Реализация международных договоров в Российской Федерации: правовые основания
(Морозов А. Н.) ("Журнал российского права", 2009, N 2) Текст документаРЕАЛИЗАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ
А. Н. МОРОЗОВ
Морозов Андрей Николаевич - старший научный сотрудник отдела международного публичного права ИЗиСП.
Реализация международного договора является важнейшей стадией всего договорного процесса, это, естественно, не исключает значения и других стадий, в частности разработки проекта договора, заключения договора и т. д. "Международные договоры, - писал В. П. Даневский, - заключаются для того, чтобы быть исполняемы добросовестно" <1>. Если вступивший в силу международный договор не реализуется или реализуется не должным образом, то и социально полезного результата такой договор не приносит или же его эффект гораздо меньше, чем мог бы быть при должном выполнении условий договора. По мнению Г. И. Курдюкова, реализация норм является средством достижения социального результата <2>. В свою очередь, Л. Х. Мингазов совершенно справедливо считает, что "реализация - одна из основных предпосылок эффективности международно-правовых принципов и норм" <3>. Реализация международных договоров зависит от многих условий, в том числе политических, экономических, идеологических, правовых и т. д. -------------------------------- <1> Даневский В. П. Пособие к изучению истории и системы международного права. Вып. I-й. Харьковъ, 1892. С. 224. <2> Курдюков Г. И. Эффективность деятельности государств по реализации норм международного права. В кн.: Вопросы универсальности и эффективности международного права / Отв. ред. Г. В. Игнатенко. Свердловск, 1981. С. 61. <3> Мингазов Л. Х. Эффективность норм международного права. М., 1990. С. 155.
"Следует, прежде всего, подчеркнуть, - писал Ф. И. Кожевников, - что сознание необходимости свято соблюдать заключенные международные договоры было искони присуще русскому народу" <4>. -------------------------------- <4> Кожевников Ф. И. Русское государство и международное право. М., 1947. С. 168.
Основным международно-правовым актом, регулирующим процесс заключения, действия и прекращения договоров между государствами, является Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. (далее - Венская конвенция). Она подробным образом не регулирует вопросы реализации международных договоров. Вместе с тем в ней содержатся некоторые важные положения, касающиеся выполнения международных договоров. В частности, "каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться" (ст. 26), "участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора" (ст. 27) и др. Относительно совершенствования международно-правовой базы, относящейся к выполнению международных договоров, вполне обоснованно мнение профессора О. Н. Хлестова, который считает, что надо усилить контроль за выполнением международных договоров с помощью международных механизмов и совершенствования их деятельности. Необходимо разработать дополнительный протокол к Венской конвенции, специально посвященный контролю за выполнением договоров с учетом практики применения Венской конвенции <5>. Мы согласны с Б. И. Осмининым, который считает, "что международное право, обязывая государства соблюдать международные договоры, налагает обязательство, нацеленное на результат, а не на средства его достижения. Государства в целом свободны в установлении порядка и выборе способов реализации международных договорных обязательств" <6>. Естественно, эти способы и принимаемые меры не должны выходить за рамки международного права и наносить ущерб третьим, т. е. не участвующим в договоре государствам. -------------------------------- <5> Международная конференция "Вступая в XXI век: к примату права в международных отношениях". Москва, 2 ноября 2000 г. // Международная жизнь. 2000. N 12. <6> Осминин Б. И. Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств. М., 2006. С. 6.
В связи с тем что международное право не предрешает всех вопросов, связанных с выполнением международных договоров, то они должны быть урегулированы во внутригосударственном праве или соответствующей практике государственных органов. Отметим, что законы о международных договорах приняты во всех государствах - участниках СНГ <7>. Однако в большинстве своем указанные законы регулируют преимущественно процедуры заключения, действия и прекращения международных договоров, а вопросы реализации международных договоров в этих законах практически не отражены <8>. В этом отношении не является исключением и Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", так как, определяя преимущественно процедуру заключения международных договоров, Закон не уделяет должного внимания их реализации. -------------------------------- <7> Тексты законов см. в ИПС "СоюзПравоИнформ". <8> Исключение составляет Закон Республики Армения от 16 августа 2000 г. N ЗР-85 "О международных договорах Республики Армения" и Закон Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. N 421-З "О международных договорах Республики Беларусь".
Рассмотрение вопросов реализации международных договоров РФ целесообразно начать с Конституции РФ. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ устанавливает: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Указанная конституционная норма имеет очень большое значение для российского права, правотворческого и правоприменительного процессов. Однако для реализации международных договоров этого конституционного положения недостаточно. Введение норм международного права в правовую систему государства и установление их приоритетного применения в случае коллизии с законами еще не предрешают вопроса об их добросовестном и эффективном выполнении. Так, в советских конституциях вообще не предусматривалось введение норм международного права в национальную правовую систему, что не мешало эффективному выполнению международных обязательств. "История советского права, - пишет Г. В. Игнатенко, - свидетельствует о добросовестном отношении Советского государства к взятым на себя международным обязательствам по совершенствованию законодательных актов, их согласованию с международными договорами СССР" <9>. -------------------------------- <9> Игнатенко Г. В. Советское законодательство и международные договоры: опыт, тенденции и проблемы взаимодействия // Правоведение. 1987. N 5. С. 72.
Конституция РФ устанавливает основные направления для выполнения международных договоров РФ органами государственной власти, вместе с тем, кроме Конституции РФ, для выполнения международных договоров огромное значение имеют законы и подзаконные нормативно-правовые акты. К таким актам следует отнести: кодексы, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств. Особую роль играют решения судов, которые занимают отдельное место в механизме выполнения международных обязательств государства. Однако правовые основания реализации международных договоров в РФ не исчерпываются нормативными правовыми актами федерального уровня и находят свое воплощение в законодательстве субъектов РФ. Реализацию международных договоров часто обозначают термином "имплементация". Этот термин прочно укоренился в доктрине международного права как в отечественной, так и зарубежной, а также в практике государств (от англ. implementation - осуществление, проведение в жизнь, выполнение, реализация). Имплементация международных договоров представляет собой деятельность государства в лице его уполномоченных органов, направленную на реализацию обязательств, вытекающих из этих международных договоров. О. И. Тиунов рассматривает имплементацию международных договоров как в узком, так и в широком смысле. В узком смысле имплементация связана с обязанностью государства принять внутригосударственные меры по созданию и обеспечению правовых механизмов реализации норм международного права. В широком смысле имплементация - это не только работа по совершенствованию законодательства государства, созданию каких-то новых норм, но также и меры организационно-распорядительного характера, которые обязано предпринять государство <10>. -------------------------------- <10> Тиунов О. И. Интерпретация норм европейского гуманитарного права в российской правовой системе // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации: Сб. ст. / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2003. С. 172.
На наш взгляд, такой подход представляется вполне обоснованным. Рассматривать имплементацию возможно и в широком, и в узком смысле. Имплементация включает в себя весь спектр необходимых действий и мероприятий, направленных на реализацию международных обязательств государства. Хотя это не исключает и более узкого подхода к понятию "имплементация". Все зависит от содержания конкретного международного договора, особенностей обязательств, вытекающих из него, политико-правовой системы государства, состояния законодательства, системы государственных органов, правовых обычаев и традиций и т. д. Традиционно имплементацию международных договоров рассматривают применительно к сфере международных и внутригосударственных отношений. Характерной тенденцией является то, что большое значение ученые-правоведы придают именно внутригосударственной сфере при реализации международных договоров. Авторы Курса международного права отмечают, что решение проблемы эффективности международного права сегодня следует искать в значительной мере во внутригосударственной сфере <11>. С. Ю. Марочкин также исходит из того, что значительная часть норм международного права реализуется на внутригосударственном уровне. А это, в свою очередь, определяет необходимость проведения целой системы правотворческих и правоприменительных мероприятий по выполнению норм международного права на национальном уровне <12>. -------------------------------- <11> Курс международного права. Т. 2. Основные принципы международного права / Отв. ред. тома И. И. Лукашук. М., 1989. С. 221. <12> Марочкин С. Ю. Вопросы эффективности норм международного права // Советский ежегодник международного права 1988 г. М., 1989. С. 19.
В настоящей статье мы рассматриваем реализацию международных договоров РФ в сфере внутригосударственных отношений. Механизм реализации международного договора представляет собой совокупность органов государственной власти (как федеральных, так и субъектов Федерации), органов местного самоуправления, в необходимых случаях учреждений и организаций, которые участвуют в реализации международного договора, а также нормативно-правовых актов органов власти по вопросам, входящим в их компетенцию, направленных на выполнение международных договоров. При рассмотрении вопроса о выполнении международных договоров, как правило, выделяют правовой и организационно-исполнительный (или организационно-распорядительный) механизмы. Отметим, что четко различать правовой и организационно-исполнительный механизмы реализации невозможно, да и этого не требуется. Эти механизмы должны быть согласованы и гармонизированы между собой, только таким способом можно обеспечить эффективное выполнение международных обязательств. Невозможно рассматривать меры правового характера, не касаясь организационно-исполнительных мер, также и организационно-исполнительные меры неосуществимы без определенных правовых решений. Следует отметить, что согласно Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации" международные договоры России заключаются на трех уровнях: от имени РФ (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера). Таким образом, в российскую правовую систему входят три типа международных договоров, которые в широком смысле все являются межгосударственными договорами, т. е. международными договорами государства как субъекта международного права, которое и несет ответственность за их выполнение <13>. -------------------------------- <13> Именно такой подход отражен в Статьях об ответственности государств за международно-противоправные деяния. Данные статьи являются приложением к Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 56/589 от 12 декабря 2001 г. Статья 4 определяет: "Поведение любого органа государства должно рассматриваться как деяние этого государства в соответствии с международным правом независимо от того, осуществляет этот орган законодательные, исполнительные, судебные или любые иные функции, независимо от положения, занимаемого им в организации государства, и независимо от его характера как органа центральной власти или административно-территориального деления государства".
Основная нагрузка по реализации международных договоров ложится на органы исполнительной власти, т. е. министерства и ведомства. Ю. А. Тихомиров справедливо считает, что деятельность министерств и ведомств в сфере реализации международных договоров нуждается в совершенствовании. К сожалению, функции по выполнению международных договоров РФ практически не отражены в положениях о министерствах <14>. Существует недооценка данной сферы и некоторая бессистемность в реализации международных норм <15>. Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти (к ним относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства <16>) дает нам основания для вывода о том, что функции по выполнению международных договоров РФ в положениях об этих органах практически не установлены. Все это не может не сказаться на эффективной реализации международных обязательств, которая в настоящее время носит стихийный и не систематизированный характер. -------------------------------- <14> Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 50. <15> Там же. С. 40. <16> См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.
Представляется, что функция по реализации международных договоров РФ должна быть отражена во всех положениях о федеральных органах исполнительной власти. Существенным фактором эффективности реализации международных договоров РФ является учет такой формы государственного устройства, как федерация. Согласно п. "о" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ выполнение международных договоров Российской Федерации относится к сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ. В развитие этого конституционного положения в Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" установлено, что органы государственной власти соответствующих субъектов РФ обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров РФ (п. 3 ст. 32). Эти положения чрезвычайно важны для эффективного выполнения международных договоров РФ, так как согласно ст. 29 Венской конвенции "международный договор обязателен в отношении всей территории государства-участника, если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом". Указанная выше конституционная норма находит свое развитие и в законодательстве субъектов РФ. Так, в Законе Республики Саха (Якутия) от 29 июня 2006 г. 357-З N 727-III (в ред. Закона РС (Я) от 19 июня 2008 г. 577-З N 45-IV) "Об охоте и охотничьем хозяйстве" установлено, что "к полномочиям органов государственной власти Республики Саха (Якутия) в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, относятся: участие в выполнении международных договоров Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, в порядке, согласованном с федеральными органами исполнительной власти, выполняющими обязательства Российской Федерации по указанным договорам". Участие субъектов РФ очень важно для эффективной реализации международных обязательств России, а в некоторых случаях необходимо, так как отдельные международные договоры РФ не могут быть реализованы только федеральными органами, а некоторые из них прямо предусматривают участие органов субъектов Федерации. Так, в Соглашении между Министерством внутренних дел РФ и Министерством общественной безопасности КНР о сотрудничестве органов внутренних дел и органов общественной безопасности приграничных регионов обоих государств от 26 июня 2002 г. <17> предусмотрено, что "стороны уполномочивают реализовывать настоящее Соглашение следующие органы внутренних дел и органы общественной безопасности приграничных регионов: а) с Российской Стороны: Министерство внутренних дел - Республики Алтай, Управления внутренних дел Приморского и Хабаровского краев. Амурской и Читинской областей. Еврейской автономной области; б) с Китайской Стороны: Управления общественной безопасности провинций Хэйлунцзян и Цзилинь, Автономного района Внутренняя Монголия и Синьцзян-Уйгурского автономного района". -------------------------------- <17> Текст Соглашения официально опубликован не был. См. текст данного Соглашения в СПС "КонсультантПлюс".
В силу того что международные договоры обязательны для государства в целом, а не только его отдельных органов (как федеральных, так и региональных), то и нормативно-правовые акты субъектов РФ должны быть согласованы с международными договорами России. Это касается как нормативно-правовых актов, принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, так и нормативно-правовых актов, которые субъекты Федерации принимают по вопросам своего собственного ведения. Такой подход обусловлен ст. 27 Венской конвенции, которая устанавливает, что "участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора". В связи с тем, что нормативно-правовые акты как федерального, так и регионального уровня должны быть согласованы с международными договорами РФ, можно сказать, что международные договоры гармонизируют федеральное и региональное законодательство. Российская Федерация, как и любое другое федеративное государство, не вправе делать ссылки на законодательство субъектов Федерации с целью невыполнения обязательств, вытекающих из международных договоров. Достаточно сложным представляется вопрос, связанный с органами местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Как уже было сказано, международный договор обязателен для государства в целом, т. е. для всех его органов, как центральных, так региональных и местных. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В связи с этим возникает вопрос: как такая конституционная норма может повлиять на выполнение международных обязательств РФ? Ранее мы отмечали, что государство не вправе ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения договора. Эта общепризнанная норма международного права распространяется на любой нормативно-правовой акт государства, будь то конституция, закон, акт президента или правительства, нормативно-правовой акт органа субъекта федерации или органа местного самоуправления. Исключение составляет лишь случай, предусмотренный ст. 46 Венской конвенции, в соответствии с которой "1. Государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушение того или иного положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия, если только данное нарушение не было явным и не касалось нормы его внутреннего права особо важного значения. 2. Нарушение является явным, если оно будет объективно очевидным для любого государства, действующего в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой". Таким образом, следует исходить из того, что нельзя оправдать невыполнение международных обязательств ссылкой на решения органов местного самоуправления даже в случае, когда последние, в соответствии с национальным законодательством, не входят в систему государственных органов. "Если власть федеративного государства распространяется на всю его территорию, - пишет В. Е. Чиркин, - то она должна распространяться и на муниципальные образования низового уровня" <18>. В том числе это касается и ответственности государственной власти за реализацию международных обязательств на уровне местного самоуправления. Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" предусматривает добросовестное выполнение международных договоров РФ, а его нормы, как и нормы любого другого российского закона, должны соблюдаться и органами местного самоуправления. Конечно, участие органов местного самоуправления в реализации международных обязательств государства не является основной функцией этих органов, но по мере необходимости они должны принимать участие и в выполнении международных обязательств России. Следует согласиться с И. И. Лукашуком, который писал: "На местные органы власти распространяется общее правило - их поведение квалифицируется как поведение государства, которое несет ответственность в случае, если это поведение нарушает международные обязательства. Положение это нашло общее признание государств" <19>. -------------------------------- <18> Чиркин В. Е. Конституционные проблемы власти народа. В кн.: Конституция и законодательство / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2004. Кн. II. С. 100. <19> Лукашук И. И. Право международной ответственности. М., 2004. С. 121.
В связи с этим следовало бы дополнить ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <20> указанием на то, что муниципальные правовые акты не должны противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ. -------------------------------- <20> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Также в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует отразить, что в необходимых случаях органы местного самоуправления в рамках своей компетенции участвуют в реализации международных обязательств РФ. Остается открытым вопрос о том, кто осуществляет контроль за соответствием муниципальных правовых актов международным договорам РФ? Представляется, что такими полномочиями должно быть наделено Министерство юстиции РФ. Однако действующее законодательство таких полномочий не предусматривает. В связи с этим Министерство юстиции РФ следовало бы наделить полномочиями по осуществлению контроля за соответствием муниципальных правовых актов международным договорам РФ, что способствовало бы более качественному выполнению международных обязательств РФ и согласованности российской системы права с нормами международного права, признаваемыми Россией в качестве обязательных. В реализации международных обязательств государства участвуют различные государственные органы, а также учреждения и организации. Спектр органов государственной власти, которые могут быть привлечены к выполнению международных обязательств, достаточно обширен. Это органы законодательной власти, исполнительной, судебной, а также органы власти субъектов РФ и местного самоуправления. Такой порядок вещей обусловлен тем, что каждый из органов наделен собственной компетенцией, решает поставленные для него цели и задачи, выполняет строго определенные функции. При реализации международного договора государство исходит из содержания конкретного договора и определяет органы, которые будут выполнять такой договор. Так, для реализации некоторых международных договоров требуется принятие нового законодательства или обновление старого, что предполагает участие органов законодательной власти в их реализации, так как без принятия соответствующих законов выполнение отдельных международных договоров невозможно. В качестве примера можно привести мероприятия по совершенствованию российского законодательства, проводимые РФ в целях реализации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. В некоторых случаях, например при присоединении к многостороннему международному договору, уже вступившему в силу, РФ может приводить свое законодательство в соответствие с таким договором еще до выражения согласия на его обязательность. В таком случае, когда такой договор вступит в силу в отношении РФ, последняя сможет эффективно его реализовывать, так как необходимая нормативно-правовая база будет подготовлена и соответствовать международному договору, поэтому государство избежит проволочек, связанных с созданием необходимой нормативной базы, и добросовестно выполнит свои обязательства. Очевидно, что принятие необходимых законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов для реализации международных договоров не должно затягиваться. Иначе международный договор не реализуется, и в этом случае нарушается принцип "Pacta sunt servanda" - "Договоры должны соблюдаться". По справедливому мнению Г. В. Игнатенко, "следует предусмотреть необходимость согласования положений законодательства с договорными обязательствами одновременно или почти одновременно с вступлением в силу соответствующего договора" <21>. -------------------------------- <21> Игнатенко Г. В. Указ. соч. С. 75.
Органы исполнительной власти играют важную роль в выполнении международных договоров РФ. Так, например, Президент РФ и Правительство РФ принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров РФ (п. 1 ст. 32 Федерального закона "О международных договорах"). Кроме того, согласно ст. 21 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <22> Правительство РФ обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств. -------------------------------- <22> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Таким образом, Правительство РФ наделено необходимыми полномочиями, связанными с обеспечением выполнения международных договоров РФ. Однако реализация этих полномочий затруднена тем, что РФ является участницей примерно 20 тысяч международных договоров <23>, заключенных на разных уровнях. Обеспечивать выполнение такого массива международно-правовых актов одному государственному органу весьма проблематично. В связи с этим целесообразно, чтобы Президент РФ и Правительство РФ занимались бы обеспечением межгосударственных и межправительственных международных договоров, а министерства и ведомства, а также уполномоченные организации обеспечивали бы выполнение международных договоров межведомственного характера. В этом отношении представляет интерес ст. 34 Закона Республики Беларусь "О международных договорах Республики Беларусь", которая устанавливает: "Президент Республики Беларусь, Национальное собрание Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь и руководители государственных органов Республики Беларусь, руководитель департамента государственного органа, к компетенции которых относятся вопросы, содержащиеся в международных договорах межведомственного характера, в пределах своей компетенции принимают меры для обеспечения исполнения международных договоров Республики Беларусь путем принятия соответствующих решений". -------------------------------- <23> Информация взята с официального сайта Совета Федерации // http://www. council. gov. ru/print/lawmaking/report/2005/12/index. html.
Большую сложность представляет вопрос об участии в реализации международных договоров РФ учреждений и организаций. Данный вопрос не урегулирован в российском законодательстве. В правовой науке он также не получил должного исследования. Однако участие организаций, предприятий и учреждений в реализации международно-правовых норм обусловлено многими международными договорами. Например, ст. 7 Конвенции о борьбе с допингом в спорте от 19 октября 2005 г. <24> предусматривает: "Государства-участники обеспечивают применение настоящей Конвенции путем, в частности, координации действий внутри страны. Для выполнения своих обязательств согласно настоящей Конвенции государства-участники могут использовать антидопинговые организации, а также спортивные учреждения и организации". -------------------------------- <24> СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2835.
Представляется интересным зарубежный опыт законодательного регулирования участия организаций и учреждений в реализации международных обязательств. В части 3 ст. 41 Закона Республики Армения "О международных договорах Республики Армения" установлено, что "коммерческие и некоммерческие организации, учреждения, а также физические лица Армянской Стороны и другой стороны международного договора в порядке, установленном законодательством или иными правовыми актами Республики Армения и другой стороны, могут по договору участвовать в выполнении указанного договора, если их участие вытекает из этого договора". Таким образом, в необходимых случаях, государство может привлекать к реализации международных договоров учреждения и организации. Такие отношения выстраиваются на основе гражданско-правовых договоров и регулируются нормами гражданского права. В частности, ст. 763 - 768 ГК РФ предусматривают заключение контрактов на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд. Как отмечают М. И. Брагинский и В. В. Витрянский, такие контракты призваны удовлетворить интересы РФ или субъекта РФ <25>. В нашем случае подобные гражданско-правовые контракты будут заключаться с целью выполнения международных договоров РФ и, соответственно, удовлетворять интересы РФ, связанные с действиями на международной арене и проведением внешней политики государства. -------------------------------- <25> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договоры о выполнении работ и оказании услуг. М., 2002. С. 165.
В целях реализации международного договора государство уже в рамках внутригосударственных отношений заключает договоры гражданско-правового характера, которые имеют важное значение для выполнения его международных обязательств. Можно констатировать, что в современном мире субъекты внутригосударственных отношений участвуют в договорном процессе все более активно, а их интересы учитываются при разработке проектов международных договоров. На наш взгляд, совершенно прав Ханс Корелл - заместитель Генерального секретаря ООН по правовым вопросам, который считает: "В сегодняшнем мире нет значительной деятельности, будь то на индивидуальном уровне или на уровне государств, которая осуществлялась бы вне влияния какого-либо договора" <26>. Вместе с тем, опосредованно участвуя в реализации международных обязательств, учреждения и организации не становятся субъектами международного права, не приобретают международной правосубъектности, а остаются субъектами внутригосударственного права. Юридические или физические лица, вступая в гражданско-правовые отношения с органами государственной власти, несут ответственность за невыполнение таких договоров в соответствии с гражданским законодательством. Тогда как государство, в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения международного договора, может быть привлечено к международно-правовой ответственности. -------------------------------- <26> Международная конференция "Вступая в XXI век: к примату права в международных отношениях". Москва, 2 ноября 2000 г. // Международная жизнь. 2000. N 12.
Таким образом, международный договор порождает ряд правоотношений, к которым относятся отношения, регулируемые нормами международного права, а также и внутригосударственные правоотношения. Во внутригосударственных отношениях участвуют органы государственной власти, субъекты федерации, органы местного самоуправления, а в некоторых случаях юридические и физические лица. Однако сам международный договор налагает обязательства на государство в целом, а не его отдельные органы, физических и юридических лиц <27>. В процессе реализации договора государство определяет механизмы, которые следует задействовать для выполнения международных обязательств. -------------------------------- <27> "Если в международном договоре содержатся положения, - пишет Р. А. Мюллерсон, - в конечном счете призванные регулировать отношения между субъектами различных национальных правовых систем, то и в этом случае такой договор, как и любой международный договор, будет обязателен только для его участников". См.: Мюллерсон Р. А. О соотношении международного публичного, международного частного и национального права // Советское государство и право. 1982. N 2. С. 81.
Из вышесказанного следует, что круг органов и организаций, участвующих в выполнении международного договора, намного шире, нежели круг органов, обладающих правом от имени государства заключать международные договоры. Несомненно, актуальным остается вопрос о принятии федерального закона о реализации международных обязательств РФ. Нужен ли вообще такой закон в РФ или же для эффективной реализации международных договоров РФ достаточно действующих нормативно-правовых актов? Как уже говорилось, Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" в самых общих чертах касается вопросов выполнения международных договоров, посвящая этому всего лишь четыре статьи (ст. 31 - 34). Нормы, посвященные реализации международных договоров, находятся в различных нормативно-правовых актах, к ним относится: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств, нормативно-правовые акты субъектов Федерации. Ряд вопросов разрешается в практике государственных органов и не имеет своего законодательного урегулирования. О необходимости принятия закона о реализации международных обязательств говорил еще в 1998 г. Ю. А. Тихомиров <28>. На наш взгляд, сфера, связанная с выполнением международных обязательств, в частности обязательств, вытекающих из международных договоров, должна быть четко регламентирована, выработаны механизмы реализации, определен круг государственных органов, обеспечивающих выполнение международных договоров, предусмотрена ответственность должностных лиц, координация деятельности федеральных и региональных органов (в необходимых случаях и органов местного самоуправления), информационное обеспечение, отчеты министерств и ведомств перед Президентом РФ и Правительством РФ по вопросам выполнения международных договоров, сотрудничество государственных органов с учреждениями и организациями, доведение до сведения граждан информации, касающейся международных договоров, особенно договоров, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, более последовательное официальное опубликование международных договоров и т. д. -------------------------------- <28> См.: Тихомиров Ю. А. Международные договоры Российской Федерации и российское законодательство // Законодательство и экономика. 1998. N 12. С. 42.
Предлагаемый нами закон мог бы касаться реализации межгосударственных и межправительственных международных договоров, а, учитывая особенности международных договоров межведомственного характера, вопросы, связанные с выполнением этого вида договоров, можно было бы отразить в постановлении Правительства РФ <29>. -------------------------------- <29> Похожий подход существовал в законодательстве СССР. Так, наряду с Законом от 6 июля 1978 г. "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР" действовало Постановление Совета Министров СССР от 28 августа 1980 г. N 743 "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР межведомственного характера".
Возможно внести дополнения и в действующий Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" и дополнить раздел "Выполнение международных договоров Российской Федерации" нормами, посвященными реализации международных договоров. В настоящее время реализация международных договоров РФ законодательно не урегулирована, основная масса вопросов разрешается практикой органов власти, а население нередко вообще не знает о международных договорах, которые затрагивают их права и свободы. Современные условия диктуют необходимость выверенных подходов к выполнению международных договоров, их законодательное отражение.
Название документа