <37> URL: http://iacconference. org/documents/11th_iacc_workshop_Experiences_of_Poland_in_implementation_of_the_OECD. doc.
В качестве одной из характерных черт выполнения антикоррупционных стандартов ОЭСР следует назвать принятие имплементационного законодательства в отдельных государствах еще до вступления указанной Конвенции в силу. Так, в Аргентине, Чехии и Словении оно было принято в 1999 г., тогда как Конвенция вступила в силу для Аргентины 9 апреля 2001 г., для Чехии - 21 марта 2000 г., для Словении - 5 ноября 2001 г. <38>. -------------------------------- <38> URL: http://www. international. gc. ca/trade-agreements-accords-commerciaux/ds/5-report_parliament. aspx? lang=en.
В этом отношении не является исключением и Российская Федерация, для которой Конвенция ОЭСР вступила в силу 17 апреля 2012 г. <39>, а необходимые изменения в законодательство, в частности в УК РФ, КоАП РФ и ряд других законодательных актов, были внесены в 2011 - 2012 гг. Определенные коррективы в имплементационное законодательство по реализации антикоррупционных стандартов ОЭСР будут вноситься и в последующие годы, в том числе в случае вступления России в ОЭСР. В то же время международные антикоррупционные стандарты ООН, закрепленные главным образом в Конвенции против коррупции, следует считать базовыми для государств, поскольку ООН, являясь единственной международной организацией универсального уровня, формирует основополагающие международные правовые стандарты в самых различных сферах. Международные антикоррупционные стандарты ОЭСР представляют собой другой уровень международного регулирования, который располагается в иерархической подчиненности, а следовательно, в соответствии с универсальными антикоррупционными стандартами, принятыми под эгидой ООН. Поэтому международные антикоррупционные стандарты ОЭСР могут развивать и дополнять положения, содержащиеся в международных правовых актах ООН в сфере противодействия коррупции, но не противоречить им. Кроме того, можно констатировать, что по ряду определенных мер, связанных с противодействием коррупции в государствах, включая криминализацию и введение наказаний за коррупционные деяния, международные стандарты ОЭСР являются более содержательными, обширными в плане включения юридических конструкций в части предписаний государствам, а значит, и более сложными для имплементации в законодательство. В то же время акты рекомендательного характера, принимаемые под эгидой ОЭСР, в строго юридическом смысле не могут содержать международные антикоррупционные стандарты, поскольку не содержат правовых предписаний, которые являлись бы обязательными для государств. -------------------------------- <39> См.: Федеральный закон от 1 февраля 2012 г. N 3-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок".
С учетом вышеизложенного можно предложить следующее определение международных антикоррупционных стандартов ОЭСР: это устоявшиеся в практике международного общения развитых стран и закрепленные в международных правовых актах ОЭСР (международных договорах и решениях органов ОЭСР, имеющих обязательный характер для государств-участников) нормы, направленные на противодействие и профилактику коррупции в государствах. Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы <40>. -------------------------------- <40> Выводы основаны на анализе материалов, представленных на очередном заседании Рабочей группы ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц, состоявшемся 10 - 15 июня 2013 г. в г. Париже, включая: Typology on Mutual Legal Assistance in Foreign Bribery Cases // OECD. 2012.
1. Антикоррупционным стандартам, сформированным в документах ОЭСР, прежде всего в Конвенции ОЭСР, в иерархии международных антикоррупционных стандартов специальной направленности придается наиболее важное значение. При этом искусственно нивелируется роль универсальных антикоррупционных стандартов ООН, содержащихся в Конвенции ООН против коррупции, которые с точки зрения международного права должны занимать высшее иерархическое место в системе антикоррупционных стандартов, нежели стандарты других международных межправительственных и неправительственных организаций, включая ОЭСР, ГРЕКО, ФАТФ, G20, "Трансперенси Интернешнл", а не наоборот. 2. Практика восприятия рекомендаций ОЭСР, которые формируются по итогам страновых визитов экспертов-оценщиков из Рабочей группы ОЭСР, а затем принимаются на заседании данной Рабочей группы по прохождению государством определенной фазы по реализации Конвенции ОЭСР, идет по пути наделения рекомендаций квазиобязательной юридической силой для государств, невыполнение которых может повлечь не только политические последствия, но и меры правового характера, включая членство в ОЭСР и в ее Рабочей группе. 3. В рамках практики Рабочей группы ОЭСР можно отчетливо проследить тенденцию формирования субправа, т. е. новой категории рекомендаций, которым в силу сложившейся практики, молчаливо признаваемой государствами - членами ОЭСР, придается значение квазиобязательств. 4. Стремление России к вступлению в ОЭСР и участие в Конвенции ОЭСР, очевидно, потребует от нашего государства в октябре 2013 г., когда будет заслушиваться доклад о прохождении Российской Федерацией оценки по второй фазе, учета данных подходов ОЭСР и к системе российского законодательства в части имплементации указанной Конвенции. 5. Анализ оценок, проводимых по третьей фазе (правоприменение) в отношении Польши, Португалии, Греции и Словакии, показал, что требования ОЭСР сводятся к максимальному охвату антикоррупционных практик во всех сферах государственного и общественного устройства. Так, уголовная ответственность юридических лиц согласно рекомендациям Рабочей группы все же была введена в Словакии, несмотря на достаточное сопротивление научного сообщества. В Греции для большего охвата антикоррупционных практик были введены должности специальных антикоррупционных прокуроров, причем двух: на юге и на севере страны. 6. Составление страновых докладов экспертов-оценщиков Рабочей группы ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в отношении государств - членов Конвенции ОЭСР идет по пути презюмирования правоты экспертов, даже если информация для доклада взята ими из открытых, неправовых и, возможно, недостоверных источников. Обсуждение в отношении доклада по Португалии показало, что попытки государства опровергнуть подобный подход не принимаются. 7. Указанные выше примеры, а также основания субъективной и политизированной оценки сближают подходы к антикоррупционной деятельности, реализуемые Рабочей группой ОЭСР, с практикой антикоррупционной оценки Трансперенси Интернешнл, роль которой в противодействии коррупции и подходы к борьбе с ней высоко оцениваются ОЭСР.
Библиографический список
Абдулаев М. И. Согласование внутригосударственного права с международным (теоретические аспекты) // Правоведение. 1993. N 2. Буткевич В. Г. Соотношение внутригосударственного и международного права. Киев, 1981. Гавердовский А. С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980. Гаврилов В. В. Понятие и взаимодействие международных и национальных правовых систем. Владивосток, 2005. Журавлева О. О., Исмаилова Л. Ю. Налоговое администрирование как элемент антикоррупционной политики Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) // Международное уголовное право и международная юстиция. 2011. N 3. Игнатенко Г. В. Международно признанные права и свободы как компоненты правового статуса личности // Правоведение. 2001. N 1. Левакин И. В., Толстых В. Л. Тенденции и перспективы международного сотрудничества в области борьбы с коррупцией // Гражданин и право. 2010. N 8. Лукашук И. И. Конституция России и международное право // Московский журнал международного права. 1995. N 2. Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997. Лукашук И. И. Право международной ответственности. М., 2004. Морозов А. Н. Реализация международных договоров в Российской Федерации: правовые основания // Журнал российского права. 2009. N 2. Нарышкин С. Е. Международное сообщество в борьбе с коррупцией // Журнал российского права. 2012. N 7. Некрасова Т. А. О реализации Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок в России // Административное и муниципальное право. 2012. N 10. Основы противодействия коррупции: Учеб. пособие / Под ред. И. И. Рогова, К. А. Мами, С. Ф. Бычковой. Алматы, 2004. Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: Монография / Под ред. О. И. Тиунова. М., 2012. Тиунов О. И. Решения Конституционного Суда РФ и международное право // Российская юстиция. 2001. N 10. Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Влияние норм международного права на развитие национального законодательства // Журнал российского права. 2010. N 6. Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Выполнение международных договоров Российской Федерации: Монография. М., 2011. Тункин Г. И. Теория международного права. М., 1970. Федоров А. В. Противодействие подкупу иностранных должностных лиц: объединение усилий государства и бизнеса: доклад на Международной германско-российской конференции "Compliance - минимизация рисков". URL: http://minjust. ru/en/node/1557.
Название документа