Административные процедуры и запреты в законодательстве зарубежных государств
(Агафонов С. И., Сальников М. Г., Трегубова Е. В.) ("Административное и муниципальное право", 2009, N 11) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ И ЗАПРЕТЫ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ
С. И. АГАФОНОВ, М. Г. САЛЬНИКОВ, Е. В. ТРЕГУБОВА
Агафонов Сергей Иванович - кандидат юридических наук, старший юрисконсульт Московского университета МВД России.
Сальников Михаил Григорьевич - кандидат юридических наук, доцент Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.
Трегубова Елена Валентиновна - кандидат юридических наук, доцент Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ.
В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы развития и реализации административных процедур в деятельности публичной администрации, рассматриваются и запреты, связанные с реализацией административных процедур.
Ключевые слова: административная процедура, запрет, зарубежные государства, административный процесс, производства, администрация, публичное управление.
Administrative Procedures and Prohibitions in Legislation of Foreign Countries S. I. Agafonov, M. G. Salnikov, E. V. Tregubova
The article covers the legal and organizational aspects of developing and realizing administrative procedures in the work of public administration. The author also touched on prohibitions related to such realization of administrative procedures.
Key words: administrative procedure, prohibition, foreign countries, administrative process, administration, public government.
Институт административных процедур уже давно существует в целом ряде зарубежных государств. В этой связи вполне целесообразно использовать в диссертации метод сравнительно-правового исследования. Этот метод позволяет сравнивать правовые средства, имеющиеся в российском административном праве, с административно-правовыми институтами, которые содержатся в законодательстве ряда зарубежных государств. Как отмечается в научной литературе, сравнение как логический прием предполагает, что в исследуемых объектах имеются какие-то сходные признаки. По словам Д. Юма, "...сравнение допускает лишь те объекты, между которыми есть хоть какое-либо сходство" <1>. -------------------------------- <1> См.: Юм Д. Сочинения. Т. 1. М., 1965. С. 103.
Сравнительно-правовой метод есть средство раскрытия существа явлений, имеющих место в механизме административно-правового регулирования другого государства. Данный метод позволяет выявить преимущества других государств и способ переноса этих преимуществ на отечественную почву. Как верно заметил А. М. Добровольский, сравнительное изучение административно-правовых институтов не только ведет к более ясному пониманию индивидуальных особенностей каждой отдельной административно-правовой системы, но, кроме того, дает еще возможность делать обобщения, без которых ни одна наука не может двигаться вперед <2>. -------------------------------- <2> См.: Добровольский А. М. Основы организации центрального военного управления в России и важнейших западноевропейских государствах. СПб., 1901. С. 6.
Как отмечает А. В. Куракин, в недавнем прошлом метод сравнительного проведения использовался исключительно в негативном плане - в плане поиска недостатков в системе государственного управления США и иных западноевропейских государств <3>. Однако необходимо признать, что сам по себе зарубежный опыт далеко не однозначен и к его использованию необходимо подходить достаточно осторожно. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья А. В. Куракина "Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств" включена в информационный банк согласно публикации - "Административное и муниципальное право", 2008, N 10. ------------------------------------------------------------------ <3> См.: Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств. Домодедово, 2007. С. 19.
Как отмечает Н. В. Загладин, "...мировой опыт развития систем государственной власти и управления насчитывает многотысячную историю, связан с жизнью множества народов и государств. Поэтому, решая вопрос о том, какие грани этого опыта и в какой мере могут быть полезны и рациональны для нашего государства, необходимо хотя бы в общих чертах видеть его место и перспективы в современном мире - единой и многообразной мировой цивилизации" <4>. -------------------------------- <4> См.: Загладин Н. В. Проблемы методологии изучения и адаптации зарубежного опыта управления и кадровой работы в условиях реформирования России // Ежегодник РАГС при Президенте России - 95. М., 1996. С. 163.
Следует сказать, что проблемы реализации административных процедур в зарубежных государствах в настоящее время в отечественной научной литературе исследованы пока явно недостаточно. В этой связи есть смысл обратиться к общей характеристике источников административно-процессуальных норм, которые существуют в ряде зарубежных государств. Во многих европейских государствах уже достаточно давно приняты и действуют законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие основные аспекты административно-процессуальной деятельности органов государственной власти. Так, в Венгрии в 1957 г. был принят Закон "Об общих постановлениях административного процесса", где вопросам реализации административных процедур отводилось значительное место <5>. -------------------------------- <5> См.: Венгерское административное право / Под ред. Б. М. Лазарева. М., 1990. С. 391 - 393.
В Болгарии в 1970 г. был принят Закон "Об административном производстве", в котором наряду с разделом о производстве по делам об административных правонарушениях имелся раздел о производстве по изданию административных актов <6>. -------------------------------- <6> См.: Държавен вестник. 1970. N 53. Ст. 19.
В Польше с изменениями и дополнениями, которые были внесены в 1990 г., действует Административно-процессуальный кодекс, в котором закреплена компетенция руководителей учреждений и органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы по рассмотрению ими дел об административных правонарушениях, а также определены вопросы реализации административных процедур <7>. -------------------------------- <7> См.: Административно-процессуальный кодекс Республики Польша. Минск, 1995.
Необходимо сказать, что череда законов, содержащих в себе административно-процессуальные нормы, начала появляться в 20-е годы XX в. Отметим, что серию таких законодательных актов в 1925 г. открыла Австрия принятием Закона "Об административном процессе" <8>. В Чехии с 1 января 1996 г. действует Закон "Об административном процессе" <9>. -------------------------------- <8> См.: Жданов А. А. Административное право буржуазных государств. М., 1979. С. 15. <9> См.: Марек Я. Административное законодательство Чехии. Харьков, 1999.
Специальные законодательные акты, регламентирующие порядок реализации административных процедур, существуют в некоторых государствах Балтии. В частности, в 1999 г. в Эстонии был принят Административно-процессуальный кодекс Эстонии. В Казахстане в 2000 г. был принят Закон "Об административных процедурах". Необходимо отметить, что в некоторых государствах Западной Европы отсутствуют такие кодексы. Например, до сих пор административное законодательство во Франции не кодифицировано <10>. Проблема его кодификации активно обсуждается французскими учеными. Всеми осознается неудобство, создаваемое отсутствием кодифицированного административного права, нормы которого рассредоточены по многочисленным источникам. -------------------------------- <10> См.: Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штаниной. М., 2003. С. 223.
Административный процесс является разновидностью деятельности специальных судебных органов Франции. То есть сам процесс анализируется как юрисдикционная деятельность в узком смысле слова <11>. В основном он базируется на нормах Гражданского кодекса. Ж. Ведель отметил, что "...в области административного права отказ от применения Гражданского кодекса, огромное число пробелов в законе превратили судью в подлинного творца права" <12>. -------------------------------- <11> См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 185. <12> См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 58.
Отчасти схожая ситуация имеет место и в Англии. Характерной особенностью для источников британского права является то, что в числе источников норм административно-процессуального права отсутствует Конституция. С учетом этого источниками административно-процессуальных норм Великобритании являются законы, обычаи, решения судов по конкретным административным делам и административные нормативные акты <13>. -------------------------------- <13> См.: Козырин А. Н. Административное право зарубежных стран. М., 1996. С. 52.
Следует отметить, что множество норм административного права сформулировано судами в ходе рассмотрения административных дел, например по жалобам частных лиц на неправомерное действие администрации. Их решения по конкретным делам становятся часто образцами (прецедентами) для разрешения в последующем аналогичных дел <14>. -------------------------------- <14> См.: Штанина М. А. Управление в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция, страны Латинской Америки). М., 1994. С. 36.
Современная английская правовая система включает в себя два основных вида процесса - уголовный и гражданский, а также несколько специальных видов производств, которые лишь с известной долей условности можно объединить в административный процесс как форму деятельности специальных судебных органов <15>. -------------------------------- <15> См.: Баранчиков В. А. Судебные органы Великобритании. М., 1998. С. 44.
К специальным видам процесса английское законодательство относит третейское производство, производство в административных трибуналах и производство в военных судах <16>. -------------------------------- <16> См.: Поникаров В. А. Виды и характеристика актов реализации в механизме осуществления административной деятельности в УИС // Современное право. 2007. N 1. С. 99.
Еще одной особенностью административного права Великобритании является применение в административном процессе неформальных процедур и сравнительно большое участие в нем непрофессионалов, в частности неюристов, и отсюда как бы камерный, домашний характер этого процесса <17>. -------------------------------- <17> См.: Козырин А. Н. Административное право зарубежных стран. М., 1996. С. 52.
Характеризуя административный процесс Англии, следует отметить, что в данном государстве, так же как и во Франции, отсутствует единое законодательство, которое бы регулировало административное производство в административных органах. Действующие в Британии правила административной процедуры закреплены в многочисленных источниках <18>. -------------------------------- <18> См.: Мишин А. Л. Источники административного права зарубежных стран (США и Великобритания): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1978. С. 13.
Наряду с Францией и Англией подобная ситуация сложилась и в Италии, где также административное право является некодифицированным, однако имеются законы об образовании административных трибуналов различной инстанции (например, общие или областные суды). Предметная сфера юрисдикции административных трибуналов устанавливается отдельными нормативными актами, в зависимости от характера их деятельности <19>. -------------------------------- <19> См.: Моргунова А. И. Проблемы административного права Италии. М., 1994. С. 14.
Более того, сама группа источников административно-процессуального права Италии очень разнообразна. В эту категорию могут входить декреты-законы, акты парламента, областные законы, обычаи, судебная практика и другие источники <20>. -------------------------------- <20> Там же.
В Германии административно-процессуальная деятельность органов государственной власти регламентирована Федеральным законом от 25 мая 1976 г. "Об административных процедурах" <21>, а также и иными процессуальными правилами, например Федеральными законами от 25 мая 1965 г. "О судопроизводстве по финансовым делам", от 24 августа 1987 г. "О судопроизводстве по дисциплинарным делам", от 15 июня 1975 г. "О судопроизводстве в судах по социальным делам" <22>. -------------------------------- <21> См.: Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штаниной. М., 2003. С. 289; Юлдашев А. Р. Финансовые суды в Германии. М., 2000. С. 6. <22> См.: Урьяс Ю. П. Правовой механизм государственной власти Германии. М., 1998. С. 88.
В Греции такая деятельность определена Законом от 1 августа 1979 г. "Об административном процессе" <23>. В Румынии обусловлена Законом от 24 сентября 1958 г. "Об общем административном процессе" <24>. В Испании действует Закон "О юридическом режиме административных органов власти и об общей административной процедуре". -------------------------------- <23> См.: Макаров А. П. Законодательство европейских балканских стран. М., 1993. С. 67. <24> См.: Неколеску Т. Обзор румынского права. Кишинев, 1997. С. 29 - 31.
В США с 1946 г. действуют Правила административной процедуры, в рамках которых регулируются статус, полномочия, документы, решения, действия административных агентств по рассмотрению обращений. Эти элементы отражаются в специальных законах и регламентах, которые применяются и судами <25>. В научной литературе подчеркивается важность этого законодательного акта в механизме защиты прав человека. Кроме того, говорится о том, что Закон "Об административной процедуре" был первой попыткой в странах общего права установления важнейших положений, регламентирующих административную процедуру. В данный законодательный акт были включены лучшие положения из имеющейся административной практики деятельности органов исполнительной власти. -------------------------------- <25> См.: Никеров Г. И. Административно-процессуальное право США // Государство и право. 1997. N 12. С. 96.
Как отмечает Г. И. Никеров, "...американцы придают большое значение установленной законом процедуре, считают ее важнейшей стороной системы господства права. Члены Верховного суда США отмечают, что история свободы в США во многом была историей соблюдения процедурных гарантий" <26>. Как отмечает И. М. Лазарев, "большинство штатов имеют свои законы об административной процедуре, принятые в соответствии с Примерным штатным законом о такой процедуре" <27>. -------------------------------- <26> Там же. <27> См.: Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 161.
В демократических правовых государствах действуют такие принципы административного процесса, как принцип расследования, в соответствии с которым гражданин не обязан доказывать обстоятельства дела, которые интересуют орган власти, и орган власти сам в силу своих обязанностей должен выяснить необходимые факты, а также запрет сверхформализации, согласно которому непозволительно устанавливать гражданам препоны, если это происходит только ради соблюдения формы. Если гражданин не соблюдает форму (при подаче какого-либо заявления, к примеру), это не должно быть поводом для отказа принять это заявление, если, конечно, цель, преследуемая формой, может быть достигнута и без ее соблюдения. Указанные принципы соблюдаются уже и в ряде государств СНГ. В соответствии с Законом "Об административных процедурах" Республики Казахстан граждане обязаны предоставлять государственным органам и должностным лицам минимальное число документов, подтверждающих юридически значимые факты; устанавливается минимальный срок реализации прав и обеспечения законных интересов граждан, а также минимальное число инстанций, с которыми согласовывается проект решения по реализации прав граждан. Закон "Об административных процедурах" Республики Казахстан под административной процедурой понимает: - порядок принятия и исполнения решений при осуществлении государственными органами и должностными лицами государственных функций и служебных полномочий и их оформление; - процедуру организации работы государственного аппарата; - процедуру рассмотрения обращений граждан по реализации их прав, а также процедуру административной защиты прав и законных интересов граждан; - основные начала принятия решений в области экономики <28>. -------------------------------- <28> См.: Ефремов М. О. Административные процедуры как основной правовой элемент в административной деятельности // Право: теория и практика. 2003. N 18. С. 39.
Практика ряда европейских государств, к примеру Великобритании, знает институт квазисудебных учреждений - "трибуналов", в которых рассматриваются некоторые административные дела. В Великобритании существуют трибуналы по трудовым спорам, по делам беженцев и т. д. Однако по своей природе они ближе к третейским судам. В качестве арбитра в таких трибуналах выступает профессиональный юрист, а также по необходимости могут быть привлечены специалисты в соответствующих областях. Перед лицом арбитра состязаются представитель государственного органа и представитель гражданина, которые представляют собранные ими доказательства. Роль арбитра в этих случаях сводится к оценке представленных участниками процесса доказательств. Формирование административно-правового механизма открытости деятельности органов государственной власти является многолетней тенденцией для большой группы развитых стран, общественно-государственное устройство которых принято называть либерально-демократическим. Родоначальником этого института считается Швеция, где еще в 1766 г. был принят Закон о свободе изданий. За ней последовала Финляндия - Закон "Об открытости публичных документов" (1951 г.). В США принят Закон "О свободе информации" (1966 г.). Как отмечает Г. И. Никеров, "американцы приложили большие усилия к тому, чтобы сделать административный процесс открытым, доступным для всех заинтересованных лиц, для широкой общественности, с тем чтобы оградить население от произвола бюрократии. Это делается путем широкого информирования граждан о том, чем администрация занимается контролем граждан за заведенными на них делами путем проведения открытых заседаний коллегиальных органов и открытых слушаний в учреждениях нормотворческих и квазисудебных дел" <29>. -------------------------------- <29> См.: Никеров Г. И. Административно-процессуальное право США // Государство и право. 1997. N 12. С. 98.
В Дании принят Закон "О доступе к административным документам" (1970 г.), в Норвегии - Закон "О гласности в административном управлении" (1970 г.), во Франции принят Закон "О доступе к административным документам" (1978 г.), в Нидерландах существует Закон "Об установлении правил открытости административного управления" (1978 г.), в Австралии действует Закон "О свободе информации" (1982 г.). В Канаде принят целый комплекс нормативных правовых актов, регламентирующих режим административных процедур, в частности Закон "О доступе к информации" (1982 г.). Кроме того, в Канаде действует Модельный закон "Об административной процедуре", данный законодательный акт определяет перечень административных действий, совершение которых должно подчиняться единым стандартам. Как отмечает М. О. Ефремов, единая административная процедура регламентирует следующие вопросы: - способ подачи документов, объявление о слушание дела и объявление о вынесении решения; - процедуру проведения предварительных слушаний сторон, в том числе и посредством телефонных переговоров; - процедуру подготовки дела к слушанию; - процедуру вынесения решения; - процедуру пересмотра принятого решения <30>. -------------------------------- <30> См.: Ефремов М. О. Административные процедуры как основной правовой элемент в административной деятельности // Право: теория и практика. 2003. N 18. С. 39.
В Новой Зеландии действует Закон "Об административной информации" (1982 г.), в Австрии - Закон "О раскрытии информации федеральных административных органов" (1987 г.), в Бельгии - Закон "О раскрытии административного управления" (1994 г.), в Республике Корея - Закон "О раскрытии информации публичных органов" (1996 г.). Многие из вышеназванных Законов на протяжении последующих лет подвергались многократной корректировке. Как видно из названий вышеназванных законодательных актов, данные правовые акты определяют административные процедуры права граждан на доступ к публичной информации. Соответствующие административные процедуры имеют определенную специфику. Как отмечает Л. Л. Сакулина, "механизм административно-правового регулирования реализации права граждан на информацию обладает определенной спецификой, которая обусловлена несколькими факторами. В процессе его реализации задействованы не только граждане, но и государственные органы, что, в свою очередь, определяется одним из типов правоотношений, реализующихся в рамках общерегулятивных и охранительных административно-правовых отношений" <31>. -------------------------------- <31> См.: Сакулина Л. Л. Механизм административно-правового регулирования реализации права граждан на информацию: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 15; Туманова Л. В., Снытников А. А. Обеспечение и защита права на информацию. М., 2001. С. 4.
В разных странах существуют различные варианты законодательного закрепления принципов административных процедур, доступа граждан к публичной информации, в которой отражается деятельность исполнительной власти. Как отмечает Н. Н. Лебедева, "доступная в электронном виде информация может способствовать развитию информационного взаимодействия между государством и общественностью, обеспечению открытости и прозрачности процедур разработки и принятия государственных решений, реализации права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти" <32>. -------------------------------- <32> См.: Лебедева Н. Н. Доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2005. N 5. С. 76.
Шведская система административно-правового регулирования процедур доступа граждан к публичной информации, будучи основанной в 1766 г., является старейшей в Европе. Следует сказать, что Финляндия также приняла комплекс законодательных актов в данной области еще в 1951 г., и он в полной мере соответствует шведской системе. Другие скандинавские государства также последовали в данном направлении. В целом ряде стран Западной и Восточной Европы, таких как Нидерланды, Испания, Португалия, Австрия, Венгрия, Эстония, Бельгия и Румыния, право общественности на доступ к официальной информации закреплено конституционно. В других странах - во Франции, Греции, Италии - эти права закреплены в текущем законодательстве. Работа в данной области - принятие нового закона или пересмотр существующих актов - ведется в Великобритании, Германии, Эстонии, Молдове, Польше и ряде других стран, недавно перешедших на принципы демократии. Некоторые страны, как, например, Швеция и Финляндия, имеют законы, гарантирующие частным лицам основополагающее право на доступ к документам, находящимся в ведении исполнительной власти, с определенными ограничениями, а также на доступ к документам, которые находятся на стадии разработки. В других государствах, как, например, в Нидерландах, несколько иной подход, а именно система доступа направлена на информирование частных лиц о деятельности публичной администрации. В Нидерландах сформирован такой режим, который позволяет говорить, с одной стороны, о доступе к информации, а с другой - о системе доступа к документам, касающимся деятельности исполнительной власти. Общественный доступ к официальной информации был в повестке дня различных форумов, посвященных международному сотрудничеству. В рамках Совета Европы вопрос обсуждался рабочей группой специалистов организационного комитета по правам человека. Фундаментальное право на свободу слова в соответствии со ст. 10 Европейской конвенции по правам человека включает право на получение и передачу информации без вмешательства властей. Рамки защиты, обеспечиваемой 10 статьей в отношении права на доступ к информации, апробировались на нескольких процессах Европейского суда по правам человека. Суд провел грань между доступом к информации общественности и средств массовой информации, с одной стороны, и частных лиц и партий - с другой. Суд провозгласил важность доступа общественности к официальной информации. Защита в рамках ст. 10 не распространялась на всеобщее право на доступ к официальной информации, но было отмечено, что общественность имеет право на получение информации, представляющей общественный интерес, и что средства массовой информации имеют привилегию в плане свободы слова и информации, поскольку их роль состоит в том, чтобы информировать общественность по вопросам, представляющим общественный интерес, а общественность имеет право на получение подобной информации. Европейский суд по правам человека интерпретировал ст. 8 Конвенции - право на уважение к частной жизни - в некоторых случаях, имеющих отношение к запросам частных лиц на информацию, имеющую отношение к заявителям. Суд постановил, что в соответствии со ст. 10 право на получение информации запрещает государству вмешиваться в право частного лица на получение информации, но не влечет обязанность государства собирать, передавать и распространять информацию частным лицам. Однако ст. 8 дает право частным лицам получать от властей важную информацию, имеющую отношение к ним или затрагивающую их лично. Среди международных инструментов, регулирующих свободу получения информации, можно отметить Рекомендацию Совета Европы от 19, 25 ноября 1981 г. о праве на доступ к информации, находящейся в ведении государственных организаций, включающую ряд принципов. Например, что все государства - члены Совета должны обеспечивать право на получение по запросу информации, находящейся в ведении государственных организаций (за исключением законодательных и судебных органов), и что должны быть обеспечены эффективные и должные меры по обеспечению доступа к информации. При этом допускаются лишь четко определенные ограничения и исключения. На межгосударственной конференции принято Соглашение Европейского союза относительно открытости работы организаций Европейского союза. В соответствии с Соглашением Совет министров обязан определить основные принципы и ограничения, регулирующие право доступа к документам Европейского Парламента, Совета и Комиссии. Возможные ограничения на право доступа к официальной информации в некоторых системах рассматриваются в том же контексте, что и возможные ограничения свободы слова в отношении официальных лиц, то есть что запрещение выдавать официальные документы на основании их секретности целиком и полностью соответствует профессиональной секретности, ограничивающей деятельность официальных лиц. Когда система разрабатывается в этом русле, рамки секретности следует искать в нормативных положениях, регулирующих рамки свободы слова, изложенных в ст. 10 Европейской конвенции по правам человека. Что касается запросов на доступ к официальной информации, то чем больше формальных требований предъявляется к процессу подачи запросов на получение информации, тем больше риск снижения эффективности и скорости рассмотрения подобных запросов. Это относится также к формальностям, относящимся к процессу принятия решений по подобным вопросам. Если запросы в рядовых случаях рассматриваются официальным лицом, ответственным за информацию или документ, фигурирующий в запросе, то обычно нет подробных нормативных актов, расписывающих процесс подачи запроса. Если же запрос должен рассматриваться сложной иерархической бюрократической организацией, то существует гораздо больше правил и формальностей относительно порядка и процедуры подачи запроса. Естественно, возникает необходимость законодательного регулирования вопроса о том, до каких пределов желание заявителя в отношении формы запроса должно удовлетворяться, в частности сверка документов в госучреждениях, копирование, перевод и т. п. Вопрос перевода, как правило, не рассматривается в законодательствах о праве частных лиц на информацию, по крайней мере в странах с одним официальным языком, а скорее в более общем законодательстве об административных процедурах. В странах, где более одного официального языка либо есть языки нацменьшинств, вопрос перевода более тесно связан с фундаментальными принципами права на доступ к информации. В существующих европейских системах, как правило, не взимают плату за проверку общественностью документов и других форм информации в зданиях госучреждений. Плату часто берут за копирование, причем здесь действует принцип самоокупаемости и сумма, как правило, основана на средней стоимости копирования. Новые технологии позволят властям распространять, а общественности получать документы по низким ценам. Возможности электронной обработки данных - весьма желательное дополнение к различным формам доступа к официальной информации, но следует иметь в виду, что при этом возрастает риск раскрытия информации деликатного характера. Отказы на предоставление информации должны подлежать пересмотру. В Европе национальные системы относительно прав доступа к официальной информации, как правило, предоставляют право юридического пересмотра случаев отказа предоставления информации. Обычной практикой также является пересмотр дела на более высоком уровне, например в вышестоящем учреждении, по отношению к структуре, рассматривавшей запрос, а также возможность обратиться с жалобой в независимые структуры, такие как Парламентская комиссия по рассмотрению претензий граждан или к омбудсмену. Для того чтобы законодательство о праве на доступ к информации стало эффективным, необходимо, чтобы юридическая система обеспечивала правовые нормы, которые позволяли бы реализовать это право, например, обязывали учреждения хранить и структурировать информацию должным образом, вести официальные реестры документов как секретной, так и открытой информации и хранить их в открытых для доступа архивах. Важно также иметь гарантии, что официальные документы не подвергаются преждевременному разрушению. Реестры образуют особенно важный элемент в системе доступа к документам, и они важны не только для тех, кто запрашивает информацию в частном порядке, но также помогают сделать делопроизводство более эффективным. Помимо поддерживающего законодательства, важным элементом системы является также обучение сотрудников госучреждений применению положений закона о доступе к информации, а при работе с гражданами осознанию, что они должны предоставлять услуги. Опыт Швеции показывает, что необходим непрерывный процесс в том смысле, что все вновь нанятые сотрудники, равно как и те, кто имеет большой опыт, должны проходить стажировку по вопросам законодательства и юридической практики в данной области. Важно также, чтобы администрация информировала общественность об их правах. В 2001 г. Япония стала 14 государством мира, где принцип открытости административно-государственного управления, открытости его для широкого контроля со стороны общества закреплен в качестве правовой нормы Законом "Об опубликовании информации, принадлежащей административным органам" <33>. -------------------------------- <33> См.: Законодательное регулирование административных процедур в странах Западной Европы и Японии. Подготовлено Информационно-аналитическим управлением аппарата Государственной Думы. М.: Информационно-аналитическое управление аппарата Государственной Думы, 2004. С. 5.
Как отмечает А. В. Новиков, "...специфика административного права Японии наиболее отчетливо прослеживается на примере административных действий и административных процедур и заключается в осуществлении традиционных и современных подходов в механизме административно-правового регулирования" <34>. -------------------------------- <34> См.: Новиков А. В. Административные процедуры как неотъемлемый институт правового государства // Юридические записки. Воронеж, 2005. С. 241.
27 марта 1998 г. Правительство представило Парламенту соответствующий законопроект, который был одобрен 14 мая 1999 г. Закон "Об опубликовании информации", принадлежащей административным органам, призван регулировать обязательное раскрытие управленческой информации в ответ на поступившие запросы. Оно осуществляется с расчетом на неопределенного массового получателя и названо "системой запросов на раскрытие информации". Как отмечается в научной и учебной литературе, "принятый в 1994 г. Закон унифицировал административную процедуру. Цель Закона "Об административной процедуре состояла в обеспечении прозрачности административной деятельности. Необходимость этого была продиктована тем, что административный процесс Японии долгое время оставался одним из самых закрытых среди развитых государств" <35>. -------------------------------- <35> См.: Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырина, М. А. Штатиной. М., 2003. С. 444.
Круг лиц, имеющих право на получение доступа к государственной управленческой информации, японским законодательством практически не ограничивается: любой человек может требовать от руководителей административных органов раскрытия принадлежащих им административных документов. Это относится не только к гражданам страны или жителям данной местности, когда речь заходит о делах местного самоуправления, но и к иностранцам, и даже организациям - юридическим лицам. В данном вопросе японский Закон об опубликовании информации, принадлежащей административным органам, совпадает с американским Законом о свободе информации. Очевидно, что право всех без исключения граждан Японии на удобный и своевременный доступ к официальным документам может быть реализовано только на базе использования современных информационно-сетевых технологий. При этом определение законодателями будущих клиентов системы раскрытия административной документации как "любой человек" означает, по существу, обезличивание инициаторов запроса, т. е. снятие проблемы идентификации их личности, широкий простор для внедрения в информационные процессы передовых технологий, юридическое обеспечение беспрепятственного развития информатизации, содействие внутренней интеграции страны и включению ее в глобализационные процессы. К числу органов, обязанных предоставлять административные документы в ответ на запрос об их раскрытии, относятся те, которые входят в состав правительства или подведомственны ему, а также различные экзаменационные, инспекционные, просветительские, медицинские, санитарно-гигиенические учреждения. Отдельным пунктом выделена Палата статистических исследований. Вместе с тем этот перечень не охватывает законодательную и судебную ветви власти, т. е. документацию парламента и муниципальных законодательных органов, а также судопроизводства. Принцип прозрачности не распространяется и на часть структур административно-государственного управления. В Японии, как известно, широко развита система корпораций, фактически исполняющих административные функции, но формально являющихся независимыми от правительства юридическими лицами. К ним относятся так называемые специальные публичные корпорации, корпорации правительственного одобрения и финансируемые ими различные компании. Кроме того, в 2001 г. в ходе реорганизации центральных министерств и управлений создано около 100 "независимых административных институтов" <36>. -------------------------------- <36> См.: Законодательное регулирование административных процедур в странах Западной Европы и Японии. Подготовлено Информационно-аналитическим управлением аппарата Государственной Думы. М.: Информационно-аналитическое управление аппарата Государственной Думы, 2004. С. 5.
Фонды подобных корпораций образуются из правительственных взносов, а также субсидий, грантов, займов из бюджетных средств. Государство осуществляет некоторые плановые и оценочные функции в отношении их деятельности. Выходящие в отставку правительственные чиновники в награду за успешную службу получают в этих компаниях доходные места. Общее число таких организаций достигает порядка 8,5 тыс. Наиболее существенные ограничения в политике открытости управления связаны с определением характера информации, раскрываемой или не раскрываемой в ответ на запросы граждан. В число административных входят документы, составленные сотрудниками административных органов, и используемые ими в служебном порядке. К ним не относятся правительственные вестники, газеты и журналы, книги и другие издания и адресованные широкому кругу неопределенных лиц, а также материалы, являющиеся историческими и культурными источниками или содержащие результаты научно-технических исследований. Административные документы могут быть представлены и в форме чертежей, схем, электронно-магнитных записей. В соответствии с законодательством руководитель административного органа на основании ознакомления с информацией, содержащейся в документе, имеет право принять решение об отказе раскрыть его или ограничить огласку. Это может быть в следующих случаях. Когда информация касается личности человека и позволяет идентифицировать его по имени и фамилии, дате рождения или путем сопоставления с другими сведениями, если при этом есть опасение нанести ущерб правам и интересам индивида. К числу исключений относится информация, изначально предназначавшаяся для огласки или подлежащая ей в соответствии с законом, а также ситуации, когда огласка признается необходимой для защиты жизни, здоровья, имущества человека или когда речь идет о государственном служащем, содержании и исполнении его служебных обязанностей. Когда информация, относящаяся к организациям и предпринимателям, вызывает опасение, что может быть нанесен ущерб их правам, конкурентным позициям и иным законным интересам. В частности, не должна раскрываться информация, предоставленная юридическими лицами (корпорациями) административным властям по их запросу, но при условии, что она не подлежит разглашению. Возможность подобной договоренности бизнеса и власти ограничивает сферу прозрачности управления. Если есть опасения, что публикация информации повредит безопасности страны, отношениям ее с другими государствами и международными организациями, ведению переговоров с ними. Если огласка информации помешает пресечению преступной деятельности, привлечению к суду, исполнению наказания и прочим мерам обеспечения общественного порядка. Из-под общественного контроля выводятся сведения, касающиеся совещаний, исследований, консультаций в административных органах страны и местных публичных организациях в целях сохранения конфиденциальности их деятельности, если есть опасения, что в результате публикации информации будет нанесен ущерб обмену мнениями, спровоцировано волнение среди населения, доставлены преимущества или неудобства отдельным лицам <37>. -------------------------------- <37> См.: Законодательное регулирование административных процедур в странах Западной Европы и Японии. Подготовлено Информационно-аналитическим управлением аппарата Государственной Думы. М.: Информационно-аналитическое управление аппарата Государственной Думы, 2004. С. 9.
Когда грозит ущерб действиям по проведению инспекций, расследований, надзора, а также управлению кадрами, руководству организациями и предприятиями и т. д. По основаниям, изложенным выше, руководитель административного органа может по своему усмотрению изъять из документа "нераскрываемую" информацию и предоставить его в усеченном виде. Руководитель административного органа имеет право не комментировать вопрос о наличии запрошенного документа или отрицать его существование, если сам по себе ответ на этот вопрос раскрывает не подлежащую оглашению информацию. Таким образом, японские законодатели, признав право любого человека на получение документов об административно-государственном управлении страны, вместе с тем существенно ограничили перечень организаций, обязанных раскрывать принадлежащую им информацию. Руководителям административных органов предоставлены широкие права в решении вопроса, какая информация подлежит или не подлежит разглашению. Раскрытие документов административных органов происходит в соответствии с определенными процессуальными нормами. Запрос должен представляться на имя руководителя административного органа в письменном виде и содержать данные о личности подателя, наименование запрашиваемого документа и сведения, необходимые для его идентификации. Руководители административных органов, Управление общих вопросов, правительство, муниципальные органы обязаны оказывать содействие гражданам в получении информации, требующейся для идентификации и поиска документов. Как правило, срок ответа по поводу раскрытия документа устанавливается в 30 дней со дня подачи запроса. При наличии уважительных причин руководитель имеет право увеличить этот срок еще на 30 дней. Если их оказывается недостаточно, он может принять решение о раскрытии лишь части документа, сообщив подателю запроса сроки предоставления остающейся информации <38>. -------------------------------- <38> См.: Законодательное регулирование административных процедур в странах Западной Европы и Японии. Подготовлено Информационно-аналитическим управлением аппарата Государственной Думы. М.: Информационно-аналитическое управление аппарата Государственной Думы, 2004. С. 8.
Если содержание информации касается "третьих лиц", руководитель административного органа должен уведомить их о предстоящем решении, предоставить им право письменно высказать свое отношение к данному документу, а в случае их протеста против его раскрытия переждать две недели после принятия решения о раскрытии документа до его осуществления. Раскрытие документа осуществляется путем его предоставления для ознакомления и копирования. В случае опасения за физическую сохранность документа руководитель административного органа может давать его копию. Услуги по раскрытию документа оказываются за определенную плату, размер которой рекомендуется устанавливать в пределах реальных расходов, чтобы она была "по возможности посильной". Первоначально в качестве оплаты за раскрытие одного "дела" предполагалась сумма в 500 иен, в конечном итоге ее снизили до 300 иен. Введение положения об оплате услуг связано отчасти с тем, что в ряде случаев граждане, требовавшие открыть им огромное количество документов сразу, к назначенному сроку, когда материалы были подготовлены, даже не появлялись в учреждении <39>. -------------------------------- <39> См.: Законодательное регулирование административных процедур в странах Западной Европы и Японии. Подготовлено Информационно-аналитическим управлением аппарата Государственной Думы. М.: Информационно-аналитическое управление аппарата Государственной Думы, 2004. С. 8.
Законодательство определяет также порядок обжалования решения административного органа по запросу о раскрытии документа. В случае подачи жалобы руководитель административного органа обязан передать ее на рассмотрение в Инспекционный совет по опубликованию информации, который создается при канцелярии премьер-министра. Он состоит из девяти человек, назначаемых и отстраняемых премьер-министром с согласия обеих палат парламента. Трое из них могут работать в Совете на регулярной основе, остальные - неполный рабочий день. Срок полномочий членов Совета - три года, при этом они имеют право неоднократно переизбираться на данные должности. Кодекс поведения требует от них отсутствия политической ангажированности и корыстной мотивировки. Они не могут быть функционерами каких-либо партий и активно участвовать в политических движениях. Лица, работающие на постоянной основе, не должны иметь другую оплачиваемую службу, а также руководить коммерческими предприятиями с целью получения прибыли. Рабочие органы Совета - председатель, коллегия, непосредственно ведущая изучение и обсуждение жалоб, секретариат, занимающийся канцелярской работой (его начальник подчиняется непосредственно председателю Совета). При рассмотрении жалобы Совет имеет право пользоваться различными источниками информации - затребовать на рассмотрение административный документ, письменные мнения и комментарии от подателей жалобы, а также от причастных к делу лиц. Податели жалобы могут выступить в Совете и пригласить своих помощников. Решение Совета выносится в письменном виде. Деятельность Совета отличается высокой конфиденциальностью: процедуры исследований и обсуждений не разглашаются, члены Совета обязаны сохранять в тайне ставшие известными им секретные сведения, как во время исполнения своих обязанностей, так и после отставки (за их разглашение они могут быть наказаны штрафом до 300 тыс. иен или тюремным заключением с принудительной работой на срок до одного года). Принципиально важной особенностью Инспекционного совета является то обстоятельство, что он является органом административного контроля за работой административных органов, поэтому не может рассматриваться как нейтральный арбитр в тяжбе между подателем запроса и административным органом. В этой связи важное значение имеет возможность обжалования решений административных органов по запросам на раскрытие информации в судебном порядке (на основании Закона о тяжбах по административным делам). Судебное обжалование необязательно опосредуется предварительной апелляцией в Инспекционный совет, допускается параллельное рассмотрение жалобы и в Совете, и в суде <40>. -------------------------------- <40> См.: Законодательное регулирование административных процедур в странах Западной Европы и Японии. Подготовлено Информационно-аналитическим управлением аппарата Государственной Думы. М.: Информационно-аналитическое управление аппарата Государственной Думы, 2004. С. 8.
Вместе с тем законодательно не предусмотрены назначаемые в судебном порядке меры ответственности для администраторов за некорректный ответ на запрос о раскрытии документа. Не предусмотрена также оплата услуг адвоката истца, а также его судебных издержек в случае победы в судебном споре. Установленный порядок апелляции свидетельствует о том, что законодатели придают важное значение досудебному и внесудебному урегулированию спорных решений по раскрытию документов административных органов. Зарубежный опыт показывает, что наибольшую гарантию от административных злоупотреблений и нарушений прав и свобод граждан могут обеспечить только единые правила. Недопустимо в правовом государстве отдавать на откуп ведомствам регламентацию таких важных вопросов, как правила принятия административно-правовых актов, правила совершения распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий. Таким образом, в ряде европейских государств решен вопрос о комплексном законодательном регулировании административно-процессуальной деятельности органов государственной власти. Как отмечает Г. И. Никеров, "...на примере США мы имеем образец тщательного и всестороннего процессуального регулирования всех видов административной деятельности. В итоге в этой стране имеет место формализация административного процесса... Но при этом достигается цель, ради которой демократизация этого процесса, охрана прав всех заинтересованных лиц, и прежде всего частных, перед могущественной бюрократией, недопущение административного произвола" <41>. -------------------------------- <41> См.: Никеров Г. И. Административно-процессуальное право США // Государство и право. 1997. N 12. С. 103.
О. М. Ефремов обобщил практику функционирования института административных процедур в целом ряде зарубежных государств, в связи с чем подметил, что за рубежом административную процедуру рассматривают в нескольких аспектах. Административная процедура - это определенные регламентные нормы поведения должностных лиц административных органов власти. Административная процедура представляется как порядок действий по разграничению компетенции органов власти между собой, а также и по осуществлению межведомственной координации с целью выработки совместных решений по тем или иным вопросам <42>. -------------------------------- <42> См.: Ефремов М. О. Административные процедуры как основной правовой элемент в административной деятельности // Право: теория и практика. 2003. N 18. С. 38.
В этой связи для упорядочения взаимоотношений граждан и их организаций с органами публичного управления в целом и органами внутренних дел в частности необходимо принятие федерального закона "Об административных процедурах в Российской Федерации".
Библиографический список
1. Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырина, М. А. Штатиной. М., 2003. 2. Административно-процессуальный кодекс Республики Польша. Минск, 1995. 3. Баранчиков В. А. Судебные органы Великобритании. М., 1998. С. 44. 4. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. 5. Венгерское административное право / Под ред. Б. М. Лазарева. М., 1990. 6. Добровольский А. М. Основы организации центрального военного управления в России и важнейших западноевропейских государствах. СПб., 1901. 7. Ефремов М. О. Административные процедуры как основной правовой элемент в административной деятельности // Право: теория и практика. 2003. N 18. 8. Жданов А. А. Административное право буржуазных государств. М., 1979. 9. Загладин Н. В. Проблемы методологии изучения и адаптации зарубежного опыта управления и кадровой работы в условиях реформирования России // Ежегодник РАГС при Президенте России - 95. М., 1996. 10. Законодательное регулирование административных процедур в странах Западной Европы и Японии. Подготовлено Информационно-аналитическим управлением аппарата Государственной Думы. М.: Информационно-аналитическое управление аппарата Государственной Думы, 2004. 11. Козырин А. Н. Административное право зарубежных стран. М., 1996. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья А. В. Куракина "Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств" включена в информационный банк согласно публикации - "Административное и муниципальное право", 2008, N 10. ------------------------------------------------------------------ 12. Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств. Домодедово, 2007. 13. Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. 14. Лебедева Н. Н. Доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2005. N 5. 15. Макаров А. П. Законодательство европейских балканских стран. М., 1993. 16. Марек Я. Административное законодательство Чехии. Харьков, 1999. 17. Мишин А. Л. Источники административного права зарубежных стран (США и Великобритания): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1978. 18. Моргунова А. И. Проблемы административного права Италии. М., 1994. 19. Неколеску Т. Обзор румынского права. Кишинев, 1997. 20. Никеров Г. И. Административно-процессуальное право США // Государство и право. 1997. N 12. 21. Новиков А. В. Административные процедуры как неотъемлемый институт правового государства // Юридические записки. Воронеж, 2005. 22. Поникаров В. А. Виды и характеристика актов реализации в механизме осуществления административной деятельности в УИС // Современное право. 2007. N 1. 23. Сакулина Л. Л. Механизм административно-правового регулирования реализации права граждан на информацию: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. 24. Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. 25. Туманова Л. В., Снытников А. А. Обеспечение и защита права на информацию. М., 2001. 26. Урьяс Ю. П. Правовой механизм государственной власти Германии. М., 1998. 27. Штанина М. А. Управление в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция, страны Латинской Америки). М., 1994. 28. Юлдашев А. Р. Финансовые суды в Германии. М., 2000. 29. Юм Д. Сочинения. Т. 1. М., 1965.
Название документа