Правовое регулирование участия населения в местном самоуправлении в зарубежных государствах
(Незнамова Е. А.) ("Административное и муниципальное право", 2009, N 2) Текст документаПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ
Е. А. НЕЗНАМОВА
Незнамова Елена Алексеевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
В своей повседневной жизни каждый человек постоянно соприкасается с местным самоуправлением. Проживая на территории определенного муниципального образования, он платит местные налоги и сборы, получает образование, медицинское обслуживание, обеспечивается электро - и газоснабжением, пользуется автомобильными дорогами, муниципальным транспортом, библиотеками. Местное самоуправление в России закреплено в качестве основы конституционного строя, в 2003 г. принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" <1>. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Вместе с тем на пути развития местного самоуправления возникает немало проблем. Очевидно, что осуществление местного самоуправления - непростой и трудоемкий процесс, требующий от его участников приобретения определенных знаний и выработки соответствующих навыков. В этой связи изучение и использование зарубежного опыта участия населения в местном самоуправлении может принести практическую пользу. Государством, "выросшим" из местного самоуправления, принято считать США. По свидетельствам исследователей, "местные органы территориального управления и самоуправления сформировались задолго до образования федерации и лишь в незначительной степени подверглись усовершенствованиям со стороны местных и федеральных законодателей" <2>. -------------------------------- <2> Графский В. Г., Ефремова Н. Н., Карпец В. И. и др. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 191.
Алексис де Токвиль писал: "Смотрите, с каким искусством в американской общине все заботятся о рассредоточении, если можно так выразиться, власти, для того чтобы заинтересовать как можно больше людей в делах общества. Помимо того, что сами избиратели время от времени занимаются различными вопросами управления общиной, существует множество всевозможных должностей, множество различных чиновников, и все они представляют, в пределах своей компетенции, мощную корпорацию, от имени которой выступают!" <3>. -------------------------------- <3> Токвиль Алексис де. Демократия в Америке / Пер. с франц.; Предисл. Гарольда Дж. Ласки. М.: Прогресс, 1992. С. 70.
Несмотря на то что в настоящее время решение повседневных вопросов жизнедеятельности муниципальных образований возлагается на органы местного самоуправления, население проявляет заинтересованное участие в определении основных направлений муниципальной политики. Вместе с тем процесс участия населения в муниципальном управлении переживал подъемы и спады. Активизация движения, связанного с образованием местных общественных органов, происходит в конце 60-х - начале 70-х годов XX века. Появляется значительное количество научной и справочной литературы, посвященной этой проблематике, возрождается деятельность местных ассоциаций и добровольных организаций жителей. В конце 60-х годов в г. Нью-Йорке создаются различные общественные организации (Neighborhood Action, Model Cities Committee, Urban Action Task Force, Neighborhood City Hall) для повышения эффективности обслуживания районов, обеспечения взаимодействия населения с органами власти, сокращения жалоб на действия местных властей. Наиболее распространенными видами местных общественных организаций (действующих и в настоящее время) становятся следующие <4>: -------------------------------- <4> Hans B. C. Spiegel Love thy neighborhood! Essays on Neighborhood Development. Citizen Forum on Self-Government National Municipal League, Inc. P. 8 - 11.
1) организации, действующие на территории квартала (Block organization). Такие организации, как правило, объединяют жителей одной или нескольких улиц, стремящихся улучшить состояние тротуаров, провести реконструкцию зданий, укрепить общественный порядок, обеспечить чистоту улиц и т. д. Периодически они организуют уличные фестивали и праздничные мероприятия, собрания жителей, побуждают местных жителей и городской Совет взаимодействовать для улучшения обстановки в квартале. Участие в организации является неоплачиваемым и добровольным делом. Например, в Нью-Йорке действует более 10000 подобных организаций; 2) ассоциации, деятельность которых направлена на улучшение обстановки в районе (The neighborhood improvement associations), объединяют жителей для решения различных местных вопросов в пределах определенных границ. Деятельность таких организаций может быть связана с обоснованием необходимости получения гранта на строительство и реконструкцию жилья, организацией комитетов охраны общественного порядка, восстановлением детских игровых площадок, открытием дневных центров по уходу за престарелыми людьми, подачей обращений в городской Совет; 3) местные общественные организации, созданные для решения конкретной задачи (the single-purpose neighborhood organizations). Члены подобных организаций уделяют внимание решению одной проблемы, например предупреждению правонарушений, обеспечению жильем, охране здоровья местного населения или защите окружающей среды. Так, организация "the Oak Park Housing Center" г. Чикаго, штат Иллинойс, участвует в программе справедливого распределения жилья; 4) корпорация общественного развития (The community development corporation) - организация, решающая вопросы экономического развития района. Осуществляет мероприятия, связанные со стимулированием экономической активности в районе, помогает организациям и индивидуальным лицам планировать финансовую деятельность по реконструкции зданий, магазинов, созданию новых предприятий. Например, "The Woodlawn Organization", действующая в центральном районе г. Чикаго, спонсирует открытие супермаркетов, торговых центров, строительство жилья, открытие театра и центра по уходу за престарелыми людьми, выпуск газеты и др.; 5) Местные общественные коалиции (Neighborhood coalition). Члены коалиции - представители местных церквей, организаций, действующих на территории кварталов, местные предприниматели и профсоюзные группы, которые действуют от лица своего объединения, а не индивидуально. Например, коалиция, образованная в одном из небольших городков штата Нью-Джерси, выступила в защиту условий проживания населения против хранения небезопасных химикалий в пределах города; за изменение местного налогообложения и поддержку жителей, имеющих средний и низкий доход; 6) местные общественные совещательные органы (Neighborhood Council) олицетворяют сотрудничество между жителями и органами местного самоуправления. Несмотря на то что данные органы создаются преимущественно муниципальными властями, их роль сводится к выполнению совещательных функций. Количество местных совещательных органов варьируется. Например, в г. Сими Валей, штат Калифорния, действует 5 совещательных органов, а в г. Бирмингем, штат Алабама, создано 84 местных совещательных органа. Систему органов местного самоуправления г. Вашингтона, округ Колумбия, дополняют 37 местных совещательных комиссий (Advisory Neighborhood Commissions), образованных в 1976 г. Комиссии избираются непосредственно населением и являются независимыми органами, которые разрабатывают рекомендации для органов власти по вопросам, затрагивающим интересы районов (включая вопросы дорожного движения, организации парковочных мест, мест отдыха, улучшения состояния улиц, зонирования, экономического развития, годового бюджета, охраны общественного порядка, санитарного состояния, сбора мусора и др.). Границы районов, в которых действуют местные совещательные комиссии, устанавливаются законом. Районы подразделяются на более мелкие образования - микрорайоны. Каждый микрорайон насчитывает около 2000 жителей и имеет своего представителя (Single Member Districts). Всего в городе 286 представителей микрорайонов. Например, местная совещательная комиссия района Дюпон Серкл состоит из 9 представителей. Совещательные комиссии входят в систему органов местного самоуправления, являясь наиболее близкими к населению представителями муниципальной власти, которые обеспечивают жителям возможность оказывать непосредственное влияние на городскую политику. Несмотря на то что комиссии - совещательные органы, они отличаются от местных общественных организаций и других объединений населения прежде всего тем, что закон требует оповещения комиссии перед осуществлением органами власти мероприятий, затрагивающих районные интересы. Мнение комиссии играет значительную роль при принятии органами местного самоуправления окончательного решения. Предложения, вырабатываемые комиссиями, могут быть адресованы как исполнительным, так и представительным органам местного самоуправления. Комиссионеры осуществляют свои полномочия на общественных началах. Однако каждая комиссия обладает возможностью нанимать служащих и снимать офис; 7) организации технического содействия (Technical assistance organizations) оказывают организационное, финансовое и юридическое содействие местным общественным организациям. Например, Общегражданский образовательный и информационный центр (National Training and Information Center) помог сотням местных общественных организаций в решении наиболее сложных вопросов местного значения. Деятельности местных общественных организаций в США посвящено значительное количество исследований. Например, в работе Кэна Томсона описаны примеры эффективного участия населения в осуществлении муниципальной власти и создания органов общественного самоуправления <5>. Автор обращается к опыту четырех городов, в том числе г. Бирмингем, штат Алабама, где в 1972 г. был создан Департамент общественного развития, а в 1974 г. сформированы комитеты общественного самоуправления и совещательные группы. Информация об их создании распространялась посредством листовок и плакатов, которые можно было встретить в школах, церквах, по радио и телевидению проходили сообщения о создании комитетов. -------------------------------- <5> Ken Thomson From Neighborhood to Nation. The Democratic Foundation of Civil Society. Tufts University, 2001.
В феврале 1975 г. состоялось первое собрание городской совещательной комиссии (Citizens Advisory Board), на котором было принято решение работать над решением городских проблем совместно с органами городской власти, избегая политического влияния. Городская совещательная комиссия установила взаимодействие с мэром и городским советом, а также с другими органами местного самоуправления с целью представления и защиты интересов местного населения. Комиссия организовала ежемесячные собрания, раз в квартал собрание проходит с участием мэра и городского Совета. Однако вырабатываемые городской совещательной комиссией решения не являются обязательными для городских властей и носят рекомендательный характер. Сердцевиной общественного самоуправления Бирмингема являются 93 низовые местные общественные ассоциации (neighborhood associations), которые (от двух до шести) объединены в общественные группы (community). Всего существует 22 группы. По одному представителю от каждой группы входит в состав городской совещательной комиссии. Каждая местная общественная ассоциация избирает президента, вице-президента (заместителя) и секретаря. Житель, достигший 18 лет, проживающий на территории района не менее 90 дней и принявший участие по крайней мере в двух собраниях, обладает правом выдвинуть свою кандидатуру на вышеперечисленные должности. Активным избирательным правом на уровне микрорайона обладают жители, достигшие 16 лет. Установка границ микрорайонов осуществлялась путем опроса населения. Группа городских служащих ходила по домам и проводила опрос населения. Этот процесс оказался крайне важным для реализации плана участия населения в самоуправлении. Разработка карты районов, основанная на мнении местного населения, укрепила доверие между жителями и городской властью. Границы микрорайонов стали открыты для пересмотра и могут изменяться каждые два года. Был разработан план "участия населения в общественном самоуправлении" (Citizen participation plan), создан отдел общественных ресурсов, основное назначение которого - предоставление информации президентам районов относительно мероприятий и решений, принимаемых городской администрацией, касающихся их районов, рассылка дважды в неделю соответствующей почтовой корреспонденции. Отдел также ответствен за официальную карту районов, предоставление информации относительно времени и места проведения собраний низовых общественных организаций. Каждый месяц низовые местные общественные ассоциации рассылают информационные письма (решения собраний, описание новых программ, сведения о других мероприятиях и услугах, оказываемых в районе). Это необходимый метод обмена информацией и распространения знаний о возможностях населения относительно участия в общественном самоуправлении и сообщения о наиболее эффективных примерах участия населения в решении местных проблем. Кроме этого, проводятся образовательные сессии для лиц, представляющих интересы микрорайона (например, о порядке обращения в органы местной власти, о возможностях участия жителей в определении городской политики); регулярно осуществляются опросы населения. На основе полученных результатов разрабатывается план развития района. До 1987 г. практически все средства, необходимые для осуществления программы общественного самоуправления, поступали от федеральных властей (community Development Block grant). В конце 80-х в г. Денвер, штат Колорадо, по инициативе мэра и городского совета был образован комитет "Жители для будущего Денвера", состоящий из 92 человек, куда вошли представители бизнеса, районных организаций, должностные лица органов местного самоуправления. Комитет был разделен на небольшие рабочие группы, которые решали конкретные вопросы, касающиеся городских парков, мостов и т. д. <6>. -------------------------------- <6> См.: David D. Chrislip, Carl E. Larson Collaborative Leadership. How citizens and civic leaders can make a difference. An American Leadership Forum Book, 1994. P. 44 - 45.
Ллойд Дэвис описывает опыт г. Нью Хэйвен, штат Коннектикут, где успешно действовала программа восстановления и развития <7>, осуществлялись реконструкции жилья, строительство торгового центра и пешеходного моста. В данном проекте приняли участие многие местные общественные организации, были проведены сотни собраний с участием местного населения. После многочисленных встреч жителей с должностными лицами органов местного самоуправления в ходе публичных слушаний был одобрен конечный план восстановления и развития территории. Каждый житель мог принять участие в работе комитета, созданного для реализации плана комитета (Citizens Renewal Committee). Комитет подразделялся на подкомитеты, ведающие отдельными направлениями реконструкции (обновлением зон отдыха, привлечением бизнеса, планированием, организацией уличных ассоциаций). -------------------------------- <7> Lloyd Davis New Haven's Dixvell / Citizen participation in Urban Development Volume II - Cases and Programs. Edited by Hans B. C. Spiegel. 1969. P. 87 - 92.
Все мероприятия по реконструкции согласовывались с комитетом, осуществлялся выпуск газеты, в котором сообщалось о планируемых мероприятиях, проводился ежемесячный форум жителей. К реализации программы привлекались и школьники. Был организован местный клуб, состоящий из 300 школьников. Проводились образовательные программы, связанные с городским управлением, специальные программы, посвященные вопросам реконструкции и городского развития, были организованы городские экскурсии, выставки, городской парад. Помимо разнообразных местных общественных организаций, в США действуют многочисленные органы местного самоуправления, осуществляющие постоянную обратную связь между властью и населением муниципального образования. Среди них можно выделить Отдел общественной помощи при мэрии Нью-Йорка (Mayor's Community Assistance Unit), Центр добровольцев при офисе мэра (Mayor's Volunteer Center). Значительную роль в развитии местного самоуправления играют образовательные учреждения - университеты. Например, Университет Беркли, Университет Пенсильвании, Чикагский Университет. Университеты работают с общественными деятелями для улучшения обстановки в районах, окружающих университеты. Университеты обеспечивают финансовую поддержку программ по предупреждению правонарушений, развитию бизнеса, организуют проведение образовательных программ <8>. -------------------------------- <8> Civic engagement in American democracy / Theda Skocpol and Morris P. Fiorina, editors. 1999. P. 163 - 210; The University as urban developer: case studies and analysis / edited by David C. Perry and Wim Wiewel, 2005.
Краткий анализ американского опыта участия населения в местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время в США существует значительное количество публичных институтов, выражающих групповые и индивидуальные интересы жителей муниципальных образований. Нередко трудно провести четкую границу между органами местного самоуправления и общественными организациями местного населения, поскольку деятельность местных властей находится под гражданским контролем и население использует предоставленную возможность участвовать в подготовке и принятии решений. Основой местного самоуправления являются независимые от органов местного самоуправления постоянно действующие гражданские ассоциации, основанные на принципах открытости, свободного членства и гласности деятельности.
Название документа