Правовое регулирование форм непосредственной демократии в странах Содружества Независимых Государств
(Лермонтов Ю. М.) ("Административное и муниципальное право", 2009, N 4) Текст документаПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФОРМ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В СТРАНАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
Ю. М. ЛЕРМОНТОВ
Лермонтов Юрий Михайлович - аспирант кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Исследование зарубежного опыта использования форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления позволяет, во-первых, оценить имеющийся мировой опыт применения данного института; во-вторых, проанализировать особенности форм непосредственной демократии в государствах с различной правовой системой и формой государственного устройства; в-третьих, с помощью метода сравнительного правоведения сопоставить аналогичные формы муниципальной демократии в России и за рубежом. В научной литературе при рассмотрении местного самоуправления в зарубежных странах традиционным является подход, при котором все государства в зависимости от характера процесса формирования органов местного самоуправления подразделяют на две группы: государства континентальной и англосаксонской системы <1>. Рассматриваемая группа стран относится к континентальной модели организации местного самоуправления, кроме того, все государства, за исключением России, имеют унитарную форму государственного устройства, что обусловливает централизованное и единообразное регулирование организации местного самоуправления на всей территории страны. -------------------------------- <1> См., например: Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996. С. 41; Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001. С. 37; Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). М.: Академический проект; Фонд "Мир". С. 91; Прудников А. С. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право; 2007. С. 24.
На взгляд автора, для России наибольший интерес представляет рассмотрение особенностей форм непосредственной демократии в правовом пространстве Содружества Независимых Государств (далее - СНГ) <2>. Прежде всего потому, что Российская Федерация является участницей СНГ, и, далее, она имеет общие со странами Содружества исторические, политические и правовые традиции. -------------------------------- <2> См.: Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (Минск, 8 декабря 1991 г.) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". 1992. N 1. С. 6.
Анализ конституций и законодательства стран Содружества Независимых Государств позволил выявить следующие формы использования непосредственной демократии: 1) выборы. Нормы о выборах или формировании гражданами непосредственно органов местного самоуправления содержатся в: п. II ст. 142 Конституции Азербайджана <3>: "муниципалитеты формируются на основе выборов"; п. 2 ст. 89 Конституции Республики Казахстан <4>: "местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов..."; ст. 85 Конституции Республики Туркменистан <5>: "Генгеши являются представительными органами народной власти на территории шахеров, поселков, оба. Они избираются гражданами непосредственно"; п. (1) ст. 112 Конституции Республики Молдова <6>: "властями публичного управления, осуществляющими местную автономию в селах и городах, являются выборные местные советы и примары"; ст. 105 Конституции Узбекистана <7>: "органами самоуправления в поселках, кишлаках и аулах, а также в махаллях городов, поселков, кишлаков и аулов являются сходы граждан, избирающие на 2,5 года председателя Совета (аксакала) и его советников"; ст. 141 Конституции Украины <8>: "территориальные громады на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования избирают сроком на четыре года соответственно сельского, поселкового и городского голову, возглавляющего исполнительный орган совета и председательствующего на его заседаниях"; ст. 92 Кыргызской Республики <9>: "местное самоуправление осуществляется через местные кенеши и другие органы, формируемые самим населением в порядке, установленном законом"; -------------------------------- <3> Конституция Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 г. (с последующими изменениями) // http://www. spinform. ru/isp. htm. <4> Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. (с последующими изменениями) // http://www. spinform. ru/isp. htm. <5> Конституция Туркменистана от 18 мая 1992 г. (с последующими изменениями) // http://www. spinform. ru/isp. htm. <6> Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994 г. (с последующими изменениями) // http://www. spinform. ru/isp. htm. <7> Конституция Республики Узбекистан от 8 декабря 1992 г. (с последующими изменениями) // http://www. spinform. ru/isp. htm. <8> Конституция Украины от 28 июня 1996 г. (с последующими изменениями) // http://www. spinform. ru/isp. htm. <9> Конституция Республики Кыргызстан от 21 октября 2007 г. // http://www. spinform. ru/isp. htm.
2) местные референдумы. Положение о местном референдуме содержится только в ст. 117 Конституции Республики Беларусь <10>; -------------------------------- <10> Конституция Беларуси (Республики Беларусь) от 24 ноября 1996 г. // http://www. spinform. ru/isp. htm.
3) собрания. Норма о собраниях как форме прямого участия граждан при осуществлении местного самоуправления присутствует также только в ст. 117 Конституции Республики Беларусь. Из проведенного анализа следует, что не все государства - члены СНГ на конституционном уровне содержат нормы о формах прямой демократии при осуществлении местного самоуправления. Однако во всех рассмотренных конституциях имеются минимальные положения о местном самоуправлении, в том числе делается ссылка на то, что компетенция, порядок создания и деятельности органов местного управления и самоуправления определяются законодательством (ст. 124 Конституции Республики Беларусь, п. III ст. 142 Конституции Республики Азербайджан, п. 3 ст. 89 Конституции Казахстана, ст. 92 Конституции Кыргызской Республики, ст. 88 Конституции Туркменистана, п. (3) ст. 112 Конституции Молдовы, ст. 105 Конституции Узбекистана, ст. 140 Конституции Украины). Действительно, в каждом государстве Содружества принято законодательство, устанавливающее общие принципы организации местного самоуправления: Закон Республики Армения от 7 мая 2002 г. "О местном самоуправлении" <11>; Закон Республики Беларусь от 20 февраля 1991 г. N XII "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" <12>; Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. N 148-2 "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" <13>; Закон Республики Узбекистан от 14 апреля 1999 г. N 758-1 "Об органах самоуправления граждан" <14>; Закон Республики Таджикистан от 1 декабря 1994 г. "О государственной власти на местах" <15>; Закон Азербайджанской Республики от 2 июля 1999 года N 698-IГ "О статусе муниципалитетов" <16>; Закон Туркменистана от 25 ноября 1997 г. "О выборах народных представителей" <17>; Закон Украины от 6 октября 1998 г. N 161-XIV "О местном самоуправлении" <18>. Однако в двух республиках можно отметить специфику регулирования рассматриваемой сферы. Так, в ходе целенаправленного осуществления реформы местного самоуправления, начатой в русле конституционных основ и Указа Президента Кыргызской Республики от 18 августа 1994 года <19>, в республике был заложен прочный фундамент местного самоуправления. 17 декабря 2002 года Указом Президента Кыргызской Республики была утверждена Национальная стратегия "Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года". Таким образом, в Кыргызской Республике в отличие от других государств постсоветского пространства местное самоуправление и институты его непосредственной демократии регулируются не законом, а указом главы государства. -------------------------------- <11> http://www. gov. am/ruversion/premier_2/primer_home. htm? mat=726 <12> http://www. minsk. gov. by/upr/zakon_617.shtml <13> http://www. pavlodar. com/zakonndx7.php <14> http://zakonuz. narod. ru/z023.php <15> http://municipalkg. narod. ru/interlaw/tadjik. htm <16> http://www. base. spinform. ru/show. fwx? Regnom=2667 <17> http://www. turkmenmedia. cjes. ru/law/?id=19 <18> Ведомости Верховной Рады (ВВР). 1997. N 24. Ст. 170. <19> Указ Президента Кыргызской Республики от 18 августа 1994 года N 188 "О реформе местного самоуправления в Кыргызской Республике" // www. adviser. kg.
В Республике Молдова действует Закон от 21 ноября 1997 г. N 1381-XIII "Кодекс о выборах" <20>, в котором положения о формах непосредственной демократии собраны в разделе V "Местные выборы". Причем в данном нормативном правовом акте регламентирован порядок проведения выборов не только в органы местного самоуправления, но также в органы представительной и исполнительной власти государства. Таким образом, это акт отраслевого характера, но в нем кодифицированы нормы избирательного права, а не муниципального. -------------------------------- <20> "Мониторул Офичиал ал Републичий Молдова". 1997. 8 декабря.
В рамках данного исследования, не раскрывая особенностей каждого из перечисленных законов, отметим, что их содержание практически одинаково. Все они детально регламентируют порядок формирования и функционирования органов местного самоуправления. В качестве примера закрепления в законе интересующего нас предмета исследования - форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления - можно привести положения Закона Украины от 6 октября 1998 г. N 161-XIV "О местном самоуправлении". Аналогичные законы других государств рассматриваемой группы излагают подобные нормы аналогичным образом. Итак, Закон Украины устанавливает следующие формы использования непосредственной демократии в местном самоуправлении: 1) местный референдум является формой решения территориальной громадой вопросов местного значения путем прямого волеизъявления (ст. 7). Предметом местного референдума может быть любой вопрос, отнесенный Конституцией Украины, настоящим и другими законами к ведению местного самоуправления. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, отнесенные Законом к ведению органов государственной власти. Решения, принятые местным референдумом, обязательны к исполнению на соответствующей территории. Порядок назначения и проведения местного референдума, а также перечень вопросов, которые решаются исключительно референдумом, определяются законом о референдумах; 2) общее собрание граждан по месту жительства является формой их непосредственного участия в решении вопросов местного значения (ст. 8). Решения общего собрания граждан учитываются органами местного самоуправления в их деятельности; 3) местные инициативы. Члены территориальной громады имеют право инициировать рассмотрение в совете (в порядке местной инициативы) любого вопроса, отнесенного к ведению местного самоуправления. Порядок внесения местной инициативы на рассмотрение совета определяется представительным органом местного самоуправления или уставом территориальной громады. Местная инициатива, внесенная на рассмотрение совета в установленном порядке, подлежит обязательному рассмотрению на открытом заседании совета при участии членов инициативной группы по вопросам местной инициативы. Решение совета, принятое по вопросу, внесенному на его рассмотрение путем местной инициативы, обнародуется в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления или уставом территориальной громады; 4) советы - представительные органы местного самоуправления. Сельские, поселковые, городские советы являются органами местного самоуправления, представляющими соответствующие территориальные громады и осуществляющими от их имени и в их интересах функции и полномочия местного самоуправления. Обобщая сказанное, отметим, что формы непосредственной демократии в рамках местного самоуправления имеют исключительно важное значение, так как позволяют населению отдельных муниципальных образований участвовать в управлении государством, высказывать собственное мнение и оказывать влияние на принятие важных решений. Особая значимость этого института подчеркивается их закреплением в конституционных нормах государств с различной формой правления и устройства. Многообразие форм непосредственной демократии можно считать своеобразной гарантией реализации гражданами права на участие в управлении государством в рамках отдельных муниципальных образований.
Библиографический список
1. Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996. 2. Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001. 3. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). М., 2006. 4. Прудников А. С. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах. М., 2007.
Название документа