Проблемы устранения системных нарушений Конвенции о защите прав человека и основных свобод (к вопросу о применении государством-ответчиком мер общего характера)
(Калашников С. В.) ("Конституционное и муниципальное право", 2009, N 13) Текст документаПРОБЛЕМЫ УСТРАНЕНИЯ СИСТЕМНЫХ НАРУШЕНИЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД (К ВОПРОСУ О ПРИМЕНЕНИИ ГОСУДАРСТВОМ-ОТВЕТЧИКОМ МЕР ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА)
С. В. КАЛАШНИКОВ
Калашников С. В., соискатель Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина (г. Саратов).
В статье рассматриваются проблемные моменты исполнения Российской Федерацией решений Европейского суда по правам человека. Непринятие так называемых общих мер по устранению нарушений Конвенции о защите прав человека и основных свобод приводит к обилию "дел-клонов", т. е. системных нарушений. В подобных случаях Европейский суд принимает пилотные постановления. В январе этого года было вынесено первое пилотное постановление против России. В ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" указывается, что Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает юрисдикцию Европейского суда по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней. Обязательность исполнения государством-ответчиком решений Европейского суда предполагает три основные составляющие: выплата справедливой компенсации; меры индивидуального характера, направленные на устранение выявленного судом конкретного нарушения Конвенции; меры общего характера, предполагающие устранение причин и условий аналогичных нарушений впоследствии. Как отмечается в специальной литературе, "в Российской Федерации, как правило, не возникает проблем с выплатой справедливой компенсации и иными мерами, направленными на восстановление права конкретного заявителя (мерами индивидуального характера). Однако достаточно острым является вопрос применения общих мер, направленных на устранение и предупреждение в дальнейшем установленных нарушений как таковых, а не только относящихся к рассмотренной жалобе" <1>. -------------------------------- <1> Деменева А. В. О некоторых проблемах нормативного регулирования вопросов исполнения в России постановлений Европейского суда по правам человека // Юридический мир. 2007. N 9. С. 53 - 56.
По данным Доклада об исполнении постановлений Европейского суда государствами - участниками Европейской конвенции о защите прав человека, к системным нарушениям Конвенции относятся: неисполнение решений российских судов по искам против государственных органов; нарушение принципа правовой определенности в связи с широким использованием надзорного порядка пересмотра дел; недостатки судебной практики по рассмотрению вопроса об аресте, которые приводят к чрезмерным срокам содержания под стражей и переполненности следственных изоляторов <2>. -------------------------------- <2> Доклад об исполнении постановлений Европейского суда государствами - участниками Европейской конвенции о защите прав человека. Doc. 11020. 18 September 2006. Implementation of judgments of the European Court of Human Rights. Report Committee on Legal Affairs and Human Rights. Rapporteur: Mr. Erik Jurgens, Netherlands, Socialist Group. URL: http://assembly. coe. int/main. asp? Link=/documents/workingdocs/doc06/edoc11020.php.
Нужно сказать, что если размер справедливой компенсации устанавливается непосредственно Европейским судом, то в отношении мер индивидуального и в особенности общего характера государство обладает большой степенью свободы. В частности, Суд неоднократно отмечал, что "государства сами могут избирать средства, подлежащие применению в национальной правовой системе в целях исправления ситуации, которая привела к нарушению" <3>. Например, по делам о возвращении имущества у государства-ответчика существует выбор между возвращением имущества заявителям и выплатой им компенсации. -------------------------------- <3> Постановление ЕСПЧ от 25 сентября 2007 г. N 34316/02 "De Clerck v. Belgium" // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2008. N 3.
Что касается применения мер общего характера, то Европейский суд, как правило, дистанцируется от каких-либо рекомендаций государствам - участникам Конвенции. Так, например, в деле "Насруллоев против Российской Федерации" заявитель помимо прочих требований просил Европейский суд порекомендовать властям государства-ответчика изменить законодательство, регулирующее содержание под стражей лиц с целью их дальнейшей выдачи <4>. -------------------------------- <4> Постановление ЕСПЧ от 11 октября 2007 г. N 656/06 "Насруллоев против Российской Федерации" // Российская хроника Европейского суда. 2008. N 3.
Суд в этой связи указал, что он не уполномочен Конвенцией давать требуемые заявителем рекомендации. В целом это обязанность соответствующего государства выбирать способы, применяемые в его внутригосударственном правовом порядке, для выполнения обязательства, предусмотренного ст. 46 Конвенции. Признав нарушение пунктов 1 и 4 ст. 5 Конвенции в данном деле, Европейский суд установил обязанность властей Российской Федерации принять соответствующие меры общего характера, направленные на исправление существующих недостатков в законодательстве. Будут ли эти меры включать в себя внесение изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, пересмотр существующей правоприменительной практики, вынесение обязательных постановлений Верховного Суда Российской Федерации или сочетание всех этих действий, зависит от властей государства-ответчика. Аналогичные правовые позиции были сформулированы судом и в деле "Шофман против Российской Федерации" <5>. -------------------------------- <5> Постановление ЕСПЧ от 24 ноября 2005 г. N 74826/01 "Шофман против Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Действительно, Европейский суд по правам человека не является органом нормоконтроля, в его задачу входит проверка соблюдения прав конкретного лица, гарантированных ему Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Судом отвергаются жалобы ad abstracto о соответствии какого-либо национального закона или подзаконного акта положениям ЕКПЧ. Здесь нужно оговориться, что Европейским судом была разработана концепция "потенциальной жертвы", согласно которой лицо может признаваться жертвой нарушения ЕКПЧ, если какой-либо национальный закон сам по себе нарушает его права, т. е. если это лицо прямо испытывает его воздействие, даже при отсутствии особых исполнительных мер <6>. -------------------------------- <6> Штырова Е. П. Конституционное право человека и гражданина на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 101 - 102.
Несмотря на изложенную выше позицию, Европейский суд в ряде случаев все же дает рекомендации относительно применения государством мер общего характера. Эти случаи касаются так называемой структурной проблемы, связанной с неудовлетворительным действием национального законодательства. Ярким примером здесь является дело "Хуттен-Чапска против Польши", в котором оспаривалась установленная национальным польским законодательством система сдерживания роста арендной платы за жилье <7>. Система, о которой идет речь, предусматривает ряд ограничений прав владельцев сдаваемого внаем жилья, в частности, устанавливает настолько низкий максимальный уровень арендной платы, что домовладельцы не могут даже компенсировать свои расходы по содержанию и ремонту жилья, не говоря уже о том, чтобы извлекать из него прибыль. -------------------------------- <7> Постановление ЕСПЧ от 19 июня 2006 г. N 35014/97 "Hutten-Czapska v. Poland" // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2007. N 1.
Палата Европейского суда констатировала, что по делу было допущено нарушение требований ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции, и в порядке применения ст. 46 Конвенции пришла к выводу о том, что это нарушение явилось следствием структурной проблемы, связанной с неудовлетворительным действием польского законодательства <8>. -------------------------------- <8> Постановление ЕСПЧ от 22 февраля 2005 г. N 35014/97 "Hutten-Czapska v. Poland" // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2005. N 7.
Большая Палата Европейского суда констатировала, что основная структурная проблема заключается не в том, что государство не обеспечило владельцам сдаваемого внаем жилья ставок арендной платы, в разумной мере соответствующих расходам по содержанию и ремонту жилья, а в совокупности ограничений прав владельцев сдаваемого внаем жилья, включая юридически ущербные положения об определении размера арендной платы, которые усугублялись и продолжают усугубляться отсутствием каких-либо правовых способов и средств, позволяющих домовладельцам по меньшей мере покрыть убытки, понесенные в связи с содержанием и ремонтом имущества. Констатируя наличие структурной проблемы, которая приводит к повторяющимся нарушениям Конвенции ("дела-клоны"), Европейский суд принимает так называемые пилотные постановления <9>. Как отмечает сам Суд, "одним из последствий применения процедуры "пилотного постановления" является неизбежное расширение оценки обжалуемой по "пилотному" делу ситуации за пределы исключительных интересов отдельного заявителя. Оно требует, чтобы Европейский суд рассматривал это дело в контексте мер общего характера, которые необходимо принять в интересах других людей, также могущих быть затронутыми тем же самым нарушением Конвенции" <10>. -------------------------------- <9> Ковлер А. И. Новые тенденции в практике Европейского суда по правам человека: пилотные постановления о структурных проблемах // Права человека. 2006. N 5. С. 6 - 9. <10> Постановление ЕСПЧ от 19 июня 2006 г. N 35014/97 "Hutten-Czapska v. Poland" // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2007. N 1.
В деле "Хуттен-Чапска против Польши" Суд постановил 15 голосами "за" и двумя голосами "против": для того чтобы положить конец системному нарушению Конвенции, выявленному в деле заявительницы, Польша должна путем принятия соответствующих правовых мер и (или) мер иного характера закрепить в своем национальном правопорядке механизм, поддерживающий справедливое равновесие между интересами владельцев сдаваемого внаем жилья и всеобщим интересом общества в соответствии с установленными Конвенцией стандартами защиты имущественных прав. При этом Суд отметил, что в его компетенцию не входит диктовать законодателю конкретные меры, которые должны быть приняты для разрешения структурной проблемы. Российский судья Европейского суда по правам человека А. И. Ковлер в 2008 г. отметил, что если ситуация с систематическим нарушением Конвенции Российской Федерацией не будет разрешена на национальном уровне, то Европейский суд намерен принимать специальные пилотные постановления по России <11>. В отношении других стран такие пилотные решения принимаются с 2004 г. В пилотном постановлении выявляются системные или структурные проблемы, приводящие к нарушению Конвенции, и даются рекомендации по их устранению, после чего жалобы, поступающие по аналогичным делам, замораживаются на год для принятия государством соответствующих мер. -------------------------------- <11> Ковлер А. И. Наш человек в Европе // ЭЖ-Юрист. 2009. N 3.
В этой связи необходимо отметить, что уже в начале 2009 г. в отношении России было вынесено первое пилотное Постановление по проблеме неисполнения или задержек в исполнении решений внутригосударственных судов по делу "Бурдов против России" <12>. -------------------------------- <12> Постановление ЕСПЧ от 15 декабря 2008 г. N 33509/04 "Burdov v. Russia" // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2008. N 12.
Как известно, 7 мая 2002 г. Европейский суд по правам человека вынес решение по жалобе ликвидатора аварии на Чернобыльской АЭС гражданина Бурдова в связи с длительным неисполнением решений судов общей юрисдикции в его пользу о взыскании компенсации нематериального и материального вреда ликвидаторам аварии на Чернобыльской АЭС. Европейский суд по правам человека указал, что Российская Федерация, допустив длительное неисполнение судебных актов, нарушила п. 1 ст. 6 ЕКПЧ (право на справедливое судебное разбирательство), а также ст. 1 Протокола N 1 (право беспрепятственно пользоваться своим имуществом). Между тем с тех пор Европейский суд неоднократно вновь и вновь обращался к проблеме неисполнения судебных решений в Российской Федерации. Как отмечала Т. Н. Нешатаева, "последовательное обращение ЕСПЧ к теме неисполнения судебных решений дает основания ожидать, что данная проблема будет признана не разовым, а системным нарушением Российской Федерацией норм международного права. При признании системного нарушения ЕСПЧ уже возможны политическо-юридические меры воздействия на нашу страну, может быть даже введен международный мониторинг мер, предпринимаемых Россией для устранения существующей проблемы неисполнения судебных актов" <13>. -------------------------------- <13> Нешатаева Т. Н. Уроки судебной практики о правах человека: европейский и российский опыт. М.: Городец, 2007. С. 125.
По иронии судьбы первое Постановление Европейского суда против России легло в основу и первого пилотного Постановления, вынесенного в отношении Российской Федерации. Помимо прочего, в данном Постановлении Суд отметил, что имело место нарушение ст. 13 (право на эффективное средство правовой защиты) в результате отсутствия внутригосударственных эффективных средств правовой защиты в случае неисполнения или задержек в исполнении судебных решений, вынесенных в пользу заявителя. Европейский суд констатировал, что данное нарушение имеет системный характер, и обязал российское государство в течение шести месяцев создать эффективное внутригосударственное средство правовой защиты или комплекс таких средств, которые обеспечили бы быстрое и адекватное восстановление нарушенных прав, включая возмещение ущерба, в случае неисполнения или задержек в исполнении национальных судебных решений. Данная динамика представляется достаточно тревожной, поскольку именно дела против Российской Федерации показывают системный характер нарушений Конвенции. В этой связи очень важно на законодательном уровне закрепить процедуру устранения таких системных нарушений. В этой связи определенный оптимизм внушает тот факт, что Пленум Верховного Суда Российской Федерации в конце 2008 г. внес в Государственную Думу законопроект "О возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумные сроки и права на исполнение в разумные сроки вступивших в законную силу судебных актов" <14>. Однако согласно законопроекту предполагается, что данный Закон вступит в силу с 2010 г., что не укладывается в рамки, поставленные Европейским судом. -------------------------------- <14> Постановление Пленума ВС РФ от 26 сентября 2008 г. N 16 "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации конституционного закона "О возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумные сроки и права на исполнение в разумные сроки вступивших в законную силу судебных актов" и Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумные сроки и права на исполнение в разумные сроки вступивших в законную силу судебных актов" // СПС "КонсультантПлюс".
Название документа