Механизмы и инструменты межбюджетного выравнивания в странах Европейского союза
(Иванов В. В., Строгнацкая О. А.) ("Реформы и право", 2009, N 1) Текст документаМЕХАНИЗМЫ И ИНСТРУМЕНТЫ МЕЖБЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ В СТРАНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
В. В. ИВАНОВ, О. А. СТРОГНАЦКАЯ
Иванов Виктор Владимирович - доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой теории кредита и финансового менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета.
Строгнацкая Ольга Александровна - доцент Балтийской международной академии (Латвия).
Общим документом, являющимся основой построения межбюджетных отношений в Европе, является Европейская хартия о местном самоуправлении, подписанная государствами - членами Совета Европы 15 октября 1985 г. Ее появление было обусловлено начавшимися в 70-е годы XX века процессами децентрализации власти в различных государствах Европы. Несмотря на разное государственное устройство и количество самоуправлений, в этот период большинство европейских стран приступили к перераспределению полномочий и ответственности между центральными и местными органами власти, существенно расширив круг вопросов местного самоуправления. С начала 1990-х годов Хартия стала юридической основой для проведения институциональных реформ и, в частности, незаменимым базовым документом для демократических реформ в Центральной и Восточной Европе. Ведущие направления в отношении выравнивания, определяющие позиции ЕС, состоят в следующем: - системе выравнивания нужно хотя бы частично компенсировать различия финансовой способности самоуправлений для обеспечения средствами финансово слабых самоуправлений, а также различия, возникающие при исполнении их функций. При этом не нужно компенсировать различия в эффективности руководства, либо различия в стоимости, которые появляются при адаптации уровня услуги к местным нуждам; - решение о желательном уровне выравнивания является политическим, но важно, чтобы после принятия решения была создана эффективная система выравнивания для осуществления этого решения; - выравнивания можно достичь с помощью и вертикального, и горизонтального выравнивания или их комбинацией. Вертикальное выравнивание уменьшает обиды, риск неудовлетворенности между местным самоуправлением. Преимущество горизонтального выравнивания - соблюдение принципа солидарности между самоуправлением одного уровня, а также в том, что самоуправления получают больше независимости от центральных учреждений; - в горизонтальном переделе самоуправления должны участвовать в объеме средств, превышающих средние доходы на одного жителя, однако эти объемы не должны быть столь высокими, чтобы препятствовать развитию доходной базы; - желательна определенная форма индексации объема средств, которые вкладывает национальный бюджет по отношению к приросту консолидированных национальных бюджетных доходов; - желательно, чтобы в оценку способности финансов местного самоуправления были бы включены все источники доходов, так как цель этой оценки - измерение общей финансовой способности; - распределение расходов нужно оценивать на основе критериев, которые должны быть объективными и неподконтрольными местному самоуправлению; не будут наказывать местное самоуправление, повышающее эффективность своей работы; будут учитывать демографические, географические, социальные и экономические показатели; - формула оценки потребностей (моделей) должна быть по возможности проще, чтобы ее можно было легко понять и обеспечивать открытость и прозрачность, но в то же время она должна быть всеобъемлющей и детализированной, чтобы ей доверяли; - системе выравнивания нужно оставаться стабильной настолько, насколько это возможно, чтобы предоставить возможность местному самоуправлению делать долгосрочные прогнозы; - местные самоуправления необходимо обеспечивать соответствующей информацией о том, как работает система выравнивания, потому что они не могут принять систему, которую они не понимают; - центральным учреждениям необходимо регулярно проверять, как работают системы выравнивания и вместе с местным самоуправлением разрабатывать предложения по предотвращению последствий неравного перераспределения средств и расходов. Мы видим, что данные положения вытекают и согласуются с основными положениями теории межбюджетного выравнивания. Международные органы, такие как Всемирный Банк, ОЭСР <1> или Европейский совет, обосновывают необходимость выравнивания, исходя как из принципа справедливости, так и экономической эффективности. -------------------------------- <1> OECD "Intergovernmental Transfers and Decentralized Public Spending", 2006 // web. ceu. hu/polsci/dissertations/kalman. doc.
В рекомендациях Европейского совета указано, что невозможно определить один, идеальный уровень выравнивания либо модель европейского масштаба. Первое, что нужно определить каждому государству, - какая цель у системы выравнивания. Чего государство желает достичь, внедряя модель выравнивания финансов? В качестве положительного примера может служить принятый в Нидерландах Закон регулирования финансов (Finance Regulations Law), который определяет следующие цели системы выравнивания: финансировать относительно высокие функции затрат самоуправлений со слабой социальной структурой, принимая во внимание повышение уровня безработицы, социальных платежей и поток мигрантов; учитывать возможности доходов самоуправления; обеспечить эластичность системы, учитывая децентрализацию дальнейших функций, объединений самоуправления и т. д. В Финляндии Закон о региональном развитии 1994 года определяет три основных цели: сбалансированное развитие, независимое экономическое развитие регионов и создание новых рабочих мест. В Швеции в 1990 году была провозглашена цель создания регионов "с равными экономическими, экологическими, индустриальными и социальными условиями". Основные цели проводимой политики заключались в поддержании непрерывного экономического роста, создании равных возможностей для различных регионов, а также обеспечении равномерного распределения доходов. Зависимость политики выравнивания от того, насколько придается значение равномерности развития регионов, достаточно подробно проанализирована профессором Д. Юилл <2> на примере стран - членов ЕС, им сделан вывод, что в зависимости от территориально-географических особенностей страны, общего состояния ее экономики и исторического этапа развития общества в государственной политике более или менее выражено стремление к региональному выравниванию. -------------------------------- <2> Юилл Дуглас. Основные характеристики региональной политики: европейский опыт // URL: http://ieie/nsc/ru:8101/~tasic/yull. htm.
Решения финансовых проблем местных образований должны учитывать особенности каждого государства, которые обусловлены, среди прочего, его структурой, территориальной организацией, распределением полномочий между различными уровнями управления и его традициями <3>. -------------------------------- <3> Заключение 14 (2000)1 по проекту рекомендации Комитета министров, подготовленному Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, "Местные налоги, финансовое выравнивание и финансовые субсидии органам местного самоуправления" // URL: http://www. coe. int/t/R/Clrae/%5BRussian_doc%5D/%5B2000%5D/Zak14.asp#P23_119.
В рекомендациях ЕС определено, что выравнивание финансов - предпосылка финансовой децентрализации, экономической стабильности и для мероприятий, направленных на осуществление уравновешенной, долгосрочной политики регионального развития <4>. -------------------------------- <4> Council of Europe, "Recommendation Rec (2005) 1 of the Committee of Ministers to member states on the financial resources of local and regional authorities", January 19, 2005.
Преимуществом децентрализованной системы является то, что решения напрямую связаны с формированием политики на уровне, имеющем наибольшее влияние. В свою очередь, недостаток децентрализованной системы - необходимость комплексной координирующей системы на национальном уровне для достижения национальных макроэкономических целей и обеспечения сбалансированности финансов в рамках государства <5>. -------------------------------- <5> Public Finance: Theory and Practice in the Central European Transition. NISPAcee. Bratislava, 1997. P. 110 - 111.
Анализ статистических данных стран ЕС <6> свидетельствует, что во всех государствах ЕС в период времени с 2000 по 2005 год наблюдается существенный прирост расходов самоуправления - в среднем они увеличились на 4,7% в год, что свидетельствует о динамичном процессе децентрализации. -------------------------------- <6> Официальный статистический сайт ЕС: http://epp. eurostat. ec. europa. eu.
В этот период из 25 в 17 государствах ЕС средний прирост расходов самоуправления в год был быстрее, чем прирост ВВП, и в 8 государствах темп прироста ВВП был быстрее, чем темп прироста расходов самоуправления. Латвия находится среди государств, где темп прироста территориальных расходов медленнее темпа прироста ВВП, что объясняется резким увеличением показателя ВВП в стране в эти годы. В 2005 году публичные расходы самоуправления в ЕС в среднем увеличились на 3%. В 2005 году в среднем 26,8% из публичных расходов ЕС были расходами самоуправлений. Высший удельный вес местных расходов в Дании (62,0%), Испании (53,4%), а нижний - на Мальте (1,4%), на Кипре (5,1%), так как в этих государствах образование обеспечивает сектор государственного управления. В Латвии расходы самоуправлений формируют 26,3% из публичных расходов. Это немного больше, чем в Эстонии и Литве <7>. -------------------------------- <7> Subnational public finance in the EU. Trends 2000 - 2005. DEXIA Editions. November 2006. 10 pg.
Статистические данные о расходах самоуправлений проиллюстрированы в таблице 1.
Таблица 1
Расходы самоуправлений в государствах ЕС <8>
2004 г. 2005 г.
Миллиард Евро/ % от % от Миллиард % от % от евро на 1 ВВП публи - евро ВВП публи - жите - чных чных ля расхо - расхо - дов дов
Австрия 18,8 2304 7,9 15,9 19,5 7,9 15,9 (включая федераль - 42,5 17,3 34,8 ные земли
Бельгия 19,6 1888 6,9 13,8 20,8 7,0 13,9 (включая федераль - 62,9 21,1 42,2 ные земли
Венгрия 10,5 1033 12,9 25,9 11,4 12,8 25,7
Греция 5,0 451 3,0 6,0 5,6 3,1 6,7
Германия 159,8 1937 7,2 15,4 163,4 7,3 15,6 (включая федераль - 450,0 20,1 42,9 ные земли)
Дания 65,8 12184 33,5 60,4 68,7 32,9 62,0
Ирландия 21,1 5272 14,3 42,4 10,9 6,7 19,8
Испания 169,1 3993 20,2 52,1 185,1 20,4 53,4
Италия 213,3 3685 15,8 32,5 218,5 15,4 32,0
Кипр 0,2 339 2,0 4,5 0,3 2,3 5,1
Латвия 1,1 484 10,2 28,1 1,2 9,5 26,3
Литва 1,6 467 9,0 26,8 1,7 8,1 24,2
Люксембург 1,5 3356 5,9 13,0 1,6 5,4 12,5
Мальта 0,0... 78 0,7 1,5 0,03 0,7 1,4
Нидерланды 79,9 4915 16,4 35,1 81,6 16,1 35,5
Объединен - 217,5 3645 12,7 29,0 234,5 13,1 29,3 ное Коро - левство
Польша 26,5 693 13,6 30,3 32,1 13,2 30,4
Португалия 8,4 801 5,9 12,8 9,1 6,2 12,9
Словакия 2,4 437 7,1 17,5 2,6 6,8 18,2
Словения 2,4 1216 9,3 19,6 2,5 9,0 19,0
Финляндия 29,5 5646 19,7 38,5 31,0 19,7 39,3
Франция 178,5 2979 10,8 20,3 187,5 11,0 20,4
Чехия 11,0 1075 12,6 28,5 11,9 11,9 27,0
Швеция 70,8 7888 25,4 44,3 72,1 25,0 44,2
Эстония 0,8 604 9,0 24,8 0,9 8,3 24,9
Всего 1315,2 2879 12,7 26,8 1374,3 12,7 26,8
Всего 1726,1 15,9 33,7 расходы самоуправ - лений
В теории и на практике ЕС используются различные виды разделения доходов самоуправлений, для того чтобы акцентировать относительное значение каждой их составляющей. Комитет местной и региональной демократии Европейского совета (CDLR - Council of Europe, Steering Committee on Local and Regional Democracy) разделил источники финансирования самоуправлений на следующие категории: - эксклюзивные налоги самоуправления; - пошлины и плата за услуги; - финансовые трансферты (перечисления); - займы; - другие средства <9>. -------------------------------- <9> Local Finance in Europe. Council of Europe, 1996.
Эксклюзивные налоги самоуправления чаще всего в законе определены как обязательные, но самоуправления имеют право определять их ставки (чаще в рамках определенных границ в законе) и администрировать этот налог. Есть также несколько государств, где самоуправлению даны права самим устанавливать новые местные налоги (например, Германия, Люксембург, Бельгия) <10>. -------------------------------- <10> Local finance in Europe. Dexia Editions, 2000. P. 39.
Латвия является одним из немногих государств, в которых нет ни одного налога самоуправления. В то же время, в Латвии самоуправление имеет право определять ставки отдельных пошлин, однако в контексте децентрализации и финансовой автономии речь идет о налогах, а не о пошлинах, кроме того, удельный вес доходов от пошлин в бюджетах самоуправлений Латвии сравнительно небольшой. Налоги самоуправления существуют не только в старых государствах Европейского союза, но также и в большей части новых государств ЕС, исключая Болгарию, Литву и Латвию, в остальных новых государствах Европейского союза из Центральной и Восточной Европы самоуправлениям даны права взимать собственные налоги. Анализ практики свидетельствует, что тремя главными источниками налоговых доходов местных самоуправлений в ЕС являются: - налог на недвижимость; - налоги на местный бизнес (предприятия); - местные подоходные налоги. Самый характерный местный налог (но не самый значительный по объему) - налог на недвижимость. Обычно самоуправления имеют право определять ставку налога в рамках закона. В Германии, Ирландии и Объединенном Королевстве ставка налога вообще не урегулирована. Государство устанавливает ставку налога на недвижимость в Словении, в Чехии - только для неиспользуемых земель, в Дании - только для самоуправлений второго уровня (до осуществления реформы в 2007 г.). Местные налоги на бизнес взимаются как на одном, так и на нескольких уровнях системы самоуправления, отличается только налоговая база: оборот (Австрия, Италия), количество работников (Венгрия), стоимость зарегистрированных основных средств (земли, помещений (Дания, Ирландия)), производственная стоимость (Франция), прибыль (Германия, Италия, Люксембург, Португалия, Венгрия) либо даже сектор действия, мощность электроэнергии и площадь помещений (Испания). Местный подоходный налог с населения есть в Бельгии, Дании, Финляндии, Италии, Испании, Швеции и Объединенном Королевстве (Шотландии), а также в Швейцарии. В Дании, Финляндии и Швеции самоуправления могут свободно устанавливать ставку, однако в Дании и Швеции правительство может установить потолок ставки либо, что встречается на практике, заморозить используемую ставку <11>. -------------------------------- <11> Local finance in the twenty five countries of the European Union. Dexia Editions. May 2004.
Встречаются еще и такие налоги самоуправления: налог на сделки с недвижимостью, налог на наследство, налог на туризм, налог на собак, налог на рекламу, налог на транспортные средства, налог на торговлю табаком и алкоголем, налог на азартные игры, налог на лицензии водителей автомобилей, налог на торговлю автотранспортом, а также налоги, связанные с деятельностью гостиниц, рынков или туризмом <12>. -------------------------------- <12> Sub-national public finance in the European Union, Dexia Editions. November 2006.
В среднем в Европейском союзе в 2005 году в доходах самоуправлений и федеральных земель доходы от налогов составляли 42,1%. Налоговые доходы распределяются между уровнями управления и/или между административными единицами в рамках одного уровня. Часть удельного веса и процесс распределения средств между самоуправлением для каждого уровня обычно определяется правовыми актами. В случаях, когда предусмотрены отчисления из государственных налогов, самоуправление не может определять их ставки и, в большинстве случаев, также никак иначе не может повлиять на эти налоги. Отчисления из национальных налогов обычно не целевые, и самоуправления сами могут решить вопрос об их использовании. Перераспределение государственных налоговых доходов или отчислений самоуправлениям происходит в 19 государствах ЕС из 25. Чаще всего встречаются отчисления от следующих налогов: подоходного налога с населения; подоходного налога с предприятий, налога на добавленную стоимость, налога на транспортные средства, платежей со сделок с недвижимостью, в меньшей степени с налога на страхование, налога с оборота, налогов на горючее, алкоголь и табак. На практике в государствах ЕС размеры государственных налоговых отчислений самоуправлениям очень различаются. Так, например, отчисления самоуправлениям от подоходного налога с населения составляют: в Германии - 15%, Греции - 20%, Португалии - 33%, Чехии - 20,59% (для местного самоуправления), 3,10% (для самоуправления второго уровня), в Эстонии - 11,8%, Венгрии - 40%, Литве - 30%, Польше - 27,6% (для самоуправления первого уровня), 1% (для самоуправления второго уровня), 1,5% (для самоуправления третьего уровня), в Словакии - 70,3% (для местного самоуправления), 23,5% (для регионов), в Словении - 37,4%, Испании - 50% (только в автономной области Каталонии). В Латвии с 2007 года - 79%. Отчисления от подоходного налога с предприятий самоуправлениям: в Дании - 12% (до 2007 г.), Финляндии - 22%, Португалии - 33%, Чехии - 20,59% (для местного самоуправления), 3,10% (для самоуправления второго уровня), в Польше - 5% (для самоуправления первого уровня), 0,5% (для самоуправления третьего уровня), в Словакии - 6,27%. Отчисления от налога на добавленную стоимость самоуправлениям: в Германии - 2,10%, Италии - 38,5%, Португалии - 33%, Испании -50% (до 2006 г. - 35%), в Чехии - 20,59% (для местного самоуправления), 3,10% (для самоуправления второго уровня) <13>. -------------------------------- <13> Sub-national public finance in the European Union, Dexia Editions. November 2006. Local finance in the twenty five countries of the European Union. Dexia Editions. May 2004. Local Finances in the ten countries ascending to the European Union in 2004. Ed. By Hoorens D. Dexia Editions. October 2003. Local Finances in the fifteen countries ascending to the European Union, 2nd Edition. Ed. By Hoorens D. Dexia Editions. April 2002.
На практике, особенно в государствах, где большой удельный вес доходов самоуправлений, нередко отчисления национальных налогов классифицируются как собственные доходы. В статистике международных расходов часто к собственным доходам самоуправления зачисляются также все налоговые доходы - как эксклюзивные налоговые доходы самоуправления, так и отчисления самоуправлениям от государственных налогов. Однако по существу это ошибка, потому что государственные налоги, по которым самоуправление не имеет возможности влиять на ставку, а также не администрирует эти налоги, по своей сущности и есть трансферты, а не собственные доходы. Проанализируем трансферты как бюджетные доходы самоуправления. В ЕС нет ни одного государства, где собственные налоговые доходы самоуправлений могут покрыть все расходы. В ЕС существуют разные виды дотаций, перечисляемых самоуправлениям, которые классифицируются по их источнику: - государственные дотации; - дотации регионального самоуправления (или дотации между уровнями самоуправлений); - дотации из того же самого уровня самоуправления (в случае горизонтального выравнивания или в случае сотрудничества органов самоуправления); - дотации из самоуправлений более низкого уровня (чаще всего в случае делегирования функций); - дотации международных институций <14>. -------------------------------- <14> Limitations of local taxation, financial equalization and methods for calculating general grants. Council of Europe, Local and regional authorities in Europe. No 65, 1998. P. 27.
Обычно по объему наиболее значительный источник дотаций - государственный бюджет. В зависимости от того, какие права есть у самоуправления в решении об использовании дотаций, они могут делиться на такие основные категории: - общие дотации; - целевые дотации. Кроме перечисленных, в практике европейских государств существуют следующие категории дотаций: - смешанные общие дотации (можно использовать как для текущих, так и для капитальных расходов); - операциональные общие дотации (для текущих расходов); - инвестиционные общие дотации; - специфические (целевые, специальные) дотации - выделяемые для осуществления конкретных, четко определенных мероприятий (например, в Латвии этой категории соответствует заработная плата учителей); - инвестиционные целевые дотации - финансовые средства, предназначенные для ясно определенных инвестиционных проектов <15>. -------------------------------- <15> Limitations of local taxation, financial equalisation and methods for calculating general grants. Council of Europe, Local and regional authorities in Europe. No 65, 1998. 28 p.
В государствах ЕС у государственной бюджетной трансфертной системы, в том числе у государственных бюджетных дотаций, есть три основные функции: 1. Финансирование - для гарантии самоуправлениям необходимых финансовых ресурсов для осуществления их функций; Финансирование производят в следующих случаях: - когда правительство заинтересовано ограничить базу определенных для самоуправления налогов, например, чтобы сохранить макроэкономический контроль; - при высоких расходах администрирования налогов; - когда неравномерно разделена налоговая база; - необходимо ограничить объем расходов самоуправлений; - когда правительство децентрализовало для самоуправления больше функций управления, чем отпустило налогов или других собственных доходов для финансирования этих функций, т. е. в случае вертикальной фискальной несбалансированности; - когда правительство обусловливает для самоуправлений новые функции или повышает нормативы финансирования расходов самоуправления. 2. Субсидирование - как компенсация за перераспределяемые полномочия. В тех случаях, когда самоуправление финансирует проекты либо услуги, стоимость или приобретение которых превышает территорию (spillover effect) соответствующего самоуправления, правительство заинтересовано субсидировать/дотировать соответствующие расходы самоуправления, потому что в противном случае самоуправление не будет заинтересовано в финансировании таких услуг, а в государственном масштабе такие услуги не будут предоставлены на оптимальном уровне. В качестве примера можно привести проекты защиты окружающей среды или финансирование транспорта/дорог. В таких случаях правительство часто предусматривает целевые дотации. 3. Коррекция горизонтальной несбалансированности или выравнивание финансов. Дотации выравнивания, в свою очередь, предусмотрены в тех случаях, когда правительство желает обеспечить, чтобы каждое самоуправление могло предложить населению объем похожих услуг, применив одинаковое налогообложение. Есть случаи, когда государственные дотации предусматриваются для самоуправлений, находящихся в трудной ситуации, с выраженными финансовыми проблемами, или для самоуправлений, в которых, например, очень высокий уровень безработицы либо специфическая географическая ситуация (например, острова, высокогорные территории) <16>. -------------------------------- <16> Local finance in the twenty-five countries of the European Union. Dexia Editions. May 2004. P. 45.
В государствах ЕС обычно размер государственной дотации определяется как разница между доходами и расходами самоуправления, кроме того, объем дотации выравнивания может отражать прирост доходов или фактические возможности государственного бюджета. Для стабильности системы выравнивания важно, чтобы эти методы были ясно оговорены в законодательстве. Рассмотрим наиболее характерные примеры. Система выравнивания Англии предусматривает объем государственной бюджетной дотации как разницу между стандартными расходами и доходами самоуправления. Во Франции общий объем дотации Dn высчитывают по формуле:
Dn = D (1 + r) (1 + t / 2), в которой n - 1 D - объем дотации предыдущего года; n - 1
r-планируемая инфляция в n году; t - планируемый прирост ВВП в n - 1 году. Такой вид обеспечивает то, что общий объем дотации в бюджетном году, по крайней мере объем фактических цен предыдущего бюджетного года, увеличивается в полтора раза от планируемого прироста ВВП при составлении бюджета. В Дании объем государственной бюджетной общей дотации определяет министерство финансов, согласовывая его с Комитетом финансов парламента. Объем дотации основывается на объеме дотации предыдущего года и корректируется тремя факторами: изменениями в функциях самоуправления; изменениями в платежах социальной помощи; изменениями в уровне цен и заработной платы. В Швеции общий объем дотации зависит от государственной макроэкономической ситуации, выполнения государственного бюджета и изменений в объеме функций, определенных для самоуправления. В Нидерландах в 1995 году вступило в силу соглашение между правительством и представительствами самоуправлений обоих уровней о том, что общая дотация самоуправления будет привязана к скорректированным нетто-расходам государственного бюджета и увеличивается пропорционально увеличению нетто-расходов государственного бюджета. В Эстонии правительство и самоуправления ежегодно договариваются об объеме общих дотаций самоуправлениям и при достижении соглашения распределяют эти дотации соответственно определенной формуле. Эти примеры указывают на то, что большинство государств выбрало механизм выравнивания финансов самоуправления, в котором дотация высчитывается по заранее определенной формуле либо по согласию сторон, отображает прирост государственных бюджетных ресурсов и учитывает фактические бюджетные возможности государства, а не вытекает из высчитанной необходимости финансов самоуправления.
Взнос самоуправлений в объем средств выравнивания
В Европейском союзе есть шесть государств, где в рамках непосредственного выравнивания осуществлена система, в которой более богатое самоуправление вносит средства в фонд выравнивания, а более бедное самоуправление получает эти средства. Эти государства - Дания, Швеция, Германия, Латвия, Литва и Польша. В Дании при горизонтальном выравнивании финансов используются только ресурсы финансов самоуправлений. В фонд выравнивания взносы вносят те самоуправления, доходная база которых, рассчитанная от поступлений от подоходного налога с населения и налога на недвижимость в соответствии со средней ставкой налогов в государстве, на одного жителя больше, чем средняя база доходов в государстве, и 45% от этого превышения уплачивается в фонд выравнивания. В Швеции при горизонтальном выравнивании используются только ресурсы самоуправлений. Те самоуправления, у которых потенциал доходов выше среднего потенциала доходов в стране, вносят 95% от превышения доходов. После выравнивания доходы самоуправлений колеблются в пределах от 98% до 101% от средних доходов в государстве. Похожим образом выравнивают различия и в расходной части. Самоуправления, у которых расходы на одного жителя ниже стандартных средних расходов на одного жителя в стране, производят взносы в фонд выравнивания. В Литве для модели выравнивания характерно, что взносы в фонд выравнивания делают только восемь финансово устойчивых самоуправлений и в дальнейшем процессе выравнивания не участвуют. Это пять больших городов и три самоуправления со сравнительно высокой базой доходов. Остальные самоуправления получают дотации из фонда выравнивания. В Польше взносы самоуправлений производятся в рамках компонентов сбалансирования. Те местные самоуправления, доходы которых выше 150% от средних доходов в государстве, вносят в фонд выравнивания 20% от превышения, если доходы превышают 300%, взносы самоуправления составляют 30% от превышения. Распределение этих взносов выполняет Министерство финансов на основании общих норм, определенных в законе. Взносы самоуправлений второго уровня намного выше, и их ставка прогрессивна. Если доходы самоуправления превышают 110% от средних доходов, взнос в фонд составляет 80%, если свыше 120%, то 95%, но если доходы составляют 125% от средних доходов государства, взносы в фонд выравнивания возрастают до 98% от этого превышения. Взносы в фонд выравнивания для регионов (самоуправления третьего уровня) вносятся в прогрессивной зависимости от превышения средних доходов в государстве. Финансовая возможность определяется на основе не объема взимающихся налогов, а на объеме, который можно получить от максимальной ставки налога. Таким образом, предотвращена ситуация, когда самоуправление уменьшает возможности доходов, чтобы увеличить объем дотации.
Общая необходимость финансов самоуправления и ее распределение между самоуправлениями
Не во всех государствах ЕС в рамках системы выравнивания определена общая финансовая необходимость. На практике можно применять два вида расчета финансовой необходимости (расходов) самоуправления - снизу вверх либо сверху вниз. Определяя общую необходимость расходов "снизу вверх", надо вычислить расходы содержания функции каждого самоуправления, или расходы отдельной главной функции на одну единицу. Для того чтобы реализовать этот принцип, необходим широкий набор статистических данных и информации и четко выработанная методика, по которой определятся расходы этих функций. Недостаток этого метода в том, что если объем расходов будет вычислен таким способом, тогда нет гарантии, что в рамках имеющихся бюджетных средств их возможно будет профинансировать, и это может создать напряженность между правительством и представителями самоуправлений. Поэтому на практике чаще используется вид расчета "сверху вниз". Общие бюджетные расходы самоуправления предыдущего года принимают как необходимость общих минимальных финансов и, основываясь на критериях расходов, определяют индекс потребности относительных расходов для каждого самоуправления. Определяя критерии и их относительную ценность, в странах ЕС используют разные методы.
Критерии распределения фондов
Критерии распределения фондов выравнивания обеспечивают горизонтальное выравнивание. Сравнивая разные государства, можно сделать вывод, что существуют четыре группы критериев (показателей), которые в ЕС обычно используются как критерии распределения межправительственных трансфертов: - количество населения; - возрастная структура населения (например, количество детей, количество детей школьного возраста, количество пожилых людей и т. д.); - социальная структура населения, включая население определенных категорий (ученики, обитатели пансионатов) или определенные группы населения (безработные, инвалиды), которому необходима специальная забота, помощь; - структуральные особенности самоуправления (площадь территории, количество зданий, длина сети дорог и т. д.). Критерии, их вид и количество связаны с количеством и объемом функций, выполняемых самоуправлением. Основные используемые критерии отображены в таблице 2. Из анализа этих данных следует, что страны с высоким ВВП на душу населения и высокими бюджетными доходами имеют возможность учитывать больше факторов бюджетной дифференциации. В Англии общие расходы разделены на семь категорий основных расходов (расходы на детей, социальные расходы, дороги, пожарная безопасность, полиция, защита окружающей среды, капитальные расходы), и для каждой группы расходов определена относительная стоимость из общих расходов. Для каждой группы расходов существует несколько отличительных характеризующих критериев. Удельный вес критерия определен как с помощью регрессивного анализа, также и на основе оценки фактических бюджетных расходов в предыдущие периоды. Однако такую формулу трудно разъяснять.
Таблица 2
Критерии, характеризующие расходы самоуправления, применяемые в отдельных европейских государствах
Критерий Дания Франция Голландия Эстония Литва Германия Швеция
Демографические показатели
Кол-во населения + <17> + + + <18> + +
Уменьшение кол-ва населения
Кол-во детей/ кол-во подростков/ + + + + + + кол-во детей школь - ного возраста
Кол-во пожилых людей в возрасте + + + + + свыше 65 лет
Социально-экономические показатели
Кол-во населения со статистически + + низкими доходами
Кол-во иммигрантов + + +
Кол-во детей, кото - рым необходимо спе - + циальное образование
Плотность населения + +
Кол-во детей в + + неполных семьях
Кол-во населения со статистически низки - + ми доходами/кол-во + малообеспеченных семей
Кол-во населения, которое получает платежи соц. обеспе - + + + + чения/кол-во безра - ботных
Кол-во населения, + получающего пособие
Жилье для + + малообеспеченных
Географические, инфраструктурные и другие показатели
Курортные + + +
Самоуправления го - + родского центра
Площадь территории + + самоуправления
Внутренние дороги/ + + + + водные дороги
Критерий Дания Франция Голландия Эстония Литва Германия Швеция
Территории с землей + + низкого качества
Сточная вода на тер - + риториях с землей низкого качества
Площадь территории с инфраструктурой либо территория, на кото - + рой находятся образовательные учреждения
Кол-во жилья +
Площадь земель, за - ложенных самоуправ - + лением
В Греции муниципальный фонд помощи разделен на части между самоуправлениями по определенным критериям: 40% - по количеству населения; 15% - одинаково между всеми самоуправлениями (чтобы обеспечить неизменные административные расходы); 15% - по площади территории (учитывая, что низкая плотность населения увеличивает расходы); 10% - по длине сети дорог; 5% - по количеству волостей; 5% - по доступности; 5% - по количеству детей; 5% - только для самоуправлений с низкой налоговой базой. В Испании самоуправления часть средств из государственного бюджета получают исходя из трех критериев: 70% - на основе количества населения, при этом применяются коэффициенты от 1, если количество населения меньше 5000, до 1,85, если количество населения свыше 500000; 25% - на основе фактического количества населения, применяя коэффициент, связанный с попытками увеличения налоговых доходов; 5% - по количеству школ. Определяя относительный удельный вес критериев, в большинстве государств (как, например, в Дании, Швеции и Англии) за основу берется регрессивный анализ, который показывает, как независимые факторы либо независимые переменные величины (например, количество населения; длина дорог и т. д.) влияют или не влияют на ценность переменного фактора либо зависимой переменной величины (например, бюджет). В Голландии, например, при расчете значимости критериев, которые характеризуют расходы, не используют анализ регрессии. Расходы сгруппированы в 12 больших групп, и для каждой категории расходов отобраны приблизительно 50 самоуправлений с различным объемом расходов. В каждой группе идентифицированы критерии, которые будут характеризовать различия расходов. Окончательная ценность критериев определяется политически, но на основе выполненного анализа. Итак, выбирая критерии и их удельный вес в расчете, приходится сталкиваться с двумя противоречиями, с одной стороны в пределах возможности модель должна быть простой и понятной, с другой стороны, она должна быть по возможности ближе к реальности. Поэтому каждому государству нужно определить, сколько критериев выбрать, чтобы модель не стала чересчур сложной. Кроме того, необходимо выбирать такие критерии, которые больше характеризуют местные обстоятельства, а не действия самоуправлений.
Глубина выравнивания
В Дании, Швеции и Польше <19> доходы и расходы самоуправления выровнены по отношению к средним доходам/расходам в государстве. В Дании эта разница выровнена в государственном масштабе - 45% и дополнительно 40% тем самоуправлениям, доходы которых после первого выравнивания ниже 90% от средних доходов в государстве. -------------------------------- <19> В Польше выравниваются только доходы самоуправлений.
В Швеции определен очень высокий уровень выравнивания, и он достигает 95% от средних доходов/расходов в государстве. В Польше предусмотрена прогрессивная система выравнивания, тем самоуправлениям, доходы которых составляют от 75% до 92% от разницы со средними доходами в государстве, дотация определена объемом в 75%, тем самоуправлениям, доходы которых составляют 40% - 75% от средних в государстве, причем размер дотации - 80% от разницы, для тех же самоуправлений, доходы которых ниже 40%, дотация составляет 90% от разницы от средних доходов в государстве. В Германии, в свою очередь, на уровне земель система выравнивания главным образом выравнивает различия между доходами самоуправления на одного жителя. В расходную часть учитывают только плотность населения каждой земли. Из анализа практики государств ЕС следует, что вопрос глубины выравнивания решается чаще всего политическим путем и глубина выравнивания больше в странах с высоким уровнем национального развития и незначительным уровнем территориальной дифференциации.
Открытость и прозрачность
В вопросе выравнивания очень существенны открытость и прозрачность. Даже в тех случаях, когда выравнивание происходит путем расчета по формулам, последние должны быть ясными и понятными, а источники данных должны быть объективными. Во многих государствах ЕС объем дотации, механизм распределения либо отдельные элементы выравнивания определяются в процессе формирования ежегодного бюджета. В связи с этим с точки зрения развития демократии и децентрализации, очень существенна роль проведения консультаций между правительством и самоуправлениями, а также их соглашение по этим вопросам. В Австрии требование выполнять консультации по вопросам финансов самоуправления включено в Конституцию, а во Франции, Греции, Португалии, Латвии, Литве и в Польше - в закон либо в другой правовой акт, в Дании, Финляндии и Словакии - в общий договор. В Латвии правила, вытекающие из закона, предусматривают ежегодные переговоры правительства и самоуправлений, которые протоколируются и вместе с проектом закона годового бюджета передаются в парламент (сейм). В Швеции создана независимая комиссия, которая вырабатывает методологию распределения дотаций. Однако в Венгрии и Румынии объем фонда дотаций и метод распределения каждый год меняется и определяется в рамках составления определенного бюджета, практически без консультаций с ассоциациями самоуправления. Несомненно, что вопрос открытости, прозрачности является определенным мерилом уровня демократии в конкретном государстве, и чем оно демократичней, тем более открытым должен быть вопрос выравнивания.
Вопросы переходного периода при изменении системы
Во всех случаях усовершенствования или изменения системы дотаций, в том числе выравнивания, нужно принять во внимание прошлую ситуацию и проанализировать, какое влияние окажут изменения формул, критериев и других элементов. Самоуправления в долгосрочных планах рассчитывают, что бюджеты будут основываться на существующей системе, поэтому нужно считаться с этим фактором, если внедрение нового механизма уменьшает объем дотации. Опыт большинства зарубежных государств показывает, что если радикально измененная система выравнивания финансов самоуправления создаст в бюджетах самоуправления большие колебания доходов (по сравнению с предыдущей системой), тогда менять такую систему нужно постепенно в течение нескольких лет. Так, например, в Швеции новая система выравнивания будет внедряться в течение 8 лет, в Дании - 3 лет. При обобщении моделей можно утверждать, что во всех государствах существует следующая общая схема распределения трансфертов: определяется общий объем финансовых средств для распределения, эти средства распределяются в соответствии с принятой в стране моделью выравнивания, по окончании процедуры распределения складывается степень реального неравенства между территориями. Исключением изданного правила является Германия <20>, где непосредственно в законе определены точные цифровые показатели территориального неравенства, с которого можно претендовать на получение финансовой помощи, а также указывается уровень, до которого помощь будет предоставляться. В этих условиях регулирование территориальной дифференциации имеет обратный порядок последовательности решения проблемы. В модели задается требуемый уровень территориальной дифференциации, а финансовые объемы регулирующих механизмов, необходимые для достижения этого уровня, рассчитываются. -------------------------------- <20> Третнер Карл Х. Реформирование межбюджетных отношений в Германии // Финансы. 2003. N 1. С. 66 - 70.
Анализируя опыт организации и функционирования бюджетных систем, исследователи отмечают, что, как правило, их более высокая централизация и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с более высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между отдельными территориями, на это, в частности, указывает Д. Юилл <21>. -------------------------------- <21> Юилл Дуглас. Основные характеристики региональной политики: европейский опыт // URL: http://ieie/nsc/ru:8101/~tasic/yull. htm.
Проанализировав различные инструменты, входящие в механизм выравнивания, применяемые различными государствами ЕС, можно, с определенной долей условности, разделить все государства на четыре группы. Первая группа - страны с традиционно самым слабым уровнем экономического развития среди стран ЕС (Греция, Португалия, Испания, вновь вступившие в ЕС страны). Для этой группы характерно проведение политики выравнивания на фоне слабого развития национальной экономики по сравнению с другими странами-членами ЕС. Это создает противоречие между задачами национального развития и ликвидации неравномерности развития отдельных регионов, которое разрешается путем первостепенного внимания проблемам национального экономического развития, и лишь в слабой степени решаются проблемы регионального развития. В "интегрированных" странах принцип равенства играет подчиненную роль по отношению к потребностям национального экономического роста. Вторую группу образуют Германия и Италия. В этих странах наблюдаются самые большие внутренние различия в уровне развития отдельных регионов: между "старыми" и "новыми" землями Германии, а также между севером и югом Италии. По сравнению с ситуацией в первой группе, в Германии и в Италии различия в уровнях развития отдельных регионов чрезвычайно высоки. Конституции этих обеих стран придают большое значение принципам справедливого развития, и этим объясняется большое внимание, уделяемое вопросам региональной политики. В Конституции Италии содержится четко выраженная основа для проведения региональной политики. В Германии Конституция подчеркивает необходимость "создать одинаковые условия для работы и жизни людей во всех частях страны", поэтому задачей региональной политики является обеспечение возможности для структурно слабых регионов принимать равноправное участие в экономическом развитии страны путем уменьшения влияния отрицательных факторов, связанных с положением этих регионов. Третью группу образуют северные члены ЕС, где низкая плотность населения связана с проблемами, характерными для географически и экономически удаленных районов, с суровыми климатическими условиями. В политике Скандинавских стран традиционно большое внимание уделяется понятию равенства - обеспечению сбалансированного развития регионов по всей стране - в сочетании с необходимостью решать относительно серьезные проблемы удаленных северных территорий. В то время как приоритетным направлением региональной политики остаются северные регионы, все большее внимание уделяется равномерному развитию регионов по стране в целом при содействии экономическому развитию всех регионов. Понятие "равноправия" всегда было существенным фактором в политике Скандинавских стран, которые уделяют большое внимание равномерному развитию регионов, стараясь обеспечить достаточно большие возможности для населения наименее удобно расположенных (северных) регионов. Четвертую группу образуют остальные страны (Австрия, Дания, Франция, Бенилюкс и Соединенное Королевство). Она меньше других страдает от неравномерного развития различных регионов, региональная политика в этих странах в целом имеет более долгую историю, но политика выравнивания не проводится активно, по крайней мере в той части, которая относится к ликвидации неравномерного развития регионов, поскольку в этих странах указанная проблема стоит не так остро, как в других группах стран. Хотя аспект равенства исторически считался одним из наиболее важных в этих странах, это не всегда находит свое отражение в сегодняшней политике. Несмотря на это, всеми признается необходимость обеспечить объединение отдельных регионов внутри страны, что часто является платформой для проведения региональной политики. Таким образом, подводя итог проведенному анализу можно отметить следующее. Практически во всех странах ЕС наблюдается четко выраженное стремление создать условия, позволяющие регионам полностью реализовать имеющийся у них потенциал и максимально увеличить их вклад в национальную экономику. Основным отличием между странами является наличие явно выраженного обязательства обеспечить равенство регионов. Практически во всех странах существует акцент (как правило, преобладающий) на территориальное выравнивание, выраженное в первую очередь в конкретных финансово-бюджетных механизмах реализации. Однако этот акцент сильнее в странах, имеющих следующие особенности: 1. Сравнительно невысокий относительно общей рассматриваемой совокупности уровень национального развития. 2. Наличие весьма значительного уровня территориальной дифференциации. 3. Наличие территорий с особым географическим и климатическим положением.
Название документа