Публично-правовое регулирование мониторинга коррупции, осуществляемого Всемирным банком
(Стороженко И. В.)
("Административное и муниципальное право", 2010, N 2)
Текст документа
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МОНИТОРИНГА
КОРРУПЦИИ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОГО ВСЕМИРНЫМ БАНКОМ
И. В. СТОРОЖЕНКО
Стороженко Игорь Владимирович - ведущий научный сотрудник НИИ Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.
В статье рассматриваются проблемы правового регулирования антикоррупционного мониторинга, указываются приоритетные направления мониторинга сфер публичного управления, подверженных коррупционным рискам.
Ключевые слова: коррупция, коррупционные риски, коррупционные практики, Всемирный банк, мониторинг коррупции, прозрачность, финансовая отчетность.
World Bank's Public and State Regulation of Anti-Corruption Monitoring
I. V. Storozhenko
The article is devoted to the problems of legal regulation of anti-corruption monitoring and defines the priorities of monitoring of public administration spheres subject to corruption risks.
Key words: corruption, corruption risk, corruption practices, World Bank, anti-corruption monitoring, clarity, accounts statements.
Всемирный банк, хотя официально и входит наряду с Международным валютным фондом в систему организаций ООН, располагает значительной долей самостоятельности и автономности, в том числе в определении приоритетов и целей своей деятельности.
В 1996 г. президент Всемирного банка Джеймс Вульфенсон в качестве одного из приоритетов в работе Банка назвал борьбу с коррупцией. Основными причинами необходимости повышения прозрачности финансовых операций и кардинального сокращения масштабов коррупции при реализации проектов, финансируемых Всемирным банком, по мнению Вульфенсона, являлись:
- от коррупции в наибольшей степени страдают наименее социально защищенные слои населения, поскольку коррупция лишает доступа к услугам общественного сектора бедных и препятствует росту в частном секторе;
- коррупция подрывает веру общества в целесообразность получения финансовой помощи, поскольку способствует созданию ошибочного мнения о том, что любая получаемая государством внешняя помощь сопровождается коррупцией;
- коррупция серьезно осложняет доступ развивающихся стран к частным инвестициям;
- банк имеет обязательства перед своими акционерами гарантировать, что предоставляемая финансовая помощь достигнет адресата, которому она изначально предназначалась.
В 1997 г. Совет директоров Всемирного банка одобрил Антикоррупционную стратегию, в основу которой были положены 4 составляющие:
- Банк будет прилагать все необходимые усилия для того, чтобы предотвращать коррупцию и мошеннические действия при реализации любых проектов и программ, в финансировании которых он принимает участие;
- Банк будет оказывать помощь странам, которые будут обращаться за поддержкой в решении проблем по противодействию коррупции;
- Банк будет фиксировать свои озабоченности относительно ситуации с коррупцией непосредственно в аналитических документах, касающихся решений о выделении кредитов;
- Банк будет содействовать международным усилиям в сфере борьбы с коррупцией.
В 1999 г. Всемирным банком был разработан Антикоррупционный план действий - 99, направленный на усиление взаимодействия с доверителями и партнерами Банка, а также внутренней безопасности. Антикоррупционный план действий - 2000 был ориентирован на закрепление достигнутых положительных результатов и активизацию работы непосредственно со странами - получателями финансовой помощи Всемирного банка. К тому времени 95 государств обратились к Банку с просьбой об оказании помощи в проведении институциональных реформ в секторе государственного управления, а 20 из них - непосредственно в вопросах противодействия коррупции.
В течение последних 10 лет Всемирный банк с использованием различных методик проводит мониторинг состояния экономики, эффективности системы государственного управления, делового климата в различных регионах. В качестве одной из ключевых проблем, оцениваемых Всемирным банком, являются уровень коррупции и эффективность принимаемых государством мер по противодействию коррупции.
В качестве основы для анализа ситуации с коррупцией и ее влияния на развитие бизнеса используются разработанный Всемирным банком Интегральный показатель качества государственного управления (GRICS) и Исследование деловой среды и деятельности предприятий (BEEPS).
Так, с использованием GRICS измеряются шесть параметров государственного управления, и проводится сравнительная балльная оценка отдельных стран по следующим аспектам:
- право голоса и подотчетность обществу (готовность правительства к внешней подотчетности через механизмы обратной связи с гражданами, демократические институты и конкурентную прессу);
- политическая стабильность и отсутствие насилия, преступности и терроризма;
- эффективность государственного управления (включая качество процесса выработки политических решений, уровень бюрократии и качество предоставления государственных услуг);
- уровень административного регулирования;
- верховенство закона (защита прав собственности, независимость судебной власти и т. д.);
- противодействие коррупции.
Исследование BEEPS проводится Всемирным банком совместно с Европейским банком реконструкции и развития путем проведения опроса менеджеров высшего звена и собственников предприятий в странах Восточной Европы и Центральной Азии и предназначено для сравнительной оценки качества государственного управления, инвестиционного климата и конкурентной среды. На сегодняшний день проведено четыре раунда BEEPS: в 1999, 2002, 2005 и 2008 - 2009 годах.
При исследовании деловой среды и эффективности предприятий использовались одни и те же методологические подходы к выборке. В каждой стране отраслевая структура выборки предприятий по секторам определялась по их вкладу в ВВП. Фирмы, занятые в отраслях, где государство участвует в регулировании цен и обеспечении надзора (банковская деятельность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт, водоснабжение и очистка сточных вод), не включались в структуру выборки. Не менее 10% выборки должны составлять предприятия малого бизнеса (от 2 до 49 работников) и 10% крупные предприятия (от 250 до 9.999 работников). Предприятия, состоящие из одного работника или насчитывающие более 10000 работающих, к участию в исследовании не привлекались.
10% фирм должны были находиться под контролем иностранного капитала и еще 10% - под государственным контролем. Не менее 10 процентов из выборки должны были быть фирмами-экспортерами.
Не менее 10% предприятий должны относиться к населенным пунктам, число жителей в которых не превышает 50000 человек.
Все предприятия к моменту проведения мониторинга должны функционировать не менее 3 лет.
В исследовании BEEPS, проведенном в России в 2008 - 2009 гг., были, например, опрошены представители 1004 фирм. (В 2002 г. выборка составила 506 предприятий, в 2005 г. - 559.) Во всех случаях исследование проводилось одной и той же фирмой (Synovate), процесс обработки данных и проведения опроса был идентичным.
В рамках изучения проблемы влияния уровня коррупции на предпринимательскую деятельность предметом мониторинга BEEPS являются, в частности, получаемые в ходе опросов данные о неофициальных платежах (взятках), выплачиваемые бизнесменами различным чиновникам. В исследованиях BEEPS анализируются сведения о взятках, выплачиваемых за решение следующих вопросов:
- получение государственных (муниципальных) заказов;
- получение лицензий и разрешений на тот или иной вид предпринимательской деятельности;
- оказание влияния на принятие нужных законов и других нормативно-правовых актов;
- уход от налогов или их уменьшение;
- получение необходимых согласований в сфере охраны труда и производственной деятельности;
- получение необходимых согласований в службах пожарного надзора и строительной экспертизы;
- получение согласований в органах природоохраны;
- перемещение грузов через таможню;
- сопровождение дел в судебных инстанциях.
Кроме того, специалистами Всемирного банка периодически готовятся аналитические доклады, посвященные проблемам противодействия коррупции, в которых проводится сравнительный анализ ситуации в разных странах, а также отдельных секторах экономики.
Так, в докладе "Борьба с коррупцией в странах с переходной экономикой", опубликованном в 2005 г., были проанализированы следующие факторы, способные повысить эффективность мер по предупреждению, профилактике и борьбе с коррупцией:
- усиление политической ответственности;
- укрепление институциональных ограничений внутри государства;
- расширение участия структур гражданского общества;
- содействие развитию независимых СМИ;
- реформирование системы управления государственным сектором;
- формирование конкурентного частного сектора.
В октябре 2006 г. Всемирным банком было обнародовано специальное исследование "Административная реформа и реформа государственного регулирования в России. Устранение потенциальных источников коррупции", в котором применялись комплексные методики изучения ситуации в системе государственного управления с точки зрения ее уязвимости к коррупционным факторам.
Основной акцент в данной работе был сделан на изучении таких форм коррупции, как "захват государства" и коррупция в сфере управления (административная коррупция).
В ее основу были положены результаты упомянутого выше исследования делового климата и деятельности предприятий (BEEPS-2005), а также подготовленного на базе данных за 2004 - 2005 гг. обзора "Исследование мнений руководителей", известного также как EOS, регулярно осуществляемого Всемирным экономическим форумом с целью оценки и мониторинга ключевых тенденций и факторов, влияющих на эффективность государственного управления.
По результатам обзора EOS составляется Индекс конкурентоспособности, рассчитываемый на основе десятков индикаторов, разбитых на несколько подразделов.
Среди показателей, косвенно характеризующих влияние коррупции на деловую активность, в частности, учитываются:
- степень независимости судебной системы;
- защита прав собственности;
- фаворитизм со стороны госчиновников;
- давление на бизнес со стороны организованной преступности.
В соответствии с данными EOS 2004 - 2005 наибольшие проблемы для предпринимательского сообщества в России в тот период представляли отсутствие должной независимости судебной системы, недостаточная нормативная база, обеспечивающая защиту прав собственности, а также давление на бизнес со стороны организованной преступности. Так, из 117 стран, участвовавших в исследовании 2005 г., Россия по указанным 3 позициям занимала в рейтинге 102, 108 и 101 место соответственно. По показателю фаворитизма со стороны госчиновников Россия находилась на 106 месте.
(Для сравнения в обнародованном в октябре 2009 г. Индексе конкурентоспособности EOS по показателю "независимость судебной системы" Россия заняла 116 место из 133 стран-участниц опроса, по показателю "защита прав собственности" - 121; по показателям "фаворитизм со стороны чиновников" и "давление на бизнес со стороны организованной преступности" - 96. Обращает на себя внимание также, что при ответах на вопрос, какие факторы наиболее негативно влияют на работу предпринимателей в России, на первом месте оказалась коррупция - 19%, далее по убывающей идут доступность кредитов - 16,9%, взаимодействие с налоговыми органами - 11,6%, воровство и преступность - 9%, инфляция - 8,7%. В опросе принимало участие более 500 руководителей российских предприятий малого и среднего бизнеса.)
Таким образом, сделанный в 2006 г. экспертами Всемирного банка вывод о том, что критические недостатки качества институциональной системы в Российской Федерации способствуют созданию благоприятных условий для коррупции, не утратил своей актуальности и в настоящее время.
В целом используемые Всемирным банком инструменты для оценки коррупционных факторов, а также имеющиеся механизмы мониторинга, не претендуя на универсальный характер оценочных процедур, могут рассматриваться как серьезный дополнительный ресурс, позволяющий выявлять коррупционные факторы в отдельных сферах деятельности государств, отслеживать тенденции изменения уровня коррупции, в том числе эффективность принимаемых странами мер по профилактике, предупреждению и противодействию коррупции.
Название документа