Проблема определения правовой природы Европейского союза
(Хобби Ю. С.) ("Международное публичное и частное право", 2009, N 3) Текст документаПРОБЛЕМА ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Ю. С. ХОББИ
Хобби Ю. С., аспирант Мариупольского государственного гуманитарного университета.
Европейский союз всегда вызывал много вопросов и споров относительно природы этого объединения, его статуса на международной арене, дальнейших путей развития европейской интеграции в пределах этого объединения. Сложность определения правовой природы ЕС заключается в нескольких факторах. Во-первых, Евросоюз объединяет несколько самостоятельных организаций, которые имеют общие органы; во-вторых, только Европейские содружества имеют международную правосубъектность (хотя в случае вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. после его ратификации всеми государствами - членами ЕС наделяется международной правосубъектностью); в-третьих, между европейскими интеграционными организациями существует подчиненность, поскольку Европейское содружество составляет основу Евросоюза, которую дополняют общая внешняя политика и политика безопасности, а также сотрудничество в сфере охраны порядка и правосудия в уголовных делах <1>. -------------------------------- <1> См.: Муравiов В. Правовi засади регулювання економiчних вiдносин Eвропейського союзу з третiми краiнами (теорiя i практика). К., 2002. С. 100.
Исследованием Европейского союза, его правовой природы занимались многие исследователи, среди которых следует отметить М. Н. Микиевича, В. Муравьева, Н. М. Ушакова, А. Я. Капустина, Н. А. Королева, Ю. М. Юмашева, Б. Н. Топорнина, С. С. Селиверстова, И. Яковюка и других. Одни авторы (Н. М. Ушаков) считают Евросоюз конфедерацией, другие (М. Л. Костенко, Ю. М. Юмашев) признают международной организацией. Выделяется и третья точка зрения (Р. А. Каламкарян, А. Я. Капустин), согласно которой ЕС имеет особенный правовой статус, который отличается от ранее известных видов международных объединений <2>. -------------------------------- <2> См.: Арбузов А. В. Европейский союз: международная организация или конфедерация? // Правоведение. 2005. N 4. С. 115.
Попробуем определить место ЕС в классификации путем сравнения его свойств с известными признаками международной организации, конфедерации или федерации. Начнем с международных организаций. Относительно ЕС нас будут интересовать лишь межправительственные международные организации (ММПО). К сожалению, в литературе отмечается, что полной дефиниции таких организации в универсальных международно-правовых актах нет. Да, в Венской конвенции о праве международных договоров от 1969 г. указывается лишь на один отличный признак - межправительственный характер <3>. Однако мы можем воспользоваться определением, которое содержится в Конвенции о правовом статусе, привилегиях и иммунитетах межгосударственных экономических организаций, которые действуют в определенных областях сотрудничества, подписанной в Будапеште 5 декабря 1980 г. Согласно ст. 1 Конвенции "межгосударственная экономическая организация" означает международную организацию, членами которой являются государства, которая основана на международном договоре для координации действий ее членов по сотрудничеству и кооперации в определенных сферах экономики, науки и техники <4>. -------------------------------- <3> См.: Венская конвенция о праве международных договоров от 1969 г. URL: www. un. org. <4> См.: Конвенция о правовом статусе, привилегиях и иммунитетах межгосударственных экономических организации, которые действуют в определенных областях сотрудничества от 5 декабря 1980 г. URL: www. un. org.
Это определение помогает выделить такие основные признаки международной организации: 1) создана согласно международному договору; 2) членство государств; 3) целевой характер деятельности; 4) наличие в организации определенных структур, которые ею руководят; 5) полномочия, необходимые для выполнения возложенных на нее функций. Рассмотрим, как эти признаки реализуются в ЕС. 1. ЕС также основан на международном договоре - Маастрихтском соглашении от 7 февраля 1992 г., хотя он был заключен на основе и для развития уже существующих организаций. 2. Членами ЕС также являются государства, однако, как следует из Маастрихтского договора, государства, которые осознали "историческое значение прекращения раздробленности Европейского континента", "общность исторических судеб их народов", необходимость "развития европейской интеграции". Существуют и другие критерии членства экономического или политического характера. 3. Цели ЕС также закреплены в Маастрихтском договоре. Но они несколько отличаются от целей международной организации. Это содействие "стойкому и гармоничному экономическому и социальному прогрессу, путем создания пространства без внутренних границ, экономического и социального единства", "введение единой валюты", формирование общей внешней политики и политики безопасности и т. п. 4. Необходимым условием функционирования ММПО является наличие органов, которые имеют право принимать решение в сфере их компетенции. Их решения адресуются, как правило, соответствующим государствам-членам, а не конкретным государственным органам или лицам. А также в силу принципа суверенитета эти решения носят для государств-членов рекомендательный, а не обязательный характер (исключение составляют Международный суд и Совет Безопасности ООН). В ЕС в отличие от обычных ММПО органы ЕС уполномочены в пределах своей компетенции выдавать разные акты обязательного характера, которые адресованы не только государствам-членам, но и юридическим и физическим лицам, которые находятся на их территории, т. е. в пределах своей компетенции эти органы имеют статус "наднациональных" по отношению к национальным органам государств-членов. 5. Особенность ЕС в том, что по мере развития его учредительной базы происходит постепенное расширение круга вопросов, закрепленных учредительными договорами, которые входят в сферу самостоятельной компетенции целого объединения. Таким образом, можно сделать вывод, что Европейский союз имеет все признаки ММПО, однако эти признаки проявляются качественно другим образом. А единое гражданство, территория, в будущем Конституция характеризуют ЕС скорее как государство, чем международную организацию. Но, в сущности, ЕС находится в промежуточном положении - ни государство, ни международная организация. Обозначить это положение можно попробовать словом "конфедерация" <5>. -------------------------------- <5> См.: Арбузов А. В. Указ. соч. С. 116 - 122.
Конфедерация - это основанный на международном договоре союз государств, которые сохраняют полный суверенитет и делегируют союзу властные полномочия в узких сферах, для обеспечения, как правило, коллективными усилиями внутренней и внешней безопасности каждого из них <6>. -------------------------------- <6> См.: Топорнин Б. Н. Европейская интеграция: правовые проблемы. Кн. 1. М., 1992. С. 27 - 28.
Конфедерация имеет признаки, которые могут совпадать или нет: создается на базе соответствующих соглашений; субъекты конфедерации имеют право свободного выхода; суверенитет конфедерации принадлежит государствам-членам, и никакие решения союзной власти не имеют силы без согласия ее субъектов; в ведении конфедерации находится ограниченный круг вопросов; постоянные государственные органы конфедерации лишены властных полномочий, и, как обычно, их акты не содержат норм прямого действия; ее субъекты имеют право нуллификации, т. е. отказ в признании или отказ в применении актов союзной власти; как обычно, в конфедерации нет единственной системы денежного обращения и союзного гражданства. И. Яковюк считает, что к конфедерации ЕС приближает то, что государства-члены сохраняют свой суверенитет и не теряют права выхода из него когда-либо; ЕС образуется на основе договора и имеет международно-правовой характер; члены ЕС сохраняют такие признаки государства, как наличие собственных вооруженных сил и налогов <7>. Однако, учитывая наличие в ЕС собственной денежной единицы, становление института гражданства, прямое действие и верховенство права ЕС относительно национальных правопорядков, обязательность решений институций ЕС для физических и юридических лиц государств-членов, прямые выборы в Европейский парламент, а главное то, что государства - члены ЕС не могут быть признаны суверенными в традиционном понимании этого слова, ЕС присущи больше федеральные черты. -------------------------------- <7> См.: Яковюк I. Державний суверенiтет нацiональних держав у складi Eвропейського союзу: проблеми визначення // Вiсник академii правових наук Украiни. 2004. N 3. С. 122 - 123.
Федерация в отличие от конфедерации - понятие не международного, а государственного права. Это не союз государств, а единое союзное государство. Во внешней сфере субъектом международного права становится федерация, а не страны-участницы, которые уже не могут самостоятельно вступать в международные отношения. Во внутренней сфере органы федерации наделяются общей законодательной компетенцией и правом распределять полномочия между федерацией и ее членами, их акты имеют прямое действие по отношению к гражданам государств - членов федерации, а не путем опосредования их актами государственных органов последних, как это происходит в конфедерации <8>. -------------------------------- <8> См.: Топорнин Б. Н. Указ. соч. С. 28.
Некоторые черты, присущие федерации, можно заметить в автономном правопорядке ЕС. Принцип федерализма сформулировал известный французский ученый Ф. Конский, который был активным сторонником создания объединенной Европы на принципах федерации. Он определил принцип автономии (члены федерации являются автономными, что фактически означает самоуправление); принцип сотрудничества (внутри федерации автономные члены регулируют свои отношения с центром и друг с другом по договорам на принципах равенства прав субъектов и равновесия их интересов); принцип субсидиарности (компетенция внутри федерации распределена так, что проблемы решают на том уровне, где они возникают, вмешательство федеральной власти происходит лишь тогда, когда возникают вопросы, которые выходят за пределы компетенции "низших степеней власти"); принцип участия (внутри федеральной структуры настоящее значение приобретает демократическое право решающего голоса отдельных граждан, коллективов и их участие в управлении, и этот принцип не ограничен лишь политической сферой, а распространяется на экономику и культуру)" <9>. Много из этих принципов можно встретить и в праве ЕС (принцип субсидиарности). -------------------------------- <9> Микiевич М. М. Iнституцiйне право Eвропейського союзу у сферi зовнiшньоi полiтики та безпеки: Монографiя. Львiв, 2005. С. 77.
Профессор М. Марченко, характеризуя основополагающие принципы образования и функционирования любой федеральной системы, которые можно, по мнению М. Н. Микиевича, распространить и на систему Европейского союза, называет такие: добровольность объединения государств или государственных образований в федерацию; равноправие субъектов федеральной системы независимо от площади их территорий, количества населения, экономического потенциала и тому подобное; плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федеральной системы между собой и с гражданами; широкая возможность граждан активно и беспрепятственно принимать участие в федеральных и региональных политических процессах <10>. -------------------------------- <10> См.: Там же. С. 77.
Но о том, что ЕС все же не является федерацией и неизвестно, станет ли ею, свидетельствует тот факт, что в процессе разработки проекта Конституции для Европы участники Конвента за будущее Европы все же отклонили именно те идеи (общие выборы президента ЕС, формирования двухпалатного парламента), которые бы способствовали окончательному приближению ЕС к федерации <11>. По мнению Т. Фадеева, внедрению федералистической идеи в практику ЕС мешает классическая юридическая доктрина с ее приоритетом национального суверенитета, что подразумевает неделимость власти на данной территории. Этому федерализм противопоставляет признание "дуалитета суверенитетов" - суверенитетов государств, которые объединяются, и суверенитета федерации. А национальной идентичности как основного препятствия объединению Европы противопоставили этнокультурное возрождение регионов и европейскую идентичность, принадлежность к европейской цивилизации <12>. -------------------------------- <11> См.: Яковюк I. Указ. соч. С. 120. <12> См.: Фадеева Т. Федералистическая модель Европейского союза: концепция и практика // Международная экономика и международные отношения. 2000. N 6. С. 25.
Хотя следует отметить, что в проекте Конституции и Лиссабонском договоре 2007 г. есть много черт, которые делают уклад ЕС похожим на федеральный. Да, ЕС имеет централизованную власть, организация которой все больше отвечает принципу деления власти; существование двухуровневой системы законодательства: на территории ЕС действует право ЕС, которое ограничено полномочиями институтов и органов Союза, и вместе с тем имеет приоритет над правом государств-членов; наличие двойного гражданства государств-членов и ЕС, правда, оно имеет субсидиарный характер; субъектом международно-правовых отношений выступают как государства-члены, так и ЕС; ЕС имеет собственную валюту и в очень ограниченном объеме налоги; наконец, существование свойственной для федерации практики деления компетенции на исключительную и общую. Однако этого также недостаточно, чтобы признать Евросоюз федеральным образованием, поскольку он все же не имеет собственных полномочий, а будет действовать лишь в пределах полномочий, предоставленных ему государствами-членами с целью решения поставленных перед ним Конституцией задач <13>. Это иллюстрирует тот факт, что в сфере внешней политики и безопасности, а также сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел государства-члены полностью сохраняют свои суверенные права. -------------------------------- <13> См.: Яковюк I. Указ. соч. С. 124.
Подводя итог, можно отметить, что на сегодня нет объективных оснований для любых категорических выводов относительно определения формы устройства ЕС. На наш взгляд, невзирая на присущие Европейскому союзу федеральные черты, ЕС все же является международной организацией особенного (или наднационального) характера, поскольку, хотя ее правопорядок признан Судом ЕС автономным, он является особенной частью международного права, следовательно, правовая система ЕС в значительной мере состоит из международно-правовых актов, особенно в рамках второй и третьей опор, где государства-члены сохраняют свой суверенитет.
Название документа