Основные направления правового регулирования международного электронного документооборота
(Федосеева Н. Н.) ("Международное публичное и частное право", 2009, N 3) Текст документаОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА
Н. Н. ФЕДОСЕЕВА
Федосеева Н. Н., старший преподаватель кафедры государственных и международно-правовых дисциплин Муромского института, соискатель Владимирского юридического института ФСИН России.
Генеральная Ассамблея ООН в качестве основных направлений развития законодательства в области регулирования документооборота в Интернете выделила следующие пять: защита частной жизни и персональных данных Интернета; разработка правил заключения соглашений, направленных на развитие торговли и частноправовых отношений в Интернете, и их защита; применение норм охраны интеллектуальной собственности для защиты содержания интернет-операций; борьба против распространения запрещенной информации и компромата; универсализация отраслевого законодательства, регулирующего отношения в сфере коммуникаций, информатики, аудио - и видеопроизводства. Новая среда киберпространства стала важной сферой приложения усилий ООН. ЮНЕСКО как единственный специализированный орган ООН, обладающий мультидисциплинарной компетенцией в сферах образования, гуманитарных и естественных наук, культуры и коммуникаций (особенно в информации и коммуникационных технологиях), имеет особые возможности содействовать и проводить трансдисциплинарные исследования по этическим, правовым и социальным проблемам киберпространства совместно с другими международными организациями. С этой целью в рамках этой организации создана Всемирная комиссия по этическим проблемам научного знания и технологии, в которую входят независимые специалисты в самых различных областях (философии, политики, права, образования, религии, науки и технологии). Кроме того, ЮНЕСКО подчеркивает особую важность участия в исследованиях представителей промышленности и частного сектора, которые являются главными участниками электронной торговли. Что касается права и этики киберпространства, то здесь задачи этой организации сводятся к следующему: содействие и создание постоянных центров исследования и информационного обмена, дискуссионных групп в Интернете с целью распространения информации о кодексах поведения, национальных законах и правилах, международно-правовых нормах, политике и институтах, активно действующих в сфере права и этики киберпространства; содействие и проведение трансдисциплинарных исследований по этическим и правовым аспектам информационного общества (свобода выражения, интеллектуальная собственность, культура плюрализма и т. д.); сотрудничество с государствами, международными институтами и организациями и с частным сектором с целью достижения консенсуса по этическим ценностям и правовым принципам киберпространства и постепенного созидания его общепризнанной этико-правовой структуры. В новой ситуации, созданной киберпространством, ЮНЕСКО должна придерживаться следующих принципов: технологический нейтралитет в областях информатики и телекоммуникаций, защита частной жизни, прав человека, основных свобод и интеллектуальной собственности; установление контроля над незаконными или вредными материалами, но не путем установления цензуры, а путем саморегулирования информации между ее продюсерами и провайдерами. Киберпространство должно служить обществу, что требует как защиты интеллектуальной собственности, так и свободного распространения информации в интересах демократии и всеобщего участия в общественной жизни на национальном и международном уровнях. В настоящее время электронный документооборот регулируют практически только Устав и Конвенция Международного союза электросвязи, подписанные в Женеве 22 декабря 1992 г. <1>. Осуществление электронного документооборота с помощью Интернета и других телекоммуникационных сетей подпадает под определение электросвязи, данное в Уставе Международного союза электросвязи. В его п. 1012 зафиксировано, что электросвязь - это "любая передача, излучение или прием знаков, сигналов письменного текста, изображений и звуков или сообщений любого рода по проводной, радио-, оптической или другим электромагнитным системам". -------------------------------- <1> См.: Устав Международного союза электросвязи // Бюллетень международных договоров. 1997. N 3. С. 3; Конвенция Международного союза электросвязи // Бюллетень международных договоров. 1997. N 3.
Устав международного союза электросвязи предусматривает следующие положения. 1. Государство обязано обеспечить передачу сообщений от населения при помощи международной службы общественной корреспонденции с предоставлением по каждой категории корреспонденции одинаковых условий обслуживания, тарифов и гарантий без предоставления какого-либо приоритета или предпочтений (ст. 33 Устава). 2. Государство вправе прервать любую "частную электросвязь, которая могла бы представлять угрозу безопасности государству или противоречить его законам, общественному порядку или правилам приличия" (ст. 34 Устава). 3. Государство вправе прекращать службу международной электросвязи вообще или для отдельных видов электросвязи либо корреспонденций с немедленным уведомлением членов Союза международной электросвязи (ст. 35 Устава). 4. Не принимается никакая ответственность "по отношению к пользованию службами международной электросвязи, в частности, в отношении претензий по возмещению убытков" (ст. 36 Устава). 5. Принимаются меры для сохранения тайны международных сообщений, с резервированием за государством права передавать эти сообщения компетентным властям во исполнение внутреннего законодательства либо международных соглашений (ст. 37 Устава). Другим международным актом, определяющим принципиальный подход к политике развития и правового регулирования процессов информатизации, является Окинавская хартия глобального информационного общества, принятая на совещании "Стран восьмерки" 22 июля 2000 г. Данная Хартия провозглашает принципы, направленные на ликвидацию международного разрыва в области информации и знаний (цифрового разрыва), принцип содействия развития конкуренции в телекоммуникационной сфере, защиты прав интеллектуальной собственности на информационные технологии, развитие трансграничной электронной торговли в контексте жестких рамок <2>. -------------------------------- <2> См.: Материалы Третьей всероссийской конференции "Право и Интернет: теория и практика", 28 - 29 ноября 2000 г.
Хотелось бы заметить, что текущая позиция мирового сообщества относительно правового регулирования электронного документооборота включает в себя главным образом разработку единообразных законов в независимых государствах с очень различающимися правовыми системами и традициями. Поэтому главная цель состоит в гармонизации и унификации законодательства. Наиболее важным законодательным инструментом, используемым для достижения этих целей, в частности Европейским союзом, являются Директивы. В них содержится обязательный результат, который государства-члены должны достигнуть в течение указанного срока, но формы и методы достижения результата оставлены на рассмотрение государств. В сфере электронного документооборота существуют две основные Директивы: Директива об электронной коммерции 2000 года (ДЭК), которая должна быть имплементирована в национальное законодательство государствами - членами ЕС до 17 февраля 2002 г. <3>, и Директива об электронных подписях 1999 г. (ДЭП), срок ввода в действие которой 19 июля 2001 г. <4>. -------------------------------- <3> См.: Directive 2000/31/EC of the European Parliament and of the Council of 8 June 2000 on certain legal aspects of information society services, in particular electronic commerce, in the Internal Market (Directive on electronic commerce) // Official Journal of the European Communities L 178, 17.07.2000, P. 1. Текст Директивы также можно найти в Интернете. URL: http://europa. eu. int/eur-lex/en/lif/dat/2000/en_300L0031.php. <4> См.: Directive 1999/93/EC of the European Parliament and of the Council of 13 December 1999 on a Community Framework for Electronic Signatures (Electronic Signatures Directive) // Official Journal of the European Communities L013, 19.01.00, P. 12. Текст Директивы также можно найти в Интернете. URL: http://europa. eu. int/comm/dg15/en/media/sign/elecsignen. pdf.
ДЭК устанавливает общие основы для развития электронной коммерции. Статья 9 Директивы требует от государств придания законной силы договорам в электронной форме, устранения барьеров в их использовании и запрещает отрицание их юридической силы исключительно на основании электронной формы. Обязательства и выгоды, вытекающие из ДЭК, действительны только в пределах ЕС. ДЭП является более детализированной и устанавливает основы для юридического признания электронных подписей и требования к государствам-членам в области их сертификации. Автор предпринял попытку провести анализ восприятия положений указанных Директив законодательством государств - членов ЕС.
Германия
Немецкий подход к приданию юридической силы договорам в электронной форме в части требования собственноручной подписи состоит в построении жесткого режима. В данное время в Германии происходит процесс регулирования использования криптографии с открытым/закрытым ключом, в процессе чего затрагиваются технические требования к сертифицирующим органам, которые должны полностью соответствовать закону для того, чтобы получить разрешение на осуществление деятельности. Основной упор закона сделан на создание инфраструктуры цифровых подписей, а не на признание юридической силы договоров в электронном формате. М. М. Дутов считает такую попытку нежизнеспособной, "это обусловливается отсутствием специфических положений, касающихся действительности и сферы использования цифровых подписей в электронных сделках. Вместо этого закон содержит технические нормы к сертифицирующим органам, которым они должны соответствовать при получении лицензии" <5>. -------------------------------- <5> Дутов М. М. Сравнительный анализ европейского законодательства в области электронного документооборота. URL: fecha@skif. net.
Так как официальное признание юридической силы электронных документов, равной бумажным, не гарантируется законом, как это сделано в ДЭК, то возникают проблемы гармонизации законодательства. Например, отсутствие официального законодательного признания электронных документов приводит к необходимости проведения дополнительных комментариев в отношении охватываемых сделок. В настоящее время существует большое количество законодательных требований, которым электронные или цифровые подписи не удовлетворяют. Таким образом, определение сделок, могущих заключаться в электронном виде, требует анализа законодательства и, как следствие, увеличения стоимости сделки. Недостатки и чрезмерная негибкость стандартов, содержащихся в законодательных инициативах 1997 г., противоречили требованиям двух Директив ЕС. Поэтому правительство Германии разработало дополнительный акт для замены существующего закона и дальнейшей интеграции с ДЭП. Это Германское предложение по основам Закона о цифровых подписях от 16 августа 2000 г. (Signaturgesetz - SigG) <6>. SigG не ставит знак равенства между электронными и собственноручными подписями; точнее, он создает основы для соответствия ДЭП. Здесь все же остается обязательный набор правил для создания и выпуска сертификатов, которые могут быть признаны в соответствии с Директивой; однако электронные подписи по определению самодостаточны для того, чтобы являться доказательством заключения сделки в электронной форме. Однако вместо регулирования обращения электронных подписей закон продолжает построение инфраструктуры цифровых подписей. -------------------------------- <6> См.: Law Governing Framework Conditions for Electronic Signatures and Amending Other Regulations, BGBl. Teil I S. 876 vom 21. Mai 2001.
Новый и усовершенствованный SigG в определенной степени смягчил позицию Германии в отношении электронных подписей, но не достиг цели создания эффективного законодательства, касающегося законного признания договоров в электронной форме.
Франция
В настоящее время основными нормативно-правовыми актами, регулирующими рассматриваемые вопросы, являются Гражданский кодекс с поправками от 13 марта 2000 г. и Декрет об электронной подписи (decret en Conseil d'Etat) от 30 марта 2001 г. <7>. Можно сказать, что позиция Франции является даже более либеральной, чем положения ДЭП, поскольку она предоставляет электронным документам такой же уровень признания их юридической силы без привязки к конкретным технологическим средствам. Несмотря на то что в настоящее время правилам, выдвигаемым к электронным подписям, удовлетворяет только технология цифровой подписи, они (правила) не ограничиваются только данным видом аутентификации. В настоящее время нет готовых к использованию технологически нейтральных средств аутентификации, однако возможно принятие таковых в будущем, если они будут соответствовать требованиям ГК и Декрета и использовать квалифицированные сертификаты. В любом случае место для нововведений и их конкуренции существует. Статья 8 Декрета устанавливает, что сертифицирующие организации государств - не членов ЕС признаются законом, если они выполняют требования Директивы об электронных подписях. Это означает, что они должны соответствовать требованиям французского закона и должны пройти аккредитацию, как того требует Директива, или что за их сертификаты поручается аккредитованный сертифицирующий орган государства - члена ЕС, или что они действуют в соответствии с международным договором. -------------------------------- <7> См.: Decret no. 2001 - 272 du 30 Mars 2001 pris pour l'application de l'article 1316-4 du code civil et relatif a la signature electronique. Текст Декрета можно найти в Интернете. URL: http://www. legifrance. gouv. fr/html/frame_lois_reglt. htm.
Соединенное Королевство Великобритании
Имплементация двух Директив ЕС началась с Закона об электронных средствах коммуникации от 25 мая 2000 г. <8>. Он расположен по своим положениям примерно между законодательными инициативами Франции и Германии. Акт предлагает расширить рамки законодательного признания электронных подписей, которые соответствуют определенным общим критериям и критерию функциональной эквивалентности. -------------------------------- <8> См.: Electronic Communications Act 2000 (UK). Текст закона можно найти в Интернете. URL: http://www. uk-legislation. hmso. gov. uk/acts/acts2000/20000007.php.
Хотя Акт в силу специфики правовой системы очень подробно регулирует вопросы предмета, он обходит вниманием ряд проблем. Он просто создал гарантию того, что документы, подписанные электронной подписью, будут приниматься в суде. Все остальное сам Акт ст. 8 относит к компетенции Кабинета министров; видимо, этим способом и будет проводиться дальнейшее регулирование применения электронных подписей. В целом такая позиция рассчитана на активное применение прецедентов. Подводя итог проведенного выше анализа, можно сказать, что, несмотря на предпринятые комиссией ЕС попытки, законодательство получилось различным в различных странах - членах ЕС. Соглашаясь с мнением М. М. Дутова, можно выделить несколько причин, способствовавших этому. Во-первых, различие национальных правовых традиций, правовых систем. Для стран общего права, например Соединенного Королевства, характерен подход ограничения вмешательства государства в частные дела. Соответственно, и электронный документооборот не должен быть объектом жесткого регулирования. Для Германии же характерен государственный подход к регулированию многих сфер деятельности, вследствие чего и электронный документооборот оказался под жестким контролем государства. Во-вторых, электронный документооборот - очень новая проблема. Еще не успела выработаться практика, не проанализированы проблемы и их решения. В дальнейшем, видимо, будет наблюдаться выработка единого подхода, например, за счет жесткой судебной практики в Великобритании и диспозитивных по сути подзаконных актов и международных договоров государств - членов ЕС. В-третьих, разные государства по-разному подошли к проблеме использования электронного документооборота. Например, в Германии решили, что электронный документооборот, а в особенности электронные подписи, - самостоятельная сфера деятельности в области телекоммуникаций (наряду с телевещанием, предоставлением доступа в Интернет), а следовательно, должна быть поставлена под жесткий контроль государства. Во Франции, наоборот, намного более свободный подход к регулированию электронного документооборота, что проявляется в предоставлении сторонам свободы выбора технологии электронного документооборота при осуществлении предпринимательской и других видов деятельности - электронный документ и электронная подпись закреплены в нормах ГК <9>. -------------------------------- <9> См.: Дутов М. М. Указ. соч.
На наш взгляд, российский законодатель должен опираться на опыт Германии - разумное вмешательство государства в деятельность участников электронного документооборота. Объясняется это тем, что правоотношения по использованию электронного документа возникли относительно недавно, еще ни одна страна не имеет эффективно действующего законодательства в данной области, и поэтому пускать процесс построения таковых норм на самотек представляется неразумным. Здесь просто необходим контроль со стороны государства, хотя бы на начальном этапе. Таким образом, правовое регулирование международного электронного документооборота в настоящее время осуществляется по двум основным направлениям: 1) электронная коммерция; 2) электронная (цифровая) подпись. Важным способом регулирования отношений в сфере электронного документооборота является заключение двусторонних международных договоров. Их анализ отчетливо свидетельствует о том, что этими нормативными актами публично-правового характера регулируется достаточно широкий круг информационных отношений, складывающихся в международно-правовой сфере. Следует отметить, что в настоящее время наиболее крупные, комплексные информационные проблемы находят отражение в специально посвященных им международных договорах (например, о формировании определенных информационных ресурсов, об установлении информационных отношений в конкретной области и т. п.). Наиболее часто в международных договорах встречаются нормативные положения, регулирующие вопросы обмена информацией, обеспечивающей основу сотрудничества сторон. Обмен информацией определяется как принцип и направление сотрудничества сторон; форма их взаимодействия; задача уполномоченных органов, ответственных за выполнение договора. Как элемент правоотношения обмен информацией представляет собой двустороннюю правообязанность уполномоченных компетентных органов сторон договора, а предоставляемая/получаемая информация - объект отношений сторон. Иногда в договорах конкретизируется, что информация предоставляется на основании специальных документов - запросов компетентных органов стороны, запрашивающей информацию. Запрос должен содержать: наименование запрашиваемого компетентного органа; наименование запрашивающего компетентного органа; предмет запроса; цель, с которой запрашиваются сведения; любую другую информацию, которая может содействовать исполнению запроса. В ряде договоров устанавливаются виды предоставляемой информации - нормативно-правовые акты, документированная статистическая информация, данные о научно-исследовательских работах по теме договора, сведения о соответствующих органах, организациях, участвующих в тематике по договору, и др. Иногда конкретно определяются отдельные виды документов, необходимых для осуществления деятельности по договору. Это типично, в частности, для договоров и соглашений по вопросам установления транспортных связей. Например, обозначаются такие виды документов, как разрешение - документ, предоставляющий право на проезд транспортного средства одной договаривающейся стороны по территории другой, или так называемый контрольный документ - документ, содержащий список перевозимых на транспортном средстве пассажиров и др. Многие договоры имеют приложения в виде документов, обосновывающих отдельные позиции договоров (например, таблица маршрутов авиационных перевозок, перечень внутренних водных путей международного значения, график погашения консолидируемых сумм задолженности и т. п.). Встречаются договоры, в которых определяется характер предоставляемой информации (оперативная, аналитическая, упреждающая и т. п. <10>), а также некоторые условия информационного обмена (сроки, порядок предоставления и обеспечения охраны информации и т. п.). -------------------------------- <10> См.: решение о Концепции экономического интеграционного развития Содружества Независимых Государств (Москва, 28 марта 1997 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Греческой Республики о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства и другими связанными с ними экономическими преступлениями (Афины, 12 октября 2000 г.); Закон Владимирской области от 9 сентября 2003 г. N 84-ОЗ "Об утверждении (ратификации) Соглашения между администрацией Владимирской области Российской Федерации и администрацией провинции Падуя Итальянской Республики о сотрудничестве в экономической, культурной и информационной сферах" и др.
Таким образом, двусторонние соглашения более подробно регламентируют отношения в сфере электронного документооборота, нежели рамочные Директивы ЕС. Вместе с тем до сих пор остается нерешенным ряд насущных проблем. Рассмотрим некоторые из них. 1. Для реализации межведомственных соглашений стороны часто создают информационные ресурсы, правовой статус которых в договорах обычно не определен (не описывается процедура их создания, обеспечение доступа к ним, их правовой режим). А так как в перспективе намечается значительное расширение деятельности по формированию информационных ресурсов разносторонней направленности, то представляется необходимым обеспечить данный процесс четкой правовой регламентацией на международном уровне. В случае принятия международных рамочных норм, регулирующих правовой статус создаваемых информационных ресурсов, отпадает необходимость дополнительного регулирования указанных вопросов в двусторонних соглашениях, которые специально не посвящены информационным отношениям. 2. К данной проблеме тесно примыкает вопрос о праве собственности на информационные материалы в составе таких ресурсов. Не вызывает затруднений правовое регулирование в тех случаях, когда информационные ресурсы для межгосударственной деятельности формируются как части национальных информационных ресурсов, предназначаемых сторонами для совместного использования в процессе информационного обмена. Стороны являются собственниками национальных информационных ресурсов и не утрачивают права собственности на информационные материалы, передаваемые для совместного владения. Компетентные органы стороны-собственника в полной мере реализуют полномочия владения, пользования и распоряжения этими материалами в деятельности по выполнению международного договора, что и устанавливается в этом правовом акте. Не столь определенным является подход к установлению полномочий в области реализации права собственности на информационные ресурсы в тех случаях, когда эти ресурсы комплектуются в форме единых (общих) баз, банков данных сторон или тем более унифицированных для сторон материалов (например, путем разработки межгосударственных словарей терминов и понятий по градостроительной деятельности на базе действующих дефиниций или создания единых правил доставки товаров под таможенным контролем между таможенными органами государств - участников соглашений о Таможенном союзе и др.). В международных договорах часто отсутствуют нормы о праве собственности на эти информационные ресурсы в целом или на отдельные материалы в их составе. Л. А. Сергиенко предполагает, что вопрос о праве собственности сторон на отдельные документы, опусы, блоки информационных материалов с вытекающими отсюда правовыми последствиями применительно к единым (общим) базам, банкам данных, а также унифицированным материалам, создаваемым в качестве информационных ресурсов для сторон в рамках конкретных международных договоров РФ, принципиального значения не имеет. Все информационные материалы изначально передаются в совместное использование участников договора или соглашения, для которых его выполнение является коллективной обязанностью <11>. -------------------------------- <11> См.: Сергиенко Л. А. Нормы об информации в международных договорах РФ // Электронный документ и документооборот: Правовые аспекты: Сб. научн. тр. / РАН. ИНИОН. Центр социальных научно-информ. исслед. Отдел правоведения; РАН. ИГП. Центр публичного права; отв. ред. Е. В. Алферов, И. А. Бачило. М., 2003. С. 163.
В связи с этим в таких договорах наиболее актуально нормативное регулирование полномочий компетентных органов по предоставлению, получению информации из общих баз данных, в том числе по определению круга субъектов, имеющих доступ к информации, установлению унифицированных параметров предоставляемой информации и др. 3. Документирование информации является обязательным предварительным условием для включения ее в состав информационных ресурсов сторон, предназначенных для межгосударственного информационного обмена. Вместе с тем порядок документирования информации обычно специально устанавливается далеко не во всех международных договорах. В большинстве актов регламентация этого вопроса ограничивается просто указанием на то, что информация в процессе обмена предоставляется в виде тех или иных документов без последующего регулирования действий по включению ее в состав информационных ресурсов. В этих условиях особое значение приобретает унификация стандартов на документы и классификация информационных ресурсов, относительно которых решаются вопросы в рамках международных договоров. 4. Представляется необходимым на международном уровне однозначно решить вопрос о том, что является подлинником и копией электронного документа ввиду большой практической важности этого вопроса и вместе с тем противоречивых его решений. Также возникает проблема выработки других дефинитивных определений, ранее неизвестных праву: сайт, файл, база или банк данных, гипертекст и др. Итак, чтобы не возникало указанных проблем, представляется необходимым на уровне международного сообщества принять и разработать комплексный акт, регулирующий общие вопросы электронного документооборота, без решения которых невозможно дальнейшее его развитие и полноценное функционирование.
Название документа