Противодействие нелегальной миграции в Содружестве Независимых Государств

(Троицкий С. В.) ("Миграционное право", 2009, N 1) Текст документа

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ НЕЛЕГАЛЬНОЙ МИГРАЦИИ В СОДРУЖЕСТВЕ НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ

С. В. ТРОИЦКИЙ

Троицкий С. В., адъюнкт Московского университета МВД России.

Мир вступил в очень важный, переходный период своего развития, главное содержание которого заключается в формировании международной финансово-экономической системы и в укреплении в целом международных отношений. Сейчас складывается качественно новая ситуация, когда ускоренно идет укрепление новых центров экономического роста и политического влияния, что, безусловно, влияет на все виды миграции. Одним из видов миграции, вызывающей негативные последствия для экономики и общественной жизни государств, является нелегальная миграция. Нелегальная, или противоправная (внешняя), миграция - это въезд в определенную страну, пребывание на ее территории и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан; произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на ее территории, а также выезд с территории страны ее граждан с нарушением законодательства, регулирующего порядок их выезда <1>. -------------------------------- <1> Волосов М. Е., Додонов В. Н. Вопросы незаконной миграции. М.: Инфра-М, 2006. С. 130.

Нелегальная, или противоправная, миграция, безусловно, одна из важнейших проблем миграции людей. И рассматривается она, конечно же, не как простое механическое передвижение людей, а как сложный политический, социально-экономический, культурный и гуманитарный процесс. Естественно, и как правовой и международный правовой процесс, а также как криминогенный фактор <2>. Однако пока не разработаны действенные механизмы, которые позволили бы получить от миграции максимально позитивный эффект и сократить ее отрицательные последствия, включая противоправные. Ибо значительная часть международной миграции в регион, внутри региона, через регион и за пределы региона происходит в неконтролируемой, незаконной или нелегальной форме. В связи с чем является предметом особой озабоченности для любого государства. -------------------------------- <2> Ионцев В. А., Каменский А. Н. Россия и международная миграция населения // Международная миграция населения: Россия и современный мир. Вып. 1. М., 1998. С. 215.

В контексте новых миграционных тенденций на европейском континенте незаконную миграцию часто называют наиболее болезненной проблемой международной стабильности государств и угрозой международной и региональной безопасности, в том числе и Российской Федерации <3>. -------------------------------- <3> Зайончковская Ж. Трудовая иммиграция из стран СНГ в Россию. Доклад, представленный на конференции МОМ/МОТ "Рынки труда и трудовая миграция в России: спрос, предложение и реакция со стороны принимающего общества". Москва, 29 ноября 2003 г.

В течение всего XX в. происходило расширение миграционных потоков, как на постсоветском пространстве, так и во всем мире. А в начале XXI в. феномен миграции стал составляющим фактором всех глобальных изменений. Правильнее будет сказать, что именно глобализация в значительной степени интенсифицировала этот процесс, охвативший практически все континенты и страны. Итогом такой активности миграционных потоков стали многочисленные нарушения миграционного режима различных государств. Главы государств - участников СНГ и государств - членов Европейского союза отмечают, что продолжающийся рост незаконной миграции, ее негативное воздействие на человека и общество угрожают национальной безопасности, вследствие чего выдвинули решение выработать общую стратегию миграционной политики <4>. -------------------------------- <4> Декларация Международной парламентской конференции "Глобализация миграционных процессов: проблемы законодательного регулирования" от 4 апреля 2008 г.

Для того чтобы понять, что собой представляет нелегальная миграция в определенном регионе, представляет ли она угрозу региональной безопасности и каким образом с ней можно бороться, очень важно принять во внимание всю сложную, "многослойную" структуру процесса нелегальной миграции. В значительной части нелегальные мигранты являются по своей природе трудовыми мигрантами, по существу, внутри евразийской миграционной системы: большинство нелегалов в этой системе - это мигранты (из постсоветских государств). Многие мигранты предпочли бы законное трудоустройство. На деле получается, что сложившаяся экономическая система и реализуемая миграционная политика в Российской Федерации провоцируют нелегальную миграцию. Мигранты, которые прибывают в Россию в поисках работы, гораздо легче находят рабочие места в теневом секторе занятости. Нет нужды говорить о негативных последствиях нелегальной миграции. Они хорошо известны и типичны для всех стран, которые сталкиваются с этим явлением. Для Российской Федерации "степень негативности" этих последствий выше, поскольку нелегалы-мигранты дезорганизуют еще не сформировавшийся национальный рынок труда, увеличивают ниши незаконной занятости и, таким образом, тормозят становление рыночной экономики. Негативные последствия нелегальной миграции распространяются на международную миграцию. По существу, это запретительный характер реализуемой миграционной политики, сконцентрированный на усилении миграционного контроля и отработке механизмов депортации. Альтернативные меры, такие, как легализация (амнистия) мигрантов и расширение легального поля миграции, оказываются вне поля зрения правительственных служб, ответственных за разработку и осуществление миграционной политики. В последние годы нелегальная миграция оказалась в фокусе политических и общественных дискуссий в России и государствах, с ней граничащих. Не будет преувеличением сказать, что из числа проблем, связанных с международной миграцией, именно незаконная миграция и ее последствия для экономики и общественной жизни этих стран являются наиболее обсуждаемыми как на правительственном уровне, так и среди ученых и в средствах массовой информации. Еще большую актуальность этой дискуссии придает перспектива расширения ЕС и связанное с этим ужесточение миграционного режима. Актуальность данной дискуссии подчеркивается положениями аналитиков ООН, которые считают, что на просторах СНГ до 10 000 000 человек сегодня живут и работают за пределами своей исторической родины. Меньшая часть из них сумела легализоваться, статус остальных не определен, перспективы - непредсказуемы. Нелегальная миграция тесно связана с преступностью. По данным МВД России на 2008 г., удельный вес преступлений, совершаемых в нашей стране иностранными гражданами, ежегодно прирастает на 5 - 7%. Иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации совершено 46,2 тыс. преступлений, что на 7,3% больше, чем 2007 г., в том числе гражданами государств - участников СНГ - 41,7 тыс. преступлений (+7,4%), их удельный вес составил 90,4%. Четверть криминальных преступлений - это кражи, мошенничество, грабежи и разбои <5>. Именно в сфере нелегальной миграции происходит формирование организованных преступных группировок, торгующих наркотиками, оружием и людьми. -------------------------------- <5> Состояние преступности в Российской Федерации за октябрь - декабрь 2008 г. // [Электронный ресурс]. Официальный сайт МВД России: 2009. Режим доступа: URL: http://www. mvd. ru/stats. Заглавие с экрана.

Следует заметить, что через границы России действуют многочисленные каналы нелегальной переправки мигрантов (например, 90% нелегалов в Россию попадают через Казахстан, с которым Россия имеет практически открытую границу протяженностью более 7000 км) <6>. -------------------------------- <6> Красинец Е., Кубишин Е., Тюрюканова Е. Нелегальная миграция в Россию. М., 2000. С. 167.

К основным нормативно-правовым актам в области противодействия нелегальной миграции можно отнести: итоговый документ стран - участников СНГ по итогам Международной конференции "Нелегальная миграция как угроза международной стабильности и безопасности государств", решения Совета глав государств СНГ от 5 октября 2007 г. "О предложениях по согласованной миграционной политике государств - участников Содружества Независимых Государств", "О Межгосударственной программе совместных мер борьбы с преступностью на 2008 - 2010 годы" от 5 октября 2007 г., "О Программе сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2008 - 2010 годы" от 10 октября 2008 г. и др. Вместе с тем продолжают иметь место негативные последствия в противодействии нелегальной миграции, возникающие вследствие неприменения легитимации международно-правового регулирования миграционных процессов между странами - участниками СНГ. В частности, понятия "нелегальный мигрант" национальное законодательство Российской Федерации не содержит. Вместе с тем в абзаце 2 ст. 1 Соглашения о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией под понятием "незаконные мигранты" понимаются граждане третьих государств и лица без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории Сторон, а также граждане Сторон, нарушившие правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным законодательством. В настоящее время данное понятие является всеобщим для стран СНГ. Соглашение было подписано в 1998 г., и с этого времени многие процессы трансформировались, а потому возникла необходимость уточнения понятия "незаконный мигрант". Действующая миграционная политика стран - участников СНГ определяет сложности в вопросах по отправке нелегальных мигрантов. Международные договоры о реадмиссии (возвращении нелегальных мигрантов) у Российской Федерации, по словам заместителя начальника Управления миграционного контроля Федеральной миграционной службы Сергея Еремина, заключены только с Литвой и Европейским сообществом. Готовится подписание соглашений со Швейцарией, Исландией и Данией. Продолжается переговорный процесс о реадмиссии со Шри-Ланкой, Арменией, Социалистической Республикой Вьетнам. Однако некоторые другие государства, такие, как страны - участники СНГ, не желают обременять себя дополнительными обязательствами по приему незаконных мигрантов. Отсутствие сложившихся концепций международного трудового и международного миграционного права Содружества Независимых Государств (СНГ) представляет собой существенную проблему международно-правового регулирования труда и миграции на пространстве СНГ. Интеграция и экономическое сотрудничество невозможны, если не двигаться в сторону создания единого рынка труда и к унифицированным правовым режимам труда и трудовой миграции. По этим причинам и назрела необходимость обеспечить гармонизацию национальных законодательств на постсоветском пространстве. Этой работой должны заняться правительства и парламенты стран Содружества, к ней могла быть подключена Межпарламентская ассамблея стран СНГ. Неправительственные организации наших стран могут эффективно подключиться к таким вопросам, как аккумулирование инвестиций, организация обучения мигрантов профессии, создание центров правовой поддержки, обучение русскому языку, вести медицинское и другое сервисное сопровождение мигрантов <7>. -------------------------------- <7> Российская газета. Федеральный выпуск N 4576 от 31 января 2008 г.

И при подготовке соответствующих международных соглашений государствам - участникам СНГ необходимо руководствоваться прежде всего основными нормами и принципами международного права. В первую очередь они обязаны соблюдать права человека на свободу передвижения и выбор местожительства, а также право на убежище. Как известно, эти права получили закрепление в таких базовых международно-правовых документах, как Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г. Плодотворная совместная работа в решении этих вопросов всех стран - участников СНГ независимо от их государственного устройства и системы политических ценностей позволит, на наш взгляд, сделать шаг вперед по построению безопасного и справедливого мира. Таким образом, с одной стороны, Российская Федерация заинтересована в привлечении иностранной рабочей силы, с другой стороны, она должна учитывать перспективы своего экономического развития и интересы мигрантов. Свобода передвижения, выбор места пребывания (жительства) являются непременным условием демократии в соответствии со Всеобщей декларацией прав и свобод человека (1948 г.) и Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (1950 г.). Состояние и содержание механизма международно-правового регулирования труда и миграции в регионе СНГ, эффективность воздействия этого механизма на внутренние правовые режимы стран-участниц не могут быть признаны удовлетворительными, в полной мере отвечающими положению и интересам России. Принимая это во внимание, полагаем, что дальнейшее совершенствование миграционного законодательства стран - участников СНГ в целях защиты прав и свобод мигрантов из числа граждан Содружества может осуществляться путем: - разработки и принятия регионального международного договора, конкретно регламентирующего права и обязанности (правовой статус) беженцев, находящихся на территории стран Российской Федерации; - внесения в национальные законодательства понятия "нелегальный мигрант"; - принятия на национальном уровне соответствующего нормативного правового акта, закрепляющего и четко разграничивающего категории нелегальных мигрантов в целях правильного определения их статуса и правового положения; - рассмотрения вопроса о разработке проекта новой редакции Модельного закона "О миграции трудовых ресурсов в государствах - участниках СНГ" и рекомендаций по гармонизации национального законодательства государств - участников СНГ в области противодействия нелегальной миграции, а также Концепции общего миграционного пространства государств - участников СНГ. В то же время согласно Резолюции 54/212 Генеральной Ассамблеи ООН от 22 декабря 1999 г. необходимо расширить сотрудничество со странами Европы в области внешней трудовой миграции в целях повышения эффективности противодействия нелегальной трудовой миграции, эксплуатации мигрантов и обеспечения цивилизованного доступа специалистов СНГ, ЕврАзЭС и Союзного государства на рынки труда экономически развитых стран. Кроме того, развитие многостороннего и двустороннего сотрудничества с государствами - участниками СНГ является важнейшим внешнеполитическим приоритетом России, что подтверждено в новой редакции Концепции внешней политики России, утвержденной Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым 12 июля 2008 г. <8>. -------------------------------- <8> Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым 12 июля 2008 г. // Российская газета. Федеральный выпуск N 3524 от 12 июля 2008 г.

Название документа