Стратегическое планирование в полиции зарубежных стран

(Ходжич М. В.) ("Российский следователь", 2009, N 10) Текст документа

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В ПОЛИЦИИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

М. В. ХОДЖИЧ

Ходжич М. В., докторант Академии управления МВД России, кандидат психологических наук.

В работе проанализирован опыт деятельности полиции ряда стран; рассматриваются теоретические и организационно-правовые модели функционирования полиции зарубежных государств, а также стратегические программы борьбы с преступностью. Полиция за рубежом является одним из старейших государственных институтов, значение которого всегда было и остается огромным как для общества в целом, так и для всех без исключения политических режимов. Это обусловлено прежде всего социально-политической значимостью выполняемых ею многочисленных функций по обеспечению установленного правопорядка с помощью мер непосредственного принуждения. Теоретические и организационно-правовые модели функционирования полиции постоянно эволюционируют, причем соответствующие процессы интенсифицируются. Однако взгляды на ее задачи и организацию неодинаковы и определяются как национальными особенностями, так и проблемами, стоящими на определенном этапе перед конкретной страной. Именно эти особенности имели и имеют доминирующее значение при выборе каждым народом того или иного политического режима, а значит, организационно-правовых принципов деятельности полицейских сил. Прямая и непосредственная зависимость полиции от конкретного политического режима, силовым гарантом существования которого она служит, приводит при его изменении к коренному реформированию правовой базы, кадров, организационных моделей, стратегии и тактики ее функционирования <1>. -------------------------------- <1> См.: Опыт правоохранительной деятельности в зарубежных странах: Сборник материалов. М., 1999.

Применение санкционированного государством насилия является основным признаком, детерминирующим место и роль полиции в системе органов исполнительной власти. При этом значение полицейской деятельности и самой этой организации неизменно возрастает при осложнении политической, экономической и криминогенной ситуаций и особенно когда правящие круги пытаются решить возникшие проблемы радикальным путем. Отнюдь не случайно поэтому, что полиция становится главным инструментом поддержания власти в авторитарных и тоталитарных государствах, где насильственный радикализм рассматривается как оптимальное средство устранения препятствий для реализации официальных внутриполитических доктрин. В таких условиях она превращается в мощный, насквозь политизированный, крайне милитаризованный централизованный аппарат, обладающий чрезвычайно широким объемом полномочий, ориентированный на осуществление всестороннего контроля над обществом и широкомасштабные репрессии в отношении оппозиции и уголовных элементов. Причем выполняет она эти задачи небезуспешно. Основные черты организации и деятельности, тенденции развития полиций тоталитарных режимов (при авторитаризме - в несколько смягченном виде) являются по существу универсальными. Что касается деятельности полицейских аппаратов в современных демократических странах, ее результаты не столь впечатляющи, о чем можно судить, например, по довольно низкой раскрываемости преступлений и неспособности эффективно нейтрализовать акции мафии, особенно в экономической сфере. Однако нации, сделавшие выбор в пользу демократии, признают такое положение приемлемым, о чем свидетельствует высокий социальный рейтинг полиции. В основе этого лежат укоренившаяся в общественном сознании приверженность к демократическим ценностям, доверие к государству и его институтам, убежденность в том, что полиция достигает максимума в складывающейся ситуации, и одновременно неприятие присущих авторитаризму методов снятия криминальной напряженности, неизбежно сопряженных с серьезным и массовым ограничением прав и свобод личности. В круг обязанностей полиции входит не только борьба с преступностью, но и осуществление иных мероприятий в сфере социального обслуживания населения. Характерно, что власти и большинство зарубежных теоретиков основное предназначение полиции видят в "установлении контроля над преступностью", "сдерживании ее посредством применения тех средств, которые представлены законом". Возникновение доктрины "контроля над преступностью" относится к началу 60-х годов XX в. Пожалуй, именно тогда для западных, прежде всего американских, юристов и политологов стало очевидным, что ухудшение криминогенной обстановки является перманентной тенденцией и в дальнейшем ситуация может приобрести непредсказуемые последствия. В этих условиях существовавшая доктрина "должной правовой процедуры", возникшая как средство ограждения личности от незаконных притязаний государства на заре развития демократии в конце XVIII в., предполагавшая преобладание интересов индивидуума над интересами государства и ограничение официальной власти над обвиняемым, уже не могла в полной мере отвечать потребностям общества. Она, как считали сторонники социологической юриспруденции Г. Пэкер, А. Годдштейн, Р. Паунд и другие, препятствовала адекватной реакции уголовной юстиции на рост криминальных проявлений. Поэтому авторы доктрины "контроля над преступностью" и их последователи основное и решающее значение новой теории видели в "защите интересов государства как единого целого от угрозы со стороны неправопослушных граждан" <2>. В отношении последних предполагалось осуществить максимально широкий контроль со стороны полиции и судебных органов, имеющий целью в первую очередь "социальную профилактику противоправных явлений". -------------------------------- <2> Там же.

На практике принципы доктрины "контроля над преступностью" и вытекающей из нее концепции законности отразились в том, что криминализировался ряд деяний, которые ранее не предусматривались уголовным законодательством, но приобрели большую общественную опасность (компьютерное мошенничество, нелегальное распространение радиоактивных веществ, торговля людьми и др.), ужесточались наказания за терроризм, участие в мафии. Существенные изменения произошли и в процессуальной сфере: приобрели доказательственное значение результаты использования оперативно-технических средств, возросла роль экспертных оценок и применения методов точных наук при определении виновности, увеличились сроки предварительного заключения под стражу. В настоящее время за рубежом нет единого мнения относительно методик определения приемлемого уровня правонарушений и эффективности деятельности полиции. Немало исследователей полагают, что приоритетом при оценке этого на общегосударственном уровне должны обладать парламенты, а на региональном - представительные органы управления, которые способны объективно оценить ситуацию даже при отсутствии соответствующей методической базы, основываясь на реакции населения. Здесь уместно отметить и то, что сегодня в мире не выработано научно обоснованных универсальных методик, с помощью которых возможно было бы определить допустимые уровни правонарушений. Да это, по-видимому, и вряд ли возможно. В последние годы чрезвычайно активизировалась деятельность криминальных сообществ. Она достигла в некоторых странах, прежде всего в Италии, США и Японии, такого качественного и количественного уровня, при котором гангстерские кланы вынуждены отстаивать свои интересы в жестокой конкурентной борьбе, которая нередко сопровождается вооруженными столкновениями и физическим устранением соперников. Упрощенные правонарушения типа рэкета в деятельности мафии уже давно уступили преимущество крупномасштабным, глубоко законспирированным акциям, проникновению через коррумпированные связи в экономику. Во многих случаях происходит уже не инфильтрация капиталов мафии в легальный бизнес, а устанавливается ее полный контроль над ним. Западные эксперты считают, что лишь часть нелегально полученных средств используется для продолжения преступной деятельности. Наибольшая их доля направляется в зарубежные финансовые центры или идет на иностранные вклады. При этом учитывается, что банковские учреждения заинтересованы в сохранении конфиденциальности своей клиентуры, что является серьезным препятствием для правоохранительных органов. Наблюдаются и попытки подчинить своему влиянию национальную элиту. Особенно явно это проявилось в последние годы в Италии. Изучение полицейской практики дает возможность констатировать, что сегодня в западном мире отсутствуют возможности и средства, включая и законодательные, для глубокого проникновения в экономические каналы преступных сообществ, для предотвращения процессов отмывания денег, полученных преступным путем. За пределами влияния полиции зачастую остаются преступления в деятельности партий и правительств, в выборных кампаниях, в сфере идеологии, пропаганды, культуры, в административно-бюрократическом аппарате. Вместе с ними существует определенная связь, хотя, быть может, и не прямая, таких феноменов, как организованная преступность, деятельность экстремистских политических объединений, антиконституционные махинации секретных служб. Положение осложняется и растущей транснационализацией преступности. По существу, она является побочным результатом глобализации мирового развития в целом, включая расширение торговли, экономического сотрудничества, открытие границ, достижения в области транспорта и связи. Транснационализация преступности проявляется прежде всего в возникновении крупных подпольных мировых рынков, на которых осуществляется обмен незаконными товарами и услугами. Наибольшая часть преступных сделок, по данным Интерпола, приходится на нелегальные операции с наркотиками, торговлю краденым автотранспортом, культурными ценностями, оружием, промышленными секретами, эксплуатацию проституции. Все это превращает преступность в одну из первостепенных национальных проблем многих стран. Статистика показывает, что в странах демократии уровень правонарушений не ниже, а выше, чем в государствах с авторитарными или тоталитарными режимами, причем преступностью могут быть поражены даже и высшие эшелоны демократической власти, как это произошло, скажем, в Италии, Южной Корее или Турции <3>. -------------------------------- <3> См.: Там же.

На протяжении последних двух-трех десятилетий в США, Канаде, Англии, западноевропейских государствах, Японии, Сингапуре, Южной Корее, Австралии и некоторых других странах предпринимались различные меры, направленные на придание деятельности полиции характера, адекватного изменениям, происходящим в обществе. Основные направления, по которым в настоящее время в Канаде ведется борьба с наркотиками, определяются принятой в 1987 г. правительственной программой, не оставляющей без внимания ни один из аспектов этой социальной проблемы. Общую координацию данной стратегической программы осуществляет Министерство здравоохранения. В программе участвуют также Министерство юстиции, налоговое ведомство, Министерство по делам молодежи и спецслужба страны - Канадская королевская конная полиция (RCMP). Программа предусматривает одновременные действия по шести направлениям: просвещение и профилактика; пресечение и контроль; лечение и адаптация; информация и исследования; международное сотрудничество; мобилизация общественности <4>. Значительная часть (70%) средств, отпущенных на осуществление программы, предназначена на просвещение, профилактику и лечение, что должно привести в конечном счете к снижению спроса на наркотики, а это является ключевым вопросом. Цель этой стратегической программы - идентифицировать финансовые средства, полученные от торговли наркотиками, что будет способствовать их изъятию и конфискации. Программа предназначена для оптимизации использования средств, которые федеральное правительство употребляет для борьбы с незаконным ввозом наркотиков морским путем. Эта цель достигается координацией деятельности всех заинтересованных ведомств, особенно военного ведомства, и служб береговой охраны. -------------------------------- <4> См.: Стратегия борьбы с наркотиками в Канаде // Штабная практика. 1992. N 5. С. 72 - 73.

Международный терроризм в настоящее время превращается в стратегическую угрозу внутренней стабильности большинства стран мира, и в истинности этого утверждения у специалистов нет никакого сомнения. К такому неутешительному выводу пришли американские эксперты в области борьбы с терроризмом. Анализ проблемы борьбы с терроризмом за рубежом показал, что в основе этой борьбы должна быть единая, комплексная, стратегически ориентированная государственная концепция, учитывающая международно-правовые акты и реалии государственного и общественного устройства страны. За рубежом давно идут по пути создания законов и иных нормативных актов, специально направленных на борьбу с терроризмом. Правовое обеспечение антитеррористической деятельности является гарантией успешного противодействия преступности внутри стран, а также взаимодействия в борьбе с международным терроризмом. Каждая страна, борясь с терроризмом, по мнению западных экспертов, должна иметь комплексную стратегию в области отношений с общественностью, причем в разработке и осуществлении этой стратегии СМИ отводится существенная роль. Внедрение в правоохранительную практику мер борьбы с терроризмом требует не только принятия соответствующей нормативной базы, но и финансового и организационного ее обеспечения. Такой всесторонний подход предполагает принятие специальных правительственных стратегических программ. Так, в США в 1984 г. Конгрессом была учреждена программа "Спасение жизней", осуществляемая Службой дипломатической безопасности государственных деятелей <5>. Программа предлагает значительное вознаграждение - до 2 млн. долларов - за информацию, позволяющую предотвращать акты терроризма в отношении американских граждан и собственности, а также выявлять конкретных лиц, виновных в совершении таких актов. В том случае, если эта информация связана с актами терроризма в гражданской авиации США, вознаграждение поднимается до 4 млн. долларов. -------------------------------- <5> См.: США: стратегия предупреждения террористических актов. Вып. N 1. М.: Изд-во ГИАЦ МВД России, 2005.

В 2004 г. в Англии правительство приняло новый Закон о стратегическом планировании деятельности в чрезвычайных обстоятельствах, который получил королевское одобрение. Эксперты в области планирования деятельности в чрезвычайных обстоятельствах давно предупреждали о том, что необходимо заменить устарелое законодательство и что службы, действующие в чрезвычайных обстоятельствах, местные власти и другие агентства должны быть более ответственными за их действия или бездействие. В своей формулировке новый Закон предусматривает действия во всех непредвиденных обстоятельствах. Он дает возможность Англии лучше подготовиться к любым серьезным бедствиям. В Законе дано такое определение чрезвычайных обстоятельств: "...если они причиняют или могут причинить гибель людей, вызвать болезнь или телесные повреждения, лишить крова, причинить материальный ущерб, потерю сбережений, продовольствия, воды, электроэнергии или топлива, электронных или других видов связи, вывести из строя транспорт и службы здравоохранения" <6>. Целью данного Закона является усовершенствование устаревших методов борьбы со всякого рода бедствиями и катастрофами. Он предусматривает предоставление широких полномочий правительству для успешного стратегического планирования необходимой деятельности и управления страной в случае произошедших по вине человека или стихийных бедствий и позволяет правительству и полиции в момент возникновения чрезвычайных обстоятельств взять под свой контроль радио, телевидение и другие средства связи. Согласно Закону все местные реагирующие агентства той и другой категории обязаны поддерживать связь между собой и обмениваться информацией. Создаются группы стратегического планирования деятельности в чрезвычайных обстоятельствах, учитывающие при составлении планов опыт предыдущей работы во время чрезвычайных обстоятельств. В планы включаются меры по борьбе со стихийными бедствиями, преступными действиями и террористическими акциями. Полное соблюдение требований данного Закона, касающихся стратегического планирования деятельности в чрезвычайных обстоятельствах, должно ослабить или довести до минимума степень воздействия катастрофы или бедствия. -------------------------------- <6> Френч П. Закон о планировании деятельности при чрезвычайных обстоятельствах: его влияние на аэропорты Англии. Из опыта работы в правоохранительных органах зарубежных стран: Сборник. М., 1999.

Опыт деятельности полиции зарубежных стран показывает, что, несмотря на различия в уровне ее развития, технической оснащенности, правового регулирования, имеется ряд общих с российской милицией проблем, требующих своего решения. Происходящие в последние годы изменения в системе и структуре правоохранительных органов Российской Федерации требуют всестороннего изучения зарубежного опыта деятельности аналогичных государственных институтов. Использование опыта стратегического планирования в полиции ведущих государств мира может рассматриваться в качестве одной из главных составляющих в комплексе мер по укреплению правопорядка в нашей стране. Эффективное решение такой задачи возможно лишь на основе научно обоснованной концепции, предусматривающей приоритетные направления, наиболее приемлемые пути и способы, а также перспективные социальные последствия внедрения зарубежного опыта.

Название документа