Плюс экологизация всей Земли (проблемы кодификации международного экологического права)
(Шемшученко Ю. С.) ("Экологическое право", 2009, N 2/3, Специальный выпуск) Текст документаПЛЮС ЭКОЛОГИЗАЦИЯ ВСЕЙ ЗЕМЛИ (ПРОБЛЕМЫ КОДИФИКАЦИИ МЕЖДУНАРОДНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА)
Ю. С. ШЕМШУЧЕНКО
Шемшученко Ю. С., директор Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, академик НАН Украины, иностранный член РАН.
Международное экологическое право в современных условиях глобализации нуждается в кодификации. На некоторых аспектах этой проблемы мы и остановимся ниже. Речь в данном случае пойдет об Экологической конституции Земли (вариант - Экологическом кодексе Земли). Дело в том, что при всей разветвленности действующего сейчас международного экологического права оно не имеет консолидирующего и систематизирующего данную отрасль нормативного акта. Эту проблему не снимают действующие эколого-правовые акты общего характера - Стокгольмская декларация по окружающей среде (1972 г.), Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (1992 г.), Всемирная хартия природы (1982 г.). Эти акты не имеют обязательной юридической силы, а поэтому отраженные в них принципы природопользования являются, по сути, общими рекомендациями для соответствующих стран. Кроме того, из этих актов выпало немало вопросов, в частности, относящихся к обеспечению глобальной экологической безопасности. Другие международные эколого-правовые акты не имеют универсального характера. Они отличаются между собой предметом регулирования, масштабом действия, принявшими их субъектами, уровнем обеспечения. Немало из этих актов содержит существенные противоречия и не вписывается в современную доктрину международно-правовой охраны окружающей среды. Экологическая конституция Земли призвана стать основополагающим актом кодификации международного экологического права, вершиной его пирамиды. Она будет способствовать формированию системы этого права как комплексной отрасли в контексте его развития на принципах, выработанных современной теорией и практикой. Ключевой методологической идеей для определения содержания и структуры будущей Экологической конституции Земли, на мой взгляд, должна стать доктрина права человека на безопасную окружающую среду и другие экологические права человека. Особое значение при этом имеет первое из названых прав. Парадокс, однако, состоит в том, что это одно из важнейших для жизни и здоровья людей право до сих пор прямо не закреплено в международном праве. О нем ничего не говорится в Общей декларации прав человека (1948 г.), Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека (1950 г.), Международных пактах о гражданских, политических, экономических, социальных и культурных правах (1966 г.). Такое положение можно объяснить тем, что в период формирования прав человека первого поколения экологические проблемы в мире не имели той остроты, которую они приобрели впоследствии. Но в плане официального закрепления права человека на безопасную окружающую среду мировое сообщество ограничилось полумерами. В частности, в Стокгольмской декларации по окружающей среде говорится о праве человека на "благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь". Это понятие близкое, но не адекватное понятию права человека на безопасную окружающую среду. Еще более размытой является формула права человека на безопасную окружающую среду в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию, Всемирной хартии природы и Конвенции о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 1992 г.). В вопросе закрепления права на безопасную окружающую среду более продуктивным оказался национальный опыт. Это тот случай, когда национальное законодательство опередило международное право. Немало сделала для этого советская эколого-правовая наука. В исторической ретроспективе она прошла несколько этапов своего развития. Все началось с принятых с 1957 по 1963 г. во всех союзных республиках бывшего СССР республиканских законов об охране природы. Это стимулировало научные исследования соответствующей проблематики как на республиканском, так и общесоюзном уровне. В Киеве начало положил В. Л. Мунтян, работавший тогда в Секторе государства и права АН УРСР (сейчас - Институт государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины). В Москве у истоков исследования проблем природоохранительного (природоресурсного) права оказались профессор юридического факультета Московского государственного университета М. Д. Казанцев и профессор Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства Г. Н. Полянская. С именами этих ученых связан первый этап в развитии науки экологического права как права природоохранительного (природоресурсного). Второй этап совпал с глобальной трансформацией концепции охраны природы в более широкую концепцию охраны окружающей среды (окружающей природной среды). Знаковым международным событием в этом стала Стокгольмская конференция ООН по окружающей среде (1972 г.). Она приняла Декларацию принципов и План действий, одобренные затем Генеральной Ассамблеей ООН. В соответствии с этими документами охрана окружающей среды была признана в качестве комплексной и глобальной задачи для всех стран и мирового сообщества в целом. Конференция в Стокгольме предопределила создание специального координационного и организационного международного органа - Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Она также стимулировала развитие международного права окружающей среды (environmental law). С этого начался процесс перехода от концепции природоохранительного права к концепции права окружающей среды и в национальном законодательстве. В Москве решительным сторонником концепции права окружающей среды в 70 - 80-х годах выступил профессор О. С. Колбасов (Институт государства и права АН СССР). Именно с этих позиций были написаны им монографии "Экология: политика - право" (1976 г.), "Международно-правовая охрана окружающей среды" (1982 г.) и некоторые другие работы. С тех же исходных позиций и в то же время были развернуты исследования экологической тематики в Киеве в рамках Института государства и права АН УССР. Фактически мы шли одним путем с О. С. Колбасовым и его сторонниками. Как результат этого была подготовлена и издана серия монографических "энвайронментальных" работ: "Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР" (автора этих строк, 1976 г.); "Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды" (коллективная, 1978 г.); "Охрана окружающей среды от шумового воздействия (правовые и организационные вопросы)" (Н. Р. Малышевой, 1978 г.); "Охрана окружающей среды в городах" (коллективная, 1981 г.); "Советы народных депутатов и охрана окружающей среды" (коллективная, 1984 г.); "Правовая охрана окружающей среды в области промышленного производства" (коллективная, 1986 г.) и др. Научные разработки соответствующих проблем привели к изменениям в системе законодательства. Во второй половине 80-х годов был подготовлен проект Закона СССР "Об охране окружающей природной среды". А в период распада СССР республиканские законы об охране природы были заменены почти повсеместно законами об охране окружающей природной среды. Третий этап в развитии экологического права носит скорее не сущностное, а терминологическое значение. Отцом-основателем его по праву можно назвать профессора В. В. Петрова (юридический факультет Московского государственного университета). Вышедшей в 1981 г. монографической работой "Экология и право" он буквально "экологизировал" и название, и все институты экологического права. Впоследствии он сделал то же и с соответствующим учебным курсом. То, что понимает под экологическим правом В. В. Петров, на мой взгляд, не носит принципиальных отличий от того, что вкладывают в данное понятие сторонники концепции права окружающей среды. Но термин "экологическое право" более эластичен и удобен для использования, чем термины "право окружающей среды" или "право окружающей природной среды". Видимо, с этим связано вытеснение первым из указанных терминов двух других не только в общеупотребительном, но и законодательном лексиконе. Этой тенденцией в определенной мере обусловлена обсуждаемая сейчас в юридической литературе идея разработки и принятия экологических кодексов в Украине, Российской Федерации и некоторых других государствах. В нашем институте разработан проект такого кодекса, направленный на рассмотрение в украинский парламент. Идеи В. В. Петрова имеют принципиальное значение для кодификации экологического законодательства на национальном уровне. Но в условиях глобализации вопрос только этим не ограничивается. В кодификации сейчас нуждается и международное экологическое право. В 70 - 80-х годах прошлого столетия мне довелось близко общаться с правоведами-экологами России, Украины, Белоруссии и Казахстана (О. С. Колбасов, В. В. Петров, М. М. Бринчук, С. А. Боголюбов, А. К. Голиченков, Н. Р. Малышева, Н. В. Сторожев, С. Б. Байсалов и другие). Именно их совместными усилиями была теоретически разработана концепция права человека на безопасную (благоприятную) окружающую среду <1>. -------------------------------- <1> См.: Шемшученко Ю. С. Правовые проблемы экологии. К., 1989. С. 17 - 30.
Она получила практическую реализацию сначала в виде включения в законы об охране окружающей природной среды России, Украины и некоторых других союзных республик специальных статей о праве граждан на безопасную (благоприятную) окружающую среду. А после распада СССР соответствующее право нашло отражение в конституциях новых независимых государств, возникших на постсоветском пространстве. В частности, ст. 50 Конституции Украины гласит: "Каждый имеет право на безопасное для жизни и здоровья окружение и на возмещение причиненного нарушением этого права вреда. Каждому гарантируется право свободного доступа к информации о состоянии окружения, о качестве пищевых продуктов и предметов быта, а также право на ее распространение". В соответствии со ст. 42 Конституции Российской Федерации "каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на компенсацию вреда, причиненного здоровью и имуществу экологическим правонарушением". Статья 46 Конституции Республики Беларусь зафиксировала соответствующее право в следующей редакции: "Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права". Конституция Республики Казахстан в редакции 2005 г. определяет право граждан на благоприятную окружающую среду через соответствующую обязанность государства. В соответствии со ст. 31 Конституции "Государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека". Как прогрессивная новелла концепция права человека и гражданина на безопасную (благоприятную) окружающую среду сейчас широко воспринята в плане конституционного закрепления и другими странами, в частности Центральной и Восточной Европы. Об этом праве, в частности, говорится в новых Конституциях Болгарии (ст. 55), Македонии (ст. 43), Хорватии (ст. 69), Словакии (ст. 44), в Чешской хартии основных прав и свобод 1992 г. (ст. 35). В то же время в "классических" конституциях, принятых 20 и более лет назад, указанное право граждан еще не нашло своего должного отражения. Во многом это связано с международно-правовой неопределенностью в решении данного вопроса. Здесь существуют как объективные, так и субъективные причины. Дело в том, что формирование прав человека третьего поколения, к которому относится и право на безопасную окружающую среду, находится "на марше". Не все воспринимается с ходу, идея, так сказать, должна "овладеть массами". С другой стороны, этот вопрос не следует откладывать в долгий ящик. Слишком большая цена такого промедления. В этой связи, на мой взгляд, право человека на безопасную окружающую среду следует четко закрепить именно в Экологической конституции Земли. Здесь же целесообразно отразить и другие экологические права человека. Это, в частности, права: пользования природными ресурсами как общим наследием человечества; свободного доступа до информации о состоянии окружающей среды; участия в принятии решений по экологическим вопросам и проведении экологической экспертизы; объединения в общественные экологические организации; получения экологического образования и др. На обеспечение этих прав должна быть направлена экологическая политика государств и мирового сообщества в целом. Эффективность этой политики во многом зависит от ее универсальных принципов. Сейчас они "разбросаны" по разным международно-правовым актам и достаточным образом не классифицированы. Соответствующие принципы на международном уровне реализуются прежде всего в процессе международного экологического сотрудничества государств и соответствующих международных организаций. Экологическая конституция Земли должна стимулировать такое сотрудничество, стать фактором повышения его эффективности. Под этим углом зрения в Конституции целесообразно закрепить формы и методы международного экологического сотрудничества применительно к конкретным его видам. Во избежание декларативности Конституция должна предусмотреть надежный организационный механизм обеспечения ее реализации. На наш взгляд, основу такого механизма мог бы составить Совет Экологической Безопасности ООН по типу Экономического и Социального Совета ООН для экономической и социальной сфер. Этот Совет можно было бы создать путем реформирования нынешнего ЮНЕП, который уже исчерпал свои возможности. Совету Экологической Безопасности следовало бы придать статус международной специализированной организации и наделить его широкой компетенцией по обеспечению безопасной окружающей среды, координации международного экологического сотрудничества, а также контроля за выполнением Экологической конституции Земли. Таким образом, предлагаемая концепция Экологической конституции Земли может решить ряд важных на сегодня для мирового сообщества и каждого его члена общих проблем: сформировать систему экологических прав человека и закрепить его право на безопасную окружающую среду; определить направления мировой экологической политики, а также экологического сотрудничества государств и международных организаций; устранить пробелы в международно-правовом регулировании экологических отношений и сделать более системной отрасль международного экологического права; создать дополнительные международные организационно-правовые и судебные гарантии обеспечения экологического правопорядка в мире; способствовать согласованному развитию национальных систем экологического законодательства. В этом свете, на мой взгляд, уже назрел вопрос о созыве специальной конференции ООН для разработки и принятия соответствующего акта. На этом пути есть немало трудностей. Но их можно и нужно преодолеть во имя спасения нашей планеты для нынешнего и будущих поколений людей. Не знаю, думал ли при жизни Владислав Васильевич Петров об Экологической конституции Земли. Но ясно одно: она не выпадает из контекста его взглядов на системную экологизацию общественных отношений и других идей ученого, который оставил заметный след в эколого-правовой науке.
Название документа