К вопросу о правовом положении дополнительных представительств международных финансовых организаций в Российской Федерации

(Купреев С. С.) ("Международное публичное и частное право", 2009, N 4) Текст документа

К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВ МЕЖДУНАРОДНЫХ ФИНАНСОВЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С. С. КУПРЕЕВ

Купреев С. С., кандидат юридических наук.

В настоящее время на территории Российской Федерации действуют основные межправительственные международные финансовые организации: Международный валютный фонд (МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международная финансовая корпорация (МФК) и Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) <1>. Свою деятельность на территории России данные организации (далее - МФО) осуществляют через свои постоянные представительства на основании заключенных между Правительством Российской Федерации и этими организациями соглашений о постоянных представительствах <2>. -------------------------------- <1> Первые четыре из указанных организаций являются специализированными учреждениями ООН. ЕБРР специализированным учреждением ООН не является, так как считается региональной организацией, однако по своему влиянию сопоставим с остальными указанными организациями. <2> См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Международным валютным фондом о Постоянном представительстве Международного валютного фонда в Российской Федерации от 24 сентября 1997 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Международным банком реконструкции и развития о Постоянном представительстве Международного банка реконструкции и развития в Российской Федерации от 29 сентября 1996 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Международной финансовой корпорацией о Постоянном представительстве Международной финансовой корпорации в Российской Федерации от 24 сентября 1997 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Европейским банком реконструкции и развития о Постоянном представительстве Европейского банка реконструкции и развития в Российской Федерации от 29 марта 1993 г.; Соглашение в форме обмена нотами между Правительством Российской Федерации и Европейским банком реконструкции и развития о применении на территории Российской Федерации Соглашения об учреждении Европейского банка реконструкции и развития и Соглашения о Постоянном представительстве Европейского банка в Российской Федерации от 8 мая 1998 г. Кроме данных соглашений создание представительств в государствах-членах регламентируется и уставами самих МФО. Так, в Уставе МБРР закреплено: "Банк может создавать управления и отраслевые учреждения на территории любого члена Банка" (раздел 9 Устава МБРР). "Банк может создавать региональные учреждения и определять районы деятельности для каждого регионального учреждения" (раздел 10 Устава МБРР).

Понятие "постоянное представительство" расшифровывается в каждом из соглашений практически в идентичной формулировке. Так, например, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Международной финансовой корпорацией о Постоянном представительстве МФК в Российской Федерации говорится, что термин "постоянное представительство" означает Постоянное представительство МФК в Российской Федерации и включает основное представительство в Москве и любые дополнительные представительства, которые с согласия Правительства могут быть учреждены МФК в других местах на территории России <3>. Далее установлено, что "помимо основного представительства в Москве Международная финансовая корпорация по согласованию с Правительством может учреждать дополнительные представительства в других местах на территории Российской Федерации" <4>. -------------------------------- <3> См.: пункт "г" ст. 1 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Международной финансовой корпорацией о Постоянном представительстве Международной финансовой корпорации в Российской Федерации от 24 сентября 1997 г. <4> Статья 3 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Международной финансовой корпорацией о Постоянном представительстве Международной финансовой корпорации в Российской Федерации от 24 сентября 1997 г.

В настоящее время МФО активно пользуются своим правом открывать дополнительные представительства на территории России. Так, ЕБРР было разрешено открытие представительства в Самаре <5>, а МФК - в Екатеринбурге, Ростове-на-Дону и Хабаровске <6>. -------------------------------- <5> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2007 г. N 1624-р. <6> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2006 г. N 1338-р.

Вместе с тем очевидно, что в понятие "постоянное представительство" включаются две совершенно различные категории представительств: основные (центральные) и дополнительные (региональные). Основные и дополнительные представительства выполняют различный объем функций (у основных представительств он значительно шире), различны по масштабам деятельности и по комплектованию персоналом. Поэтому, по мнению автора, и правовой статус основных и дополнительных представительств должен отличаться. В строгом смысле слова, дополнительные представительства и не могут включаться в понятие "постоянное представительство" хотя бы потому, что они существуют не постоянно. Дополнительные представительства создаются МФО в конкретном регионе на конкретный срок (от 4 до 6 лет) для содействия реализации конкретного инвестиционного проекта или изучения инвестиционного климата. Такие отличия основных и дополнительных представительств МФО на территории России порождают необходимость разграничения их правового положения. Во-первых, сами МФО признают, что основные и дополнительные представительства должны обладать различным статусом: такой вывод можно сделать из признания одного представительства основным, а другого дополнительным. Во-вторых, из указанных положений соглашений вытекает различие по меньшей мере в порядке создания основных и дополнительных представительств. Так, основное представительство создается на основании подписанного соглашения между Правительством России и МФО. Дополнительные представительства также создаются на основании соответствующих соглашений, но для их создания требуется еще и согласие Правительства России. Данное положение делает порядок создания и деятельности дополнительных представительств МФО объектом внутригосударственного правового регулирования. Данные размышления безусловно указывают на необходимость выведения дополнительных представительств из понятия "постоянное представительство". В результате такого выведения постоянное представительство МФО будет означать ее основное представительство, расположенное в Москве. Статус такого представительства действительно должен устанавливаться преимущественно нормами международного права. Такое представительство должно обладать всем объемом льгот, привилегий и иммунитетов, предоставленным ему международными соглашениями. В то же время статус дополнительных (региональных) представительств должен устанавливаться преимущественно нормами административного права государства пребывания, конечно, при соблюдении требований международных договоров Российской Федерации. Представляется, что определение понятия "постоянное представительство", данное на сегодняшний день в соглашениях Правительства России с МФО, должно быть скорректировано. Так, оно могло бы быть изложено в следующей редакции: "Постоянное представительство означает постоянное представительство организации в Российской Федерации и включает основное представительство в Москве. Организация также может с согласия Правительства Российской Федерации учреждать дополнительные представительства в других местах на территории Российской Федерации". Необходимость административно-правового регулирования порядка открытия и деятельности дополнительных (региональных) представительств очевидна даже и без внесения изменений в соглашения с МФО. Конечно, изменение содержания понятия "постоянное представительство" было бы весьма полезным, однако препятствием к этому может стать сложность процесса внесения изменений и дополнений в соглашения с международными организациями. Но и без внесения поправок различие в статусе основных и дополнительных представительств налицо: для учреждения дополнительных представительств требуется согласие Правительства России. Необходимость получения такого согласия предполагает, что в Российской Федерации могут быть установлены определенные нормы, закрепленные в нормативно-правовых актах и регулирующие порядок создания и деятельности представительств МФО. В результате выделения дополнительных представительств из понятия "постоянное представительство" они уже не должны обладать теми льготами, привилегиями и иммунитетами, которые предусмотрены в соглашениях с МФО. Итак, порядок открытия и деятельности региональных представительств МФО должен быть объектом административно-правового регулирования в государстве пребывания, что означает необходимость наличия определенной правовой процедуры их регистрации. Однако это предполагает наличие соответствующей нормативной базы, которая в настоящее время практически отсутствует. Единственным документом, в какой-то мере регулирующим порядок деятельности представительств МФО на территории Российской Федерации, является Постановление Правительства РФ от 28 января 2005 г. N 43 "О порядке работы с проектами, реализуемыми Российской Федерацией при участии международных финансовых организаций" <7>. Однако этот нормативный акт регулирует лишь порядок инвестиционной деятельности в процессе подготовки инвестиционных проектов. Вместе с тем отсутствует нормативная база, которая регулировала бы порядок открытия и деятельности, права и обязанности, а также порядок прекращения существования представительств. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 458.

Здесь необходимо отметить, что Россия уже имеет опыт административно-правового регулирования деятельности представительств иностранных фирм и кредитных организаций, и этот опыт может быть использован также в сфере регулирования деятельности представительств МФО. Так, в 1989 г. было принято Положение о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных фирм, банков и организаций <8>, а в 1997 г. - Положение о порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций <9>. Однако в отношении представительств МФО сразу возникают некоторые сложности. -------------------------------- <8> Утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 30 ноября 1989 г. N 1074. <9> Утверждено Приказом Центрального банка Российской Федерации от 7 октября 1997 г. N 02-437.

В процессе введения определенного порядка открытия и деятельности представительств МФО необходимо учитывать, что такой порядок должен основываться на нормах как российского, так и международного права, и в первую очередь он должен соответствовать заключенным с МФО соглашениям о постоянных представительствах. МФО являются международными межправительственными организациями, в сотрудничестве с которыми Россия заинтересована, поэтому введение слишком жесткого административного регулирования деятельности их представительств может осложнить отношения Российской Федерации с этими организациями. При осознании необходимости введения административно-правового порядка открытия и деятельности представительств МФО возникает вопрос о том, в каком органе и каким образом они должны проходить процедуру регистрации. Здесь сразу возникает несколько вариантов, а точнее, таких вариантов три. Первый вариант - регистрация представительств МФО в качестве представительств иностранных кредитных организаций, второй вариант - в качестве представительств иностранных юридических лиц. Третий вариант - это создание для них особого порядка открытия и деятельности на территории Российской Федерации. На взгляд автора, наиболее предпочтителен именно третий вариант. Регистрация представительств МФО в качестве представительств иностранных кредитных организаций невозможна потому, что МФО не подходят под определение кредитной организации. Они являются международными межправительственными организациями, и извлечение прибыли не является основной целью их деятельности (хотя и не исключается). Кроме того, разрешение иностранным кредитным организациям на осуществление деятельности в Российской Федерации выдает Банк России, который не является государственным органом. А в соответствии с соглашениями с МФО, согласие на открытие их представительств дает Правительство России. Следовательно, регистрация представительств МФО в качестве представительств иностранных кредитных организаций невозможна. Вторым вариантом является их регистрация в качестве представительств иностранных юридических лиц либо российских юридических лиц. Такой вариант также вряд ли осуществим, и вот почему. Проблемой здесь является то, что МФО не отвечают признакам организационно-правовых форм юридических лиц, установленных российским законодательством. А действующее российское законодательство о регистрации юридических лиц, а также представительств и филиалов иностранных юридических лиц не предусматривает возможности регистрации представительства международной организации в таком порядке. Поэтому, хотя МФО и являются юридическими лицами, регистрировать их региональные представительства в Министерстве юстиции в качестве представительств иностранных юридических лиц на сегодняшний день не представляется возможным. Регистрирующий орган (чаще всего это Министерство юстиции) осуществляет контроль за соответствием деятельности представительств международных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации. Проблема заключается только в том, что цели и задачи представительств МФО в нормативном порядке нигде не установлены, так что привлечь их к ответственности за их несоблюдение практически невозможно. Учитывая изложенное, возникает необходимость принятия положения о порядке открытия и деятельности дополнительных (региональных) представительств международных финансовых организаций в Российской Федерации, утверждаемого постановлением Правительства Российской Федерации. На взгляд автора, порядок, устанавливаемый таким положением, мог бы выглядеть следующим образом. В положении о порядке открытия и деятельности дополнительных (региональных) представительств международных финансовых организаций в Российской Федерации должно быть отражено, что согласие Правительства Российской Федерации на открытие дополнительного представительства МФО подтверждается разрешением, выдаваемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области иностранных дел (который будет выдавать такое разрешение от имени Правительства Российской Федерации). Целесообразно было бы закрепить конкретные цели, для осуществления которых могут открываться дополнительные представительства МФО. Такими целями могут быть: - проведение предварительных обследований объектов кредитования; - организация переговоров, встреч и контактов руководителей и сотрудников МФО с представителями региональных официальных и деловых кругов, клиентами; - проведение маркетинговых исследований региональных рынков; - осуществление рекламно-информационной деятельности; - содействие реализации конкретных инвестиционных проектов. Дополнительные представительства МФО должны открываться на период, объективно необходимый для осуществления указанных целей. По мнению автора, срок их деятельности должен быть не выше шести лет, однако должна предусматриваться возможность продления этого срока в случае заблаговременного обращения соответствующей МФО в орган, уполномоченный в области иностранных дел. Такое решение возможно, если цель открытия представительства выполнена не полностью и будет признано целесообразным продление деятельности представительства. В соответствии с предлагаемым порядком МФО, заинтересованная в открытии представительства, подает в орган, уполномоченный в области иностранных дел, ноту (заявление), в которой указывается регион, где предполагается открыть представительство, цель, для осуществления которой оно открывается, а также ориентировочный перечень инвестиционных проектов, реализации которых должно содействовать представительство. Выдав разрешение на открытие регионального представительства МФО, орган, уполномоченный в области иностранных дел, направляет соответствующие документы в Министерство юстиции для внесения данного представительства в реестр представительств международных организаций. Не лишним было бы закрепить в положении права, обязанности и ответственность дополнительных представительств МФО в процессе их деятельности на территории Российской Федерации. Так, дополнительные представительства МФО должны иметь следующие права: - свободно распространять информацию о своей деятельности; - осуществлять издательскую деятельность; - обращаться в органы государственной власти с предложениями о принятии каких-либо решений; - выступать с инициативами по различным вопросам сотрудничества России с МФО. Среди возможных обязанностей дополнительных представительств МФО можно выделить следующие: - соблюдать законодательство Российской Федерации, принципы и нормы международного права; - ежегодно публиковать отчет о своей деятельности и информировать о ней регистрирующий орган; - оказывать представителям регистрирующего органа содействие в ознакомлении с деятельностью представительства. В положении необходимо также четко указать случаи прекращения деятельности региональных представительств МФО. Такими случаями могут быть: а) истечение срока, на который выдано разрешение, если МФО не обратилась с просьбой о продлении срока деятельности представительства; б) прекращение деятельности самой МФО, имеющей представительство; в) прекращение действия соглашения между Правительством Российской Федерации и соответствующей МФО, на основании которого открыто представительство; г) решение МФО, открывшей представительство; д) решение органа, выдавшего разрешение, в случае нарушения представительством российского законодательства. Необходимо отметить, что закрытие представительства в случае нарушения им российского законодательства является практически единственной мерой ответственности, которую могут нести представительства МФО на территории России. Введение такого порядка открытия и деятельности региональных представительств даст возможность российским государственным органам получать информацию о характере их деятельности, а в случае необходимости предупреждать представителей МФО о недопустимости определенных действий, нарушающих российское законодательство, и даже принимать решение о закрытии представительства. Таким образом, будет ликвидирован правовой вакуум, в котором до настоящего времени находилась деятельность дополнительных представительств МФО в Российской Федерации.

Название документа