К вопросу об "экологизации" современного международного морского права
(Овлащенко А. В., Покровский И. Ф) ("Транспортное право", 2009, N 2) Текст документаК ВОПРОСУ ОБ "ЭКОЛОГИЗАЦИИ" СОВРЕМЕННОГО МЕЖДУНАРОДНОГО МОРСКОГО ПРАВА
А. В. ОВЛАЩЕНКО, И. Ф. ПОКРОВСКИЙ
Овлащенко А. В., кандидат юридических наук, доцент.
Покровский И. Ф., заслуженный деятель науки России, доктор юридических наук, профессор, член Президиума Морского совета при Правительстве Санкт-Петербурга.
На мировой арене решение экологических проблем тесно переплетается с решением многих других важных проблем международных отношений, в частности относящихся к океаническому природопользованию. В свою очередь, вопросы освоения и использования пространств и природных ресурсов Мирового океана, его экологического потенциала носят комплексный характер. Эта особенность проявляется во множественности и взаимосвязи вопросов, подлежащих регулированию, в глубоком взаимодействии их экономических, политических, экологических, военных, правовых, социо-гуманитарных, других аспектов. Так, сегодня Мировой океан уже окончательно стал местом сосредоточения важнейших видов экономической деятельности различных государств, международных организаций, транснациональных корпораций и одновременно местом пересечения их зачастую противоположных интересов. Тенденции по "экологизации" (иногда носящей оттенок "алармизма", впрочем, вполне сознательного; попробуем в этом убедиться чуть ниже) международных морских отношений и международного морского права можно проследить уже на протяжении по крайней мере трех последних десятилетий. Это находит свое подтверждение в тематике публикаций тех лет <1>, тематике, которая получила затем свое дальнейшее развитие в рамках проводимых международных мероприятий на уровне дипломатических переговоров <2> и общественно-политических форумов <3>. -------------------------------- <1> См., например: Gormley W. P. The Environmental Law of the Sea // Ocean Management. 1983. Volume 8. Issue 4. P. 360 - 364. <2> Boisvert V., Vivien F.-D. The Convention on biological diversity: A conventionalist approach // Ecological Economics. 2005. Volume 53. Issue 4. P. 461 - 472. <3> Rochette J., Bille R. Governance of marine biodiversity beyond national jurisdictions: Issues and perspectives: Report of the international seminar "Towards a new governance of high seas biodiversity" (Principality of Monaco, March 20 - 21, 2008) // Ocean & Coastal Management. 2008. Volume 51. Issue 12. P. 779 - 781.
Еще в конце 60-х годов XX в. на Западе часто высказывались мнения о том, что именно океанские проблемы предоставляют единственную возможность радикального изменения существующей в мире системы международных отношений. В результате таких изменений, опять же в плане эколого-океанской проблематики, существовали планы подняться над национальным эгоизмом и создать надгосударственный орган для управления морями ради гипотетического общего блага. Впрочем, большинство современных западных концепций мирорегулирования так или иначе связаны с развитием идей глобализма, предусматривающих образование соответствующих наднациональных структур, причем экологическая тематика выступает здесь в качестве одного из локомотивов глобального объединения. Выступая 14 июня 1975 г. в университете штата Висконсин, государственный секретарь США Г. Киссинджер особо подчеркивал: "Наша взаимозависимость (как видно, это понятие вошло в политический и научный оборот отнюдь не в последние годы. - А. О., И. П.) на этой планете становится центральным фактором дипломатии. Энергия, ресурсы, окружающая среда, использование космоса и морей - все это проблемы, положительные и отрицательные последствия которых выходят за рамки национальных границ. Они несут в себе семена политических конфликтов для грядущих поколений, они бросают вызов возможностям международного сообщества, выдвигая новые требования к видению мира и к руководству государством" <4>. -------------------------------- <4> Цит. по: Васильев В. С., Писарев В. Д., Хозин Г. С. Экология и международные отношения: проблемы окружающей среды в мировой политике и экономике. М.: Международные отношения, 1978. С. 25 - 31.
Включение многих проблем современности в концепцию политической и экономической взаимозависимости государств и глобализации международных отношений уже тогда позволило американским ученым, политикам и дипломатам говорить о государственном суверенитете как об изживающем себя феномене и предложить вместо него странам мира некие политически аморфные глобальные цели, которые, как оказалось, соответствуют в первую очередь американским национальным интересам - военно-политическим и экономическим. Вообще, широко ныне упоминаемая взаимосвязанность и взаимозависимость стран, в том числе по использованию пространств и природных ресурсов Мирового океана, а также рассмотрение его политико-правового статуса как общего достояния (наследия) всех жителей планеты требуют кратких комментариев. Во-первых, отмеченную взаимосвязанность и взаимозависимость в эколого-океанической области все-таки следует рассматривать в общем контексте доминирующей в современном мире неолиберальной концепции. Во-вторых, часто забывается, что концепция взаимосвязанности и взаимозависимости возникла вовсе не потому, что была востребована самой жизнью (как это сейчас пытаются представить), а явилась результатом конкретных научно-прикладных разработок, проводимых в интересах внешней политики США. В основу указанной концепции взаимосвязанности и взаимозависимости легла так называемая теория международной взаимозависимости, родившаяся в Гарвардском университете (США) и разработанная американскими учеными Р. Купером, Э. Морзом, Ф. Бергстеном, Дж. Найем ("школа транснационализма"). Концепция взаимозависимости была использована администрацией президента Дж. Буша-младшего в качестве своеобразной основы нынешнего внешнеполитического курса США <5>. -------------------------------- <5> Воронов К. В. Глобальная интерсистема: эволюция, структура, перспективы // Мировая экономика и международные отношения. 2007. N 1. С. 18.
Она же, благодаря информационно-пропагандистской мощи Соединенных Штатов, во многом стала своеобразной идеологемой современных международных отношений. Благодаря дипломатическим усилиям США эта же концепция попала в ряд итоговых документов, выработанных под эгидой ООН, стала фигурировать во многих международных договорах, в том числе в сфере экологии. Фактически об этом, а также о разработке концепции глобализации в интересах США откровенно пишет в своей последней работе один из ведущих идеологов внешней политики Соединенных Штатов, бывший советник по национальной безопасности президента Дж. Картера, а в настоящее время советник и член правления Центра стратегических и международных исследований Школы углубленных международных исследований при Университете Дж. Гопкинса З. Бжезинский <6>. -------------------------------- <6> Бжезинский З. Еще один шанс. Три президента и кризис американской сверхдержавы. М.: Международные отношения, 2007. С. 35 и далее.
В законопроекте об учреждении комиссии по вопросам национальной морской политики в отношении Мирового океана, принятом еще в 1983 г. Палатой представителей Конгресса США, прямо ставилась задача добиться для США положения лидера как в вопросах выработки правопорядка и политики, касающихся Мирового океана, так и во всех видах деятельности по использованию его пространств и природных ресурсов. Пониманию многих эколого-правовых проблем сегодняшнего дня способствует выдержка из опубликованного еще ранее, в середине 70-х годов, доклада Национального консультативного комитета США по океанам и атмосфере. В докладе, в частности, отмечалось, что "возросшие возможности человека эксплуатировать окружающую среду и разрушать ее положили конец той эпохе, когда решения, имеющие значение для человеческого общества, могли основываться на философии национальных границ". Другими словами, речь шла о преодолении хорошо известного теперь так называемого разрушительного эгоизма государств-наций. Более того, в докладе выдвигались предложения о фактической ликвидации морских границ между суверенными государствами и мировым сообществом. Подобного рода интернационализация помогла бы США (по расчетам американских правящих кругов) захватить лидерство в деле комплексного освоения Океана, опередив государства Западной Европы, прежде всего - членов ЕЭС, и Японию, а также Советский Союз. Анализ ключевых моментов в американском подходе к освоению Мирового океана свидетельствует о совпадении целевых установок, исходных принципов и приоритетов американской морской политики с соответствующими положениями в формирующемся международном подходе, включая его экологический компонент. Поскольку многие глобальные приоритеты, прежде чем стать таковыми, прошли длительную "обкатку" в США на уровне академических дискуссий и всесторонней оценки альтернатив в контексте соответствия американским национальным интересам и стратегическим целям, а также в процессе проработки на уровне практической деятельности, то есть основания полагать, что американское воздействие на формирование системы международных отношений в области освоения Мирового океана, продолжает оставаться одним из определяющих <7>. -------------------------------- <7> См.: Писарев В. Д. Освоение Мирового океана и политика США // США - Канада: Экономика, политика, культура. 2000. N. 11. С. 51 - 52.
В современных Соединенных Штатах постулируется так называемый экологический подход к морской деятельности. Это предполагает, что все более весомой становится природоохранная компонента, что, в свою очередь, часто приводит к ситуации, когда "весьма прагматические цели обосновываются высокими экологическими материями" <8>. -------------------------------- <8> Dryzec J. The Politics of the Earth: Environmental Discourses. Oxford: Oxford University Press, 1997. P. 57 - 59.
Ситуация, как это ни парадоксально, осложняется, если взглянуть на проблемы с широко распространенных экосистемных позиций <9>. "Экосистемный подход, - писал в 1992 г. российский юрист-международник, - все глубже внедряется в качестве компонента в международное право применительно к защите среды при полном и безоговорочном признании его в научно-практической сфере международных отношений". При этом указывалось, что подобный подход, получивший закрепление, в частности, в Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г. (Канберра, Австралия), может быть также принят при разработке специального международно-правового охранного режима в Арктике <10>. -------------------------------- <9> См.: Барсегов Ю. Г., Корзун В. А., Могилевкин И. М. и др. Арктика: интересы России и международные условия их реализации. М.: Наука, 2002. С. 153; Fanning L., Mahon L., McConney P., Angulo J., Burrows F., et al. A large marine ecosystem governance framework // Marine Policy. 2007. Volume 31. Issue 4. P. 434 - 436. <10> См.: Нестеренко Е. А. О формировании международно-правового режима защиты окружающей среды для северной полярной области Земли и Севера Европы // Российский ежегодник международного права. 1992. СПб.: Социально-коммерческая фирма "Россия-Нева", 1994. С. 66 - 67.
В 2002 г. Всемирная конференция на высшем уровне по устойчивому развитию (Йоханнесбург) приняла решение начать использовать экосистемный подход для оценки морских ресурсов и регулирования их промысла уже к 2010 г. Каковы же истоки такого полного и безоговорочного признания экосистемного подхода в современном международном морском праве? Действительно ли мы имеем здесь осознанное понимание во всех странах мира императива подобного подхода? Как, наконец, происходило его глубокое внедрение в сферу международных морских отношений, в деятельность международных организаций, программ, международных экологических фондов и финансовых учреждений? Частично ответ на эти вопросы уже был дан выше. Напомним, что экосистемный подход - это метод поддержания или восстановления природных систем и их функционирования в пространственных рамках, определяемых прежде всего экологическими границами. В свое время Э. Манн-Боргезе, известный западный специалист в области морской деятельности неоднократно подчеркивала, что политические границы государств не имеют никакого значения для регулирования деятельности, в Мировом океане. По ее мнению, для управления этой деятельностью нужна будет новая модель, полностью игнорирующая такие границы <11>. -------------------------------- <11> См.: Овлащенко А. В., Покровский И. Ф. Экспансия в отношении пространств и природных ресурсов Мирового океана: историко-правовые вопросы // Экологическое право. 2007. N 2. С. 3 - 4.
Показательно, что в основу формирующейся интегрированной морской политики Европейского союза был также положен экологический (экоцентрический), или, если говорить более строго, экосистемный, подход <12>. Это, конечно, не случайно. Политика в отношении окружающей среды является для ЕС одним из основных направлений деятельности, становление и развитие которого проходит уже на протяжении нескольких десятилетий <13>. И дело здесь не только в политических пристрастиях Евросоюза. Такой подход следует рассматривать в гораздо более широком контексте обязанности всех государств включать экологический компонент в национальную морскую политику и национальное морское право. Эта обязанность, опять-таки в соответствии с американскими интересами, уже эффективно инкорпорированными в механизмы межгосударственной взаимозависимости, создает реальные основы для расширения международного контроля за освоением природных ресурсов Мирового океана путем заключения все новых региональных и универсальных соглашений. Это особенно важно именно сейчас, "когда разработка концептуальных основ и реализация новых методов глобального управления взаимозависимостью суверенных государств вступила в активную стадию" <14>. -------------------------------- <12> См.: Овлащенко А. В. Международное морское право и формирование морской политики Европейского союза: проблемы взаимодействия // Международное публичное и частное право. 2007. N 5. С. 50 - 55. <13> Economic Development and Environmental Sustainability: New Policy Options / Lopez R., Toman M., eds. Oxford: Oxford University Press, 2006. P. 10 - 13. <14> Писарев В. Д. Океаническое соуправление и политика США // США - Канада: Экономика, политика, культура. 2007. N 2. С. 7.
Европейская комиссия в обзоре своих стратегических целей на 2005 - 2009 гг. отметила особую потребность в разработке всеобъемлющей морской политики, направленной на развитие и процветание европейской морской экономики в рамках устойчивого развития. Устойчивое развитие, которое применительно к морской политике ЕС упоминается в документе неоднократно, - это термин, впервые использованный группой экспертов по праву окружающей среды, созданной Всемирной комиссией по окружающей среде и развитию в 1987 г. (комиссия Брундтланд). Ею был разработан документ "Предлагаемые юридические принципы защиты окружающей среды и устойчивого развития", где предлагалось, чтобы государства добровольно взяли на себя обязательства: поддерживать экосистемы и экологические процессы, необходимые для функционирования биосферы; оберегать биоразнообразие; соблюдать принципы оптимального устойчивого изъятия при использовании живых природных ресурсов и экосистем. Впоследствии идея устойчивого развития была использована в ряде международных документов: Совета управляющих Программы ООН по окружающей среде, Генеральной Ассамблеи ООН, в материалах Конференции ООН по окружающей среде и развитию. В развитие экосистемного подхода была разработана Концепция комплексного управления прибрежными зонами - КУПЗ (Integrated Coastal Zone Management, ICZM). В начале 70-х годов Соединенными Штатами был принят национальный Закон об управлении прибрежной зоной, и за прошедшие после этого десятилетия отработаны эффективные модели такого управления. Сегодня эти модели превращаются не только в конкурентоспособный экспортный товар, но и, что самое главное, в инструмент воздействия на внутреннюю и внешнюю политику других государств (разнообразными способами ангажированных представителей академического мира), прежде всего стран - импортеров американского управленческого опыта. Ключевая роль в таком воздействии отводится задаче согласования природоохранных мер в исключительных экономических зонах (и на континентальном шельфе) с мерами, которые прибрежное государство должно осуществить на суше. Поскольку основные "производители" морских загрязнений - наземные источники, решение этой проблемы неотделимо от радикальных экономических, научно-технических и инфраструктурных изменений в сельском хозяйстве и промышленном производстве на территориях государств, граничащих с морем, причем не только в прибрежных районах, но и на удаленных от побережья пространствах. Экосистемный и трансграничный подход к КУПЗ предопределяет международную ответственность государства за неэффективный контроль источников морских загрязнений, расположенных на его территории, и за трансграничный ущерб, наносимый морской среде и живым ресурсам в сфере его юрисдикции. Считается, что пользователями экологического потенциала прибрежных зон являются, помимо самого прибрежного государства, соседние страны, входящие в прилегающий регион, а также мировое сообщество. Широкая трактовка Концепции прибрежной зоны с акцентом на ее роли как объекта общего пользования означает, что это пространство и его потенциал биоразнообразия, будучи частью национального достояния прибрежного государства, в отношении которого оно обладает суверенитетом и суверенными правами, являются одновременно важной частью общемирового достояния, играющей особую роль в глобальной системе жизнеподдержания. Отмеченные концептуальные подходы (устойчивое развитие, устойчивое природопользование, экосистемный менеджмент, сохранение биоразнообразия), получившие закрепление в ряде международно-правовых актов, иных международных документах, уже были реализованы при выработке морской политики (и закреплены в соответствующих национально-законодательных актах), в частности, в таких странах, как Австралия, США, Канада (у последних двух в том числе применительно к Арктике). Сейчас прилагается немало усилий, чтобы включить в эти процессы Российскую Федерацию. Над интегрированием Концепции КУПЗ (в контексте концепции устойчивого развития) в национальное законодательство России работают целые научные школы и научные коллективы, такие, например, как Совет по изучению производительных сил (СОПС) при президиуме РАН <15>. -------------------------------- <15> См., в частности: Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI веке / Колл. авт.: под ред. А. Г. Гранберга, В. И. Данилова-Даниэльяна, М. М. Циканова, Е. С. Шопхоева. М.: Экономика, 2002.
Так, при обсуждении Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации высказываются мнения, что экосистемные принципы должны пронизывать разрабатываемую Стратегию. Одновременно предлагается активно использовать методологию КУПЗ, экосистемный менеджмент. Как о практических шагах говорится о необходимости предусмотреть в Стратегии (фактически в противовес Морской доктрине Российской Федерации на период до 2020 г.) нормативное закрепление практики разработки и реализации программ КУПЗ для конкретных побережий субъектов Российской Федерации. Кроме того, высказываются настойчивые пожелания о необходимости при разработке Стратегии "опираться на такие основные принципы морской политики (чьей? - А. О., И. П.), как экосистемный подход, рассматривающий морскую среду как единое целое, а происходящие в ней процессы во взаимосвязи, адаптивный менеджмент, совместное участие... предосторожность, принятие предупредительных действий, сохранение биоразнообразия и др." <16>. -------------------------------- <16> См.: Михайличенко Ю. Г. Министерство экономического развития Российской Федерации. О некоторых подходах к разработке Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации // URL: http://www. morskayakollegiya. ru/konf2008/doc_dl/20080712130104-4390.doc.
Но ведь уже почти десятилетие назад российскими учеными обращалось внимание на то, что "для США использование объективного фактора экологической взаимозависимости в сочетании с подключением к освоению Мирового океана национального экономического, научного, технологического и человеческого капитала положено в основу их курса на целенаправленное формирование отвечающих американским интересам международного подхода и международных условий использования пространственного и экономического потенциала океана и поддержания его функций как стабилизатора устойчивости глобальной биосферы. С помощью такой политики США рассчитывают не только сохранить лидирующие позиции в межгосударственной конкуренции за освоение ограниченного потенциала Мирового океана, но и получить возможность решения тех стратегических задач, которые были для них неразрешимы в эпоху силового противоборства периода холодной войны. Это, в частности, касается сужения сферы применимости и сокращения эффективности использования американскими оппонентами концепции национального суверенитета, а также обретения Соединенными Штатами новых рычагов воздействия на внешнюю и внутреннюю политику других стран, включая Россию" <17>. -------------------------------- <17> См.: Писарев В. Д. Освоение Мирового океана и политика США // США - Канада: Экономика, политика, культура. 2000. N 11. С. 40 - 41.
"В прибрежных водах России, - пишут, однако, специалисты СОПС, - важнейшим способом регулирования морской деятельности, включая рационализацию использования территориальных и акваториальных ресурсов этих зон, может стать комплексное управление прибрежными зонами... В основу зарубежных правовых концепций управления прибрежными зонами положен ряд уже апробированных принципов, являющихся ключевыми для экологической политики вообще и находящихся в русле идеи устойчивого развития. Это - экосистемный подход, принципы предотвращения ущерба окружающей среде и предосторожности, ответственности за вред окружающей среде... Применение указанных принципов и действующих на их основе правовых инструментов возможно и, более того, необходимо в России" <18>. -------------------------------- <18> Реферативный очерк отчета о НИР по теме: "Оптимизация отношений пользователей различными природными ресурсами прибрежных зон Российской Федерации и анализ эффективности морской деятельности страны" // Теория и практика морской деятельности. Вып. 2 / Под ред. Г. К. Войтоловского. М.: СОПС, 2004. С. 88 - 90.
Одним из лидеров изучения и продвижения экосистемного подхода применительно к России является Мурманский морской биологический институт Кольского научного центра РАН (ММБИ). Его директор, академик Г. Г. Матишов считает, что основным институциональным решением проблем морехозяйственной деятельности России (включая, естественно, Кольский полуостров) является разработка программы КУПЗ, общей для федеральных и региональных органов управления. "Следующим шагом, - подчеркивает Г. Г. Матишов, - должно стать решение трансграничных проблем береговой зоны (переносов загрязнения в воде и воздухе, организации охраны мигрирующих видов и др.) в форме согласования национальных программ КУПЗ и создания совместных комиссий" <19>. Надо сказать, что ММБИ уже на протяжении нескольких десятилетий занимается экосистемным подходом, причем системный подход специалистов ММБИ к природопользованию оказался очень созвучным концепции больших морских экосистем - БМЭ (Large Marine Ecosystems, LME), появившейся в середине 80-х годов в США (автор - проф. К. Шерман) <20>. -------------------------------- <19> Матишов Г. Г. Проблемы оптимизации природопользования в прибрежных зонах Баренцева и Азовского морей (сходства и различия) // Развитие морской деятельности в условиях глобализации (материалы научной конференции). Теория и практика морской деятельности. Вып. 3 / Под ред. Г. К. Войтоловского. М.: СОПС, 2004. С. 166. <20> Матишов Г. Г., Денисов В. В., Дженюк С. Л. Оптимизация арктического морского природопользования на основе концепции больших морских экосистем (БМЭ) // МурманшельфИнфо. 2008. N 4. С. 28.
Для понимания того, насколько важна взаимосвязанность концепции устойчивого развития и Концепции КУПЗ не только с точки зрения реализации американской политики, но и укрепления позиций США в системе международных отношений, необходимо учитывать и ряд последствий III Конференции ООН по морскому праву, которая завершилась в 1982 г. О политико-дипломатических результатах последней для СССР, а затем и для России один из российских юристов-международников высказался так: "Мы потеряли все, что могли; они (США и Запад в целом) приобрели все, что хотели". В контексте этого и в связи с актуализацией проблем Арктики для Российской Федерации очевидную важность приобретает задача не потерять исторически принадлежащие ей арктические морские пространства и морские природные ресурсы <21>. А основания для такого беспокойства имеются. -------------------------------- <21> См.: Ovlashchenko A. V., Pokrovsky I. F. Legal regime of the Northern Sea Route // Russian Law: Theory and Practice. 2007. N 2. P. 206 - 214.
"Дальнейшее развитие международного сотрудничества в Арктике и формирование режима охраны окружающей среды должны основываться на концепциях экологической безопасности и устойчивого развития", - убежденно писали в 2000 г. российские авторы <22>. В 2005 г. вышла монография, в которой было "убедительно показано, что именно Циркумполярная Северная область Земли может стать первым регионом нашей планеты с созданной системой устойчивого развития", а автор считал безусловно необходимым принятие в каждой стране закона об устойчивом развитии ее арктической зоны <23>. А пилотная концепция устойчивого развития российской Арктики была разработана в СОПС еще в 1999 г. -------------------------------- <22> Перелет Р. А., Кукушкина А. В., Травников М. А. Проблемы обеспечения экологической безопасности и управляемости в Арктике (экономико-правовые аспекты) // Российский ежегодник международного права. 2000. СПб.: Социально-коммерческая фирма "Россия-Нева", 2000. С. 158. <23> Додин Д. А. Устойчивое развитие Арктики (проблемы и перспективы). СПб.: Наука, 2005.
Современная Арктика - это то место на Земле, где глобальные проблемы сочетаются с региональными, экономические - с политическими, правовые - с экологическими, собственно пространственные - с темпоральными. При этом основная причина, по которой арктические пространства приобретают столь большое значение, лежит далеко за пределами региона. Эта причина по преимуществу геополитическая <24>. -------------------------------- <24> Барсегов Ю. Г., Корзун В. А., Могилевкин И. М. и др. Арктика: интересы России и международные условия их реализации. М.: Наука, 2002. С. 61.
В частности, вопросы экологической безопасности активно используются Соединенными Штатами для достижения долгосрочных политических, экономических и военных целей в арктическом регионе. США настаивают на необходимости добровольного отказа государств региона, в первую очередь России и Канады, от части их суверенных прав. В перспективе США планируют разработать законопроект, позволяющий им применять вооруженную силу (экологические интервенции, по аналогии с современными гуманитарными интервенциями) против стран, правительства которых "не могут" контролировать экологическую ситуацию на своей территории или в зоне своей юрисдикции или суверенных прав. Безусловно, вопросы экологии, защиты окружающей среды призваны играть в современном мире очень большую роль. Однако экологические проблемы таят в себе опасность использования их в целях вытеснения конкурентов в таких традиционно жестких областях международного бизнеса, к каким относятся морская нефтегазодобыча и последующая транспортировка (транзит) углеводородов. Инициированная Европейской комиссией в ноябре 2008 г. арктическая политика ЕС имеет свои корни в интегрированной морской политике Евросоюза, точнее, в тех концептуальных подходах (о которых говорилось выше), которые станут общими как для только что нарождающейся арктической политики, так и для находящейся в стадии своего активного формирования целостной морской политики ЕС. Особого внимания в контексте рассматриваемых вопросов требует предложение Еврокомиссии, касающееся развития многостороннего управления или соуправления (governance) в Арктике, с включением в этот процесс широкого политического диалога на основе Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. "Арктика - один из основных компонентов экосистемы Земли. Воздействие изменения климата здесь ощущается сильнее, чем в любом другом регионе мира", - заявила комиссар ЕС по вопросам внешних сношений и европейской политике соседства Б. Ферреро-Вальднер, представляя разработанную Еврокомиссией арктическую политику ЕС. При этом она подчеркнула "общечеловеческое значение арктического региона, являющегося неотъемлемой составляющей планетарной экосистемы" <25>. -------------------------------- <25> The Arctic Merits the European Union's Attention - First Step Towards an EU Arctic Policy // URL: http://ec. europa. eu/maritimeaffairs/press/press_rel201108_en. html.
Таким образом, в настоящее время фактически наблюдается возрождение известной в последнем десятилетии прошлого столетия концепции, согласно которой океанская экология должна быть основой океанского права и лежать в основе современного (и будущего) международного морского права. С этой целью используется ставшая уже привычной риторика о неразрывности и трансграничном характере природных процессов в Мировом океане, зависимости этих процессов от антропогенного воздействия на морские экосистемы, неспособности суверенных государств в одиночку решать возникающие в этой области проблемы и пр. В Соединенных Штатах, как и в Европейском союзе, в связи с этим звучат призывы некоторых ученых и политиков признать природные ресурсы Мирового океана общественным достоянием. Как видно, на основе чисто теоретической посылки "экология моря - основа международного морского права" могут возникать различные, зачастую потенциально конфликтные (хотя пока на первый взгляд и весьма эфемерные), политико-правовые конструкции. Океанская политика США в начале XXI в. ориентирована на внедрение американских приоритетов в создаваемые механизмы управления. Соединенные Штаты рассчитывают на сохранение своих возможностей экономического роста только на путях создания глобального соуправления ограниченным мировым ресурсным и экологическим потенциалом, причем инициаторами подобного соуправления выступили они сами. Другими словами, ориентируя другие страны (прежде всего слаборазвитые и страны с переходной экономикой; к последним Соединенные Штаты относят и Россию) на создание единообразной национальной морской политики и ее экологического компонента, США преследуют совершенно конкретную цель: сохранить возможности для продолжения не ограничиваемого в рамках системы международных отношений экономического роста страны. Расчет США строится на том, что концепция глобального устойчивого развития и Концепция КУПЗ, как ее составная часть, будут способствовать развитию интеграционных процессов в экономической, экологической и социальной сферах не только отдельных государств, но и мирового сообщества, что, в свою очередь, ускорит консолидацию международных управленческих процессов и структур, в рамках которых роль США будет доминирующей <26>. -------------------------------- <26> Писарев В. Д. Управление прибрежными зонами Мирового океана: подход США и международные отношения // США - Канада: Экономика, политика, культура. 2002. N. 7. С. 31.
Характерной чертой американского подхода к совершенствованию системы управления государствами, осваивающими Мировой океан, является их курс на активное участие в разработке международных проектов рамочных соглашений и конвенций, направленных на констатацию существования и остроты глобальных проблем (изменение климата, поддержание качества воды, сохранение биоразнообразия), и последующее принятие протоколов к этим документам, которые (протоколы) детализируют конкретные обязательства государств и определяют степень ответственности за их неисполнение. Очевидно, что экосистемное управление и императив защиты океанического биоразнообразия планируется сделать одним из инструментов глобального контроля над природными ресурсами Мирового океана, включая морские природные ресурсы Арктики.
Название документа