Гражданство в Российской Федерации: размышления об уникальном правовом феномене
(Югов А. А.) ("Адвокатская практика", 2009, N 1) Текст документаГРАЖДАНСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: РАЗМЫШЛЕНИЯ ОБ УНИКАЛЬНОМ ПРАВОВОМ ФЕНОМЕНЕ
А. А. ЮГОВ
Югов А. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии.
1. О понятии гражданства
Действующая российская Конституция для определения статуса человека в системе правовых отношений, которые возникают между отдельным индивидом и государством и которые характеризуют его положение в обществе, использует широко дифференцированный понятийный аппарат, адекватный современному уровню цивилизованных отношений между людьми и публично-властными структурами. Соответственно специалисты, исследующие исходные положения конституционно-правового положения индивида в Российской Федерации по действующему законодательству, как правило, указывают и анализируют в качестве основных три понятия: человек, личность и гражданин <1>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (издание третье, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <1> См.: Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 428; Добрынин Н. М. Конституционное (государственное) право Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2007. С. 97; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2000. С. 153 - 154, 189 - 195; Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. М.: Норма, 2007. С. 138 - 142; Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: Норма, 1999. С. 91 - 96.
Понятие "гражданин", являющееся предметом исследования в данной статье, может быть раскрыто через феномен гражданства, который обычно осмысливается как центральная общеправовая категория, имеющая основополагающее значение для развития всех отраслей права. Исследованию этого правового явления посвящены научные труды таких выдающихся российских ученых-юристов, как С. А. Авакьян <2>, Л. Д. Воеводин <3>, С. С. Кишкин <4>, О. Е. Кутафин <5>, А. Н. Кокотов <6>, Н. Я. Корж <7>, В. С. Шевцов <8> и другие государствоведы. В этих исследованиях правовая природа гражданства трактуется по-разному: как элемент правосубъектности человека, субъективное право лица, особое правоотношение, принадлежность лица государству, принадлежность лица к народу государства, индивидуальное правовое состояние лица, характеризующееся наличием у него статуса верховной власти в составе народа, и даже как естественное состояние индивидов. Основные усилия авторов при этом сосредоточены на двух направлениях. С одной стороны, понятие гражданства осмысливается через сравнение его со смежными правовыми явлениями, такими как правосубъектность, правоотношение, субъективное право; а с другой - наблюдается стремление раскрыть содержание и специфику этого правового феномена посредством анализа тех правовых последствий, которые влечет за собой признание гражданства как особого правового состояния лица. Вместе взятые, данные направления обеспечивают всесторонний подход к пониманию этого сложного юридического явления и, безусловно, являются серьезным достижением нашей конституционно-правовой науки. -------------------------------- <2> См.: Авакьян С. А. Гражданство Российской Федерации. М., 1994. <3> См.: Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М.: Норма, 1997. <4> См.: Кишкин С. С. Советское гражданство. М., 1925. <5> См.: Кутафин О. Е. Российское гражданство. М., 2004. <6> См.: Конституционное право России. М.: Норма, 2007. С. 163 - 183. <7> См.: Корж Н. Я. Гражданство Российской Федерации: историко-правовой аспект. СПб., 2004. <8> См.: Шевцов В. С. Гражданство СССР. М., 1980.
Дальнейшее углубление представлений о гражданстве на современном этапе развития юридико-правовой мысли, на наш взгляд, возможно по линии расширения поиска качественных характеристик правовой связи человека с Российским государством, учитывая, что согласно действующему Федеральному закону о гражданстве центром этого понятия является именно правовая связь лица с Российским государством. Представляется, что гражданство как двустороннее взаимодействие человека и государства есть такая сложная и тонко дифференцированная правовая связь этих субъектов, которой свойственны следующие особые свойства. Во-первых, эта правовая связь характеризуется исключительно высоким уровнем юридической определенности, так как обе стороны в этом отношении имеют четко обозначенные права и несут конкретные обязанности. Во-вторых, это не рядовая и одинарная, а основная правовая связь человека с государством, поскольку в этом отношении участвуют главные "фигуранты" общественно-политической жизни: с одной стороны, человек как высшая ценность общественного мироздания, а с другой - государство как доминирующий компонент политической системы, - и кроме того, эта правовая связь выполняет роль первичного основания всех возможных юридических отношений между государством и индивидом, в силу чего в самом концентрированном виде закрепляется в Основном Законе. В-третьих, это политическая правовая связь между человеком и государством, так как имеет место между государством в целом как политической организацией всего народа и отдельным индивидом, пользующимся в силу своего гражданства политическими правами и свободами. В-четвертых, гражданство есть личная связь человека с государством, что подчеркивается отсутствием коллективного гражданства; отношение гражданства имеет свое правовое значение только в том случае, когда документально определено персонифицированное отношение государства к отдельно взятому индивиду. Кроме того, по действующему законодательству отношения гражданства могут быть прекращены только по личному волеизъявлению самого гражданина. В-пятых, это взаимная и двусторонняя правовая связь, поскольку в отношениях гражданства всегда участвуют два субъекта - человек и государство. В-шестых, гражданство - это правовая связь человека с государством в форме общерегулятивного правоотношения, поскольку на его основе возникают многочисленные другие правовые отношения. В-седьмых, гражданство - экстерриториальная правовая связь человека с государством в силу того, что она не прерывается, если гражданин выезжает за пределы государства своей гражданской принадлежности. В-восьмых, гражданство есть легальная правовая связь этих субъектов: человека и государства. Она устанавливается законом, соответствует принципам и нормам морали и в результате признается легитимной и достоверной всеми участниками соответствующей правовой системы. В-девятых, гражданство - непрерывная правовая связь, так как законодательство о гражданстве не предусматривает возможность его приостановления. И наконец, в-десятых, гражданство представляет собой устойчивую правовую связь между своими носителями, что проявляется в том, что человек обладает правом на гражданство в течение всей своей жизни, а государство не вправе лишить его гражданства. Внимательный анализ нормативного определения понятия российского гражданства, закрепленного в ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации", где сказано, что "гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей", наводит на мысль о необходимости его уточнения. Прежде всего в тексте Закона следовало бы указать, что гражданство есть правовая связь человека с государством, не только устойчивая, но и основная и политическая. Это позволило бы выделить отношения гражданства из всей остальной массы правовых связей человека с государством. Важно также указать в нормативном определении российского гражданства основной и самый существенный признак гражданства, отличающий эту правовую связь от всех других правовых связей, которые возникают между физическим лицом и государством, а именно то, что гражданство влечет за собой признание наличия у гражданина всех основных, т. е. закрепленных в Конституции прав, свобод и обязанностей. Это, на наш взгляд, значительно повысило бы практическую ценность законодательного определения и закрепления дефиниции российского гражданства. С учетом сказанного гражданство Российской Федерации можно было бы определить как основное пожизненное законно установленное и публично-властное отношение между человеком и Российским государством, являющееся основанием возникновения всех конституционных прав, свобод и обязанностей индивида.
2. О сущности российского гражданства
Гражданство по своей сущности есть явление политическое, так как только обладающая на основе гражданства всеми основными (конституционными) правами, свободами и обязанностями личность может активно участвовать в политической, в том числе государственно-правовой жизни общества. Политическая сущность состояния лица в российском гражданстве проявляется прежде всего в том, что гражданство как особое правовое явление не может не считаться необходимым и неотъемлемым признаком государства по принципу "нет граждан - нет и государства" и существует как состояние включенности индивида в систему государственно-правовых отношений только в политическом сообществе, каким выступает Российская Федерация, будучи суверенным самостоятельным государством. Справедливость этого положения подтверждается и тем, что территориальные коллективы, не являющиеся политическими сообществами, например население административно-территориальных или муниципально-территориальных единиц, субъектов Федерации, не обладают таким свойством, как наличие института гражданства. Убедительно свидетельствует о политической сущности гражданства тот факт, что все государства мира, в том числе и Российская Федерация, закрепляют в своих конституциях политические права, свободы и обязанности как принадлежащие исключительно их гражданам. Так, Конституция РФ 1993 г. в ч. 2 ст. 32 только за гражданами Российской Федерации признает право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах; в ст. 31 - право собираться мирно, без оружия; проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования; в ст. 33 - право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления. Особенно рельефно и убедительно политическая сущность российского гражданства (как, впрочем, и гражданства других государств) находит свое отражение в принципах гражданства Российской Федерации, которые представляют собой не что иное, как идеи, отражающие политическую философию взаимоотношений между государством и человеком и содержание внутренней и внешней политики государства. Ярким примером здесь может служить выбор государством принципа "крови" или принципа "почвы" в качестве основания приобретения гражданства для закрепления в своем законодательстве о гражданстве. Государство, демографическая политика которого направлена на увеличение численности своего населения, отдает предпочтение принципу "почвы", а государство, демографическая политика которого направлена лишь на сохранение уже имеющейся численности населения, предпочитает принцип "крови". Действующее законодательство России, хотя и отдает предпочтение принципу "крови", вместе с тем в разумных пределах, и особенно когда речь идет о защите прав и интересов детей, включает в содержание юридических формул о признании и приобретении гражданства также и принцип "почвы". В целом гражданство как политическая идея конституционно-правового равенства всех лиц, признаваемых гражданами данного государства; как форма включения человека в политические процессы общественной жизни, и прежде всего в механизм осуществления государственной власти; как принцип, определяющий сущность всех правовых институтов, регулирующих отношения между государством и человеком, и даже сам факт наличия этого института в государстве есть показатель уровня развития политической системы, движения общества по пути прогресса, свободы и демократии. Естественно поэтому, что на политическую природу гражданства указывают многие авторы. Как устойчивую политико-правовую связь человека с государством понимают гражданство В. Г. Стрекозов, Н. Л. Гранат, С. А. Комаров и другие. Так, С. А. Комаров пишет: "Гражданство как членство в государстве понимается прежде всего не как союз всех, а как личностей, находящихся в устойчивой, постоянной, специально оформленной политико-правовой связи с государством" <9>. -------------------------------- <9> Комаров С. А. Личность в политической системе российского общества. М., 1996. С. 105.
Идея политической сущности гражданства разделяется и западноевропейскими учеными. Например, Юрген Хабермас в статье "Гражданство и национальная идентичность" отмечает, что "в республиканском понимании проблема самоорганизации правового сообщества является отправным пунктом, а права на политическое участие и коммуникацию образуют ядро гражданства" <10>. -------------------------------- <10> Хабермас Ю. Гражданство и национальная идентичность. URL: http://www. hrights. ru/text/b7/Chapter5.php.
С учетом признания определяющего значения для понимания природы гражданства его политической сущности в новой плоскости воспринимается и само понятие гражданства. В этом ракурсе оно представляет собой правовой договор между человеком и государством об установлении общей и взаимной ответственности сторон за политическую судьбу государства.
3. О юридическом содержании российского гражданства
В конструкции юридического содержания гражданства отчетливо просматриваются три составные части: 1) право человека; 2) суверенное право государства; 3) объективированная в правовых нормах юридическая форма реализации этих прав в виде самостоятельного конституционно-правового института <11>. -------------------------------- <11> См., например: Гончаров М. В. Конституционное право Российской Федерации: теоретические основы, правовое регулирование, судебная практика. Екатеринбург, 2007. С. 65 - 66.
Право человека, т. е. юридическое содержание гражданства в субъективном смысле, когда субъектом отношений гражданства выступает человек, находит свое выражение в таких внутренних полномочиях, как: 1) право человека иметь гражданство; причем по законодательству ряда государств, в том числе в России, разрешается иметь гражданство нескольких государств. В международно-правовых документах, в частности в ст. 15 (ч. 1) Всеобщей декларации прав человека ООН от 10 декабря 1948 г., каждому государству рекомендуется признавать право на гражданство за каждым человеком; 2) право человека изменить гражданство, включая право на выход из гражданства; это право в Конституции РФ закреплено в ч. 3 ст. 6; 3) право человека в статусе гражданина в полном объеме реализовать конституционные права и свободы; 4) право человека в статусе гражданина на защиту со стороны своего государства; 5) право человека в статусе гражданина на покровительствование со стороны материнского государства, когда он находится за пределами своей страны; 6) право человека в статусе гражданина на гарантированное обладание гражданством, что обеспечивается недопустимостью лишения гражданства; в Российской Федерации это право зафиксировано в ч. 3 ст. 6 Конституции РФ; 7) обязанность человека в статусе гражданина соблюдать Конституцию и законы государства, гражданином которого он является. Суверенное право государства на гражданство как элемент его правосубъектности означает наличие у государства определенных прав и ответственности. А именно: 1) обязанность признать и законодательно закрепить право человека на гражданство; 2) обязанность своевременно и на законных основаниях разрешать вопросы признания, приобретения и прекращения гражданства конкретных лиц; 3) обязанность установить для граждан определенный объем основных прав, свобод и обязанностей на уровне международных стандартов; 4) обязанность государства защищать своих граждан и покровительствовать им; 5) право государства контролировать соблюдение гражданами установленных прав и обязанностей. Юридическое содержание гражданства в объективном смысле, когда субъектом является государство, представляет собой самостоятельный конституционно-правовой институт, правовые нормы которого содержатся либо в юридических актах государства, установившего свое гражданство, либо в международно-правовых актах, признанных этим государством. В Российской Федерации в настоящее время отношения гражданства регулируются Конституцией 1993 г., международными юридическими документами о правах человека, международными договорами РФ, СССР, РСФСР и Российской империи о регулировании отношений гражданства и подданства; действующими федеральными законами по вопросам российского гражданства, иностранного гражданства и безгражданства <12>, Гражданским и Семейным кодексами РФ, указами Президента Российской Федерации <13>, постановлениями Правительства РФ, постановлениями Конституционного Суда РФ <14> и ведомственными правовыми актами <15>. -------------------------------- <12> См.: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации" (с изм.); Федеральный закон от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (с изм.) и другие федеральные законы. <13> См.: Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации (с изм.). <14> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 2-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина А. Я. Аванова; Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. N 6-П по делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура и другие постановления Конституционного Суда РФ. <15> См.: Инструкция об организации работы органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации. Утверждена Приказом МВД России от 6 февраля 2003 г. N 82 // Российская газета. 2003. 22 фев.
Полнота охвата общественных отношений, регулируемых правовыми нормами действующих юридических актов о гражданстве, в принципе удовлетворяет потребности практики, однако, на наш взгляд, в интересах повышения эффективности защиты прав человека и удобства пользования правовым материалом было бы полезно систематизировать и кодифицировать разрозненное законодательство. Тем более что специальные кодексы о гражданстве уже действуют в ряде государств, например во Франции, в Бельгии, Алжире. Сложный по своему составу институт гражданства в Российской Федерации имеет отчетливо сформировавшуюся структуру, в которой можно выделить несколько элементов: 1) субъекты отношений гражданства, в качестве которых выступают государство в целом в лице своих органов, с одной стороны, и физические лица - с другой; 2) объекты отношений гражданства, т. е. общественные отношения, составляющие фактическое содержание таких правовых состояний, как отечественное гражданство (гражданство страны происхождения), иностранное гражданство, безгражданство, двойное гражданство и другие общественные отношения, характеризующие политико-правовые связи государства с человеком; 3) основания, т. е. законоустановленные условия признания, приобретения, сохранения и прекращения гражданства; 4) порядок решения вопросов гражданства, т. е. система юридических процедур, с помощью и посредством которых юридически оформляются принимаемые по вопросам гражданства решения. В соответствии с действующим законодательством установлены два порядка решения вопросов о гражданстве - административный, когда субъектами решений являются исполнительные органы государства, и судебный (только через суд); 5) обжалование решений по вопросам о гражданстве.
4. О видах гражданства в Российской Федерации
На наш взгляд, при определении видов гражданства необходимо исходить из того, что феномен гражданства по своей сущности есть особая универсальная политико-правовая связь человека с государством в целом, являющаяся основанием для возникновения и формирования особого правового режима юридически точно определенной группы населения. С прагматической точки зрения вопрос о формах этой особой универсальной общей политико-правовой связи государства с человеком, т. е. о видах гражданства, представляется наиболее актуальным и ценным. Системный анализ и диализ действующего в России по этому вопросу законодательства позволяет с известной долей условности говорить о следующих видах юридических состояний или модусов лица в системе политико-правовых отношений "Российское государство - человек". Во-первых, это отечественное гражданство, т. е. гражданство страны происхождения этой особой правовой связи, или, другими словами, гражданство материнского государства. Как правило, это гражданство соименное с названием этого государства, соответственно в России - российское гражданство, во Франции - французское и т. д. Гражданство Российской Федерации, установленное Конституцией РФ 1993 г., признается, приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законодательством и является единым и равным независимо от оснований его возникновения. Правовой статус российских граждан в сравнении с другими политико-правовыми модусами иных физических лиц в Российской Федерации является самым полным. Во-вторых, иностранное гражданство (подданство). Отношения иностранного гражданства (подданства) на территории Российской Федерации признаются и регулируются ст. ст. 62 и 63 Конституции РФ, Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища и международными договорами Российской Федерации. Сравнительный анализ правовых актов, определяющих юридическое содержание этих конституционно-правовых модусов: гражданство и подданство, используемых в разных странах в рамках одного исторического периода, подтверждает тезис о том, что и гражданство, и подданство есть исторические политико-правовые формы одинакового по своей сущности публично-властного взаимодействия государства и человека. То есть они представляют собой две исторически сложившиеся формы одного и того же института - института политико-правовой связи человека с государством. В-третьих, двойное гражданство. Это правовое состояние физических лиц в Российской Федерации согласно ч. 1 ст. 62 Конституции 1993 г. может иметь место лишь в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Есть все основания утверждать, что оно признается скорее как исключение, которое допускается законом, а не устанавливается в виде общего правила. Содержание этого правового состояния предполагает наличие у лица естественных прав человека; прав гражданина иностранного государства; прав российского гражданина, за исключением случаев, установленных федеральным законом или международным договором; конвенциальных прав, содержащихся в договорах Российской Федерации с другими государствами. Состояние двойного гражданства гарантирует бипатриду все права и свободы, которые предоставляются гражданам в обоих государствах, гражданином которых он является в соответствии с действующим законодательством. В-четвертых, множественное гражданство, которое представляет собой конституционно-правовой статус лиц, имеющих документы о наличии у них гражданства двух или более государств. Это правовой статус, например статус гражданина двух государств или статус гражданина трех государств, принципиально отличается от правового положения лиц, имеющих двойное гражданство. В этом случае в условиях, когда у России с государствами, в которых лицо получило документы о втором или третьем гражданстве, нет договоров о признании двойного гражданства, обладатель нескольких гражданств по имеющимся у него документам может рассчитывать лишь на признание тех своих прав, которые предоставляются гражданам того государства, на территории которого он находится в данное время. В-пятых, безгражданство, которое, безусловно, также представляет собой форму существования политико-правовой связи человека с Российским государством. Уже сам факт правового регулирования нормами российского законодательства положения лиц, не имеющих официально признаваемых документов об их принадлежности к какому-либо государству, доказывает, что в России признается их легальное и допускаемое законом проживание и пользование значительным объемом конституционных и иных прав, свобод и обязанностей. Как сказано в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ и в ч. 2 ст. 2 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. В соответствии с этой законодательной клаузулой апатриды в нашей стране обладают таким объемом прав и свобод, который позволяет им вести полноценную жизнь в социальной, экономической и духовной сферах общественного развития. В результате правовое состояние "безгражданство" в реальной общественной практике выполняет роль такого политико-правового феномена, как имплицитное или суррогатное гражданство. В-шестых, "партисипаторное гражданство" - понятие, которое можно использовать для обозначения особой системы правовой связи Российского государства с зарубежными соотечественниками. Эта форма политико-правовых отношений индивида и государства обладает собственным юридическим содержанием и собственной правовой спецификой, которые достаточно конкретно установлены в действующем законодательстве Российской Федерации <16>. Это, в частности, Федеральный закон от 24 мая 1999 г. "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом", Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Россию соотечественников из-за рубежа, Постановление Правительства РФ от 22 мая 2002 г. N 330 "Об утверждении Правил использования средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом". -------------------------------- <16> См.: Петухов Д. В. Конституционные аспекты поддержки и защиты Россией соотечественников за рубежом // Журнал российского права. 2007. N 10.
Анализ действующего законодательства о правовом взаимодействии Российского государства с зарубежными соотечественниками, проживающими за рубежом, дает веские основания утверждать, что имеющиеся здесь политико-правовые связи, представляющие собой, на наш взгляд, самостоятельный вид гражданства - "соучастное или партисипаторное гражданство", характеризуются не только морально-этическими остаточными элементами бывшего российского гражданства (а в некоторых случаях и бывшего российского подданства), но и особым правовым режимом этих лиц, который возникает и получает развитие именно на основе этого вида правовой связи человека с государством. В-седьмых, "союзное гражданство", которое официально установлено Договором о создании Союза Республики Беларусь и Российской Федерации (договор ратифицирован обеими палатами российского парламента в декабре 1999 г., а обмен сторонами ратификационными грамотами произведен в Москве 26 января 2000 г.). Согласно п. 1 ст. 14 этого Договора граждане Российской Федерации, равно как и граждане Республики Беларусь, одновременно являются "гражданами Союзного государства", каким выступает международно-правовое межгосударственное объединение Российской Федерации и Республики Беларусь. Общий объем правового статуса гражданина Союзного государства в соответствии с этим договором включает следующие составные части: 1) правовой статус человека, 2) правовой статус гражданина каждого государства - участника Союза и 3) дополнительные права, предусмотренные договором о создании Союза. Каждый гражданин Союза в пределах территории обоих государств в соответствии со ст. 18 Устава Союза Беларуси и России <17> имеет право на: а) свободное передвижение и постоянное проживание; б) участие в управлении делами Союза; в) владение, пользование и распоряжение имуществом на территории другого государства; г) дипломатическую и консульскую защиту на территории третьих стран. -------------------------------- <17> Бюллетень международных договоров. 1997. N 9.
В-восьмых, - "планетарное гражданство". Планетарное гражданство, введенное Основным Законом России 1993 г. в юридическую практику и научный оборот через понятие "граждане", - это самостоятельный вид гражданства, который, безусловно, является "золотым звеном" магистрального пути конституционно-правового регулирования общественных отношений в Российской Федерации на современном этапе. И как прогрессивная правовая идея, и как сложносоставной (комплексный) правовой институт этот вид гражданства стал ответом отечественной юридической мысли и отечественной юридической практики на те запросы и потребности общественного развития России, которые имели место в последние десятилетия XX в. в результате кардинальных перемен в социальной, экономической и политической жизни страны на фоне глобальных изменений, происходящих в мировом сообществе государств на пути движения к демократии и прогрессу. И по кругу лиц, на которых оно распространяется, и по объему общественных отношений, которые регулируются на его основе, планетарное гражданство превосходит все другие виды гражданства, определенные в конституционном законодательстве России. Прежде всего это проявляется в том, что понятие "граждане", которое в действующей Конституции РФ использовано 26 раз в 22 статьях, применяется в тех случаях, когда субъектами правоотношений признаются как российские граждане, так и иностранные граждане, а также лица с двойным гражданством и лица, имеющие статус "гражданин двух государств" (множественное гражданство). К тому же права человека, чье положение соответствует конституционно-правовому модусу "граждане", признаются Российским государством независимо от того, где он проживает, поскольку решающее значение имеет наличие у лица гражданства в планетарном его понимании и осмыслении, т. е. для этого достаточно обладать любым легитимно установленным и официально признаваемым гражданством: отечественным, иностранным, двойным, множественным. Установление института планетарного гражданства в нормах Конституции РФ 1993 г. имеет ту непреходящую историческую ценность, что оно надежно включает Российское государство и проживающие в нем народы в современный мировой общецивилизационный процесс. К вопросу о видах гражданства в Российской Федерации, которые прямо предусмотрены законом или представление о которых можно сформировать на основе научно-теоретической экстракции действующего законодательства, примыкает проблема определения понятий, которые в настоящее время непосредственно в действующих российских нормативно-правовых актах не упоминаются, но весьма близки к отношениям гражданства. Это такие понятия, как "почетное гражданство", "гражданин мира" и "нулевое гражданство". Институт "почетное гражданство" как самостоятельное политико-правовое состояние, устанавливаемое органами федеральной государственной власти, отсутствует в действующем Законе РФ о гражданстве, но имел место в ранее действовавшем Законе Российской Федерации о гражданстве от 28 ноября 1991 г. Однако сам термин "почетный гражданин" используется для обозначения почетного звания для особо отличившихся жителей на уровне регионов в законодательстве субъектов РФ и в практике муниципальных образований. Разумеется, здесь он не формирует особого государственно-правового отношения, но тем не менее имеет определенные юридические последствия в виде предоставления таким лицам некоторых льгот и социальных благ. Понятие "гражданин мира" также не имеет государственно-правового содержания, которое бы порождало юридические обязательства конкретного государства по отношению к этим лицам, а представляет собой морально-этическую категорию, которая не образует официально подтверждаемого документами особого политико-правового статуса. Оно воспринимается как почетное звание, свидетельствующее о признании заслуг человека в масштабах современной мировой цивилизации, создает элитный социальный и моральный статус личности. К тому же присваивается оно не органами конкретного государства, а международными организациями, например ООН, а порой некоторые амбициозные деятели стараются заполучить его просто путем самоназначения. И конечно, современное понятие "гражданин мира" принципиально отличается от представлений древних философов-стоиков, античное учение которых гласило, что все люди являются гражданами одного "космополиса - Земли". Отдельного внимания заслуживает предлагаемое нами понятие "нулевое гражданство". На наш взгляд, оно может быть использовано для обозначения той правовой связи, которая служит юридической основой взаимоотношений государства с нелегалами, которые не имеют документов, подтверждающих их причастность к нормативно установленным государством правовым статусам физических лиц. Например, по переписи населения в Российской Федерации в 2002 г. 1,3 млн. человек не смогли определить и не указали свою принадлежность ни к какому-либо официально установленному виду гражданства, ни к безгражданству как особой форме политико-правовой связи человека с государством. Соответственно они не имели и документов, дающих им право законного проживания на территории Российской Федерации. Для них даже статус апатрида является только потенциально возможным правовым состоянием, которое может стать основой легальной жизни. И очевидно, что для этой категории лиц нельзя применять конституционную формулу ч. 3 ст. 62 Конституции РФ. В отношении данной категории людей государство обязано только соблюдать естественные права человека, установленные в соответствии с общепризнанными принципами нормами международного права.
5. Правовые институты установления и изменения отношений российского гражданства
Действующее в Российской Федерации законодательство содержит обширный массив правовых норм, призванных регулировать отношения гражданства, что значительно осложняет задачу дифференциации их на самостоятельные институты. Ознакомление с научной и учебной литературой по данной проблеме показывает, что в динамике конституционно-правовых отношений российского гражданства одни авторы выделяют два института (приобретение и утрата) <18>, другие - три института (признание, приобретение и прекращение) <19>, но имеются и очень подробные и глубоко дифференцированные варианты структурирования этого сложного института, в которых в качестве самостоятельных одинарных институтов рассматриваются отдельные основания приобретения или прекращения гражданства <20>. Все эти разновидности определения структуры возникновения и развития отношений гражданства обусловлены особенностями законодательства своего времени и служат тому или иному социальному предназначению: потребностям учебного процесса, решению задач законодательной деятельности и т. д. По нашему же представлению, структура конституционно-правового института российского гражданства, ориентированная на Федеральный закон от 31 мая 2002 г., должна включать в себя пять основных самостоятельных институтов: 1) признание российского гражданства; 2) приобретение российского гражданства; 3) сохранение российского гражданства; 4) прекращение российского гражданства; 5) восстановление российского гражданства в состоянии статус-кво в случае его неправомерного оформления. -------------------------------- <18> См.: Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: НОРМА - ИНФРА, 1999. С. 110 - 117. <19> См.: Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. М.: НОРМА, 2007. С. 171 - 183. <20> См.: Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 1. С. 533 - 562.
Действующий Федеральный закон от 31 мая 2002 г. однозначно рассматривает правовые нормы о признании физических лиц гражданами Российской Федерации в качестве самостоятельного правового института, о чем свидетельствует обособление его содержания в отдельной статье (ст. 5 Федерального закона N 62-ФЗ) и тот факт, что в отличие от ранее действовавшего Закона признание сейчас не упоминается в качестве отдельного основания приобретения гражданства. Приобретение гражданства Российской Федерации регулируется в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. в отдельной гл. II, и поэтому самостоятельность его не вызывает никаких сомнений. К тому же этот институт традиционно выделяется в структуре законов по данной теме. Полнота регулирования отношений по приобретению гражданства тоже близка к совершенству. Единственное, что вызывает определенные затруднения, - это желание определить грани различий между вариантами облегченного приема в гражданство РФ в соответствии с п. п. 2, 3 и 4 ст. 13 Федерального закона N 62-ФЗ, с одной стороны, и основаниями приема в гражданство РФ в упрощенном порядке по ст. 14 этого Закона - с другой. Границы между этими вариантами едва уловимы. Институт сохранения российского гражданства, к сожалению, почти никогда не выделяется в теоретических разработках, однако составляющие его правовые нормы достаточно полно представлены в действующем Законе о гражданстве. Так, в п. 3 ст. 4 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ прямо закреплен принцип, согласно которому "проживание гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства Российской Федерации". В соответствии с п. 2 ст. 8 действующего Федерального закона о гражданстве "изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменение гражданства другого супруга", а согласно п. 3 этой же статьи "расторжение брака не влечет за собой изменение гражданства родившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей". Пункт 5 ст. 25, п. 1 ст. 26 и п. 4 ст. 27 Федерального закона от 31 мая 2002 г. также содержат основания сохранения гражданства. Таким образом, комплексный анализ действующего Закона о гражданстве Российской Федерации убедительно говорит о наличии самостоятельного правового института сохранения российского гражданства, цель которого - подтвердить наличие гражданства РФ у лица в том случае, когда оно в силу определенных обстоятельств может быть оспорено или подвергнуто сомнению. Институт прекращения российского гражданства по Закону 2002 г. содержит существенно новые положения, которые выражены в том, что этот Закон разграничил порядок выхода из гражданства на два способа: в общем порядке, на обычных условиях; и в упрощенном порядке, на льготных условиях. Безусловно, это заметно демократизировало процесс разрешения вопросов, связанных с прекращением гражданства. В целом законодателю здесь удалось сформировать и закрепить простую и изящную схему юридических процедур. Только особой заботой государства о судьбе каждого гражданина можно объяснить требование п. "в" ст. 20 Закона, согласно которому выход из российского гражданства может быть оформлен лишь при наличии иного гражданства или гарантии его приобретения. Институт восстановления статус-кво российского гражданства имеет место в случае, если решения о приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации были приняты на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Исключительно важно, что в действующем Законе о гражданстве Российской Федерации этот институт представлен как самостоятельный, а не как одно из оснований прекращения гражданства. Это принципиальная новация действующего Федерального закона о гражданстве. Соответственно эти вопросы регулируются в отдельной гл. IV "Отмена решений по вопросам гражданства Российской Федерации". Разумная логика этого варианта регулирования данной проблемы очевидна, поскольку нельзя прекратить то, чего не было, ведь юридический акт, принятый путем обмана на основе ложных сведений, не может иметь какие-либо легитимные правовые последствия, он не порождает и не уничтожает никакие юридические явления. Поэтому цель отмены таких юридически несостоятельных решений заключается только в восстановлении изначального правового состояния. Этим же можно объяснить и отсутствие в Законе срока исковой давности в отношении неправомерно принятых решений, поскольку беззаконные действия должны пресекаться независимо от того, когда они совершены.
Название документа