Санация неплатежеспособных муниципальных образований по законодательству РФ и США: сравнительный аспект
(Малышева С. А., Шишмарева Т. П.) ("Цивилист", 2013, N 4) Текст документаСАНАЦИЯ НЕПЛАТЕЖЕСПОСОБНЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РФ И США: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ <1>
С. А. МАЛЫШЕВА, Т. П. ШИШМАРЕВА
Малышева Софья Андреевна, студентка отделения сравнительного правоведения Юридического института Сибирского федерального университета.
Шишмарева Татьяна Петровна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права Сибирского федерального университета.
Российское законодательство не предусматривает возможности признания несостоятельными муниципальных образований, являющихся субъектами гражданско-правовых отношений, хотя законом и предусмотрено участие публичных образований на равных началах с иными участниками гражданско-правовых отношений (п. п. 1, 2 ст. 124 ГК РФ). Тем не менее закон учитывает особенности таких субъектов, наделенных функциями публичной власти, в сфере несостоятельности. Каким образом должны решаться проблемы неплатежеспособных муниципальных общин? Применимы ли к указанным субъектам частноправовые способы регулирования отношений в связи с их несостоятельностью? Понятно, что муниципальные образования не могут быть ликвидированы в порядке конкурсного производства, поскольку в отличие от обычных юридических лиц они осуществляют еще и властные функции, образуя систему органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ. В российском публичном законодательстве регулируется процедура временной финансовой администрации, которая применяются в случае, если муниципалитеты не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств <2>. По сути дела, нормами публичного права к муниципальному образованию предусмотрено применение санационной процедуры, не указанной в ФЗ от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <3>. -------------------------------- <2> ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; гл. 19.1 Бюджетного кодекса РФ. <3> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
Анализируя нормы публичного права о восстановлении платежеспособности публичных образований, следует отметить, что законодатель в этом случае не пользуется терминологией ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", не называет процедуры восстановления финансового состояния процедурами несостоятельности (банкротства). На наш взгляд, следовало в ГК РФ и в ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" предусмотреть специальное правовое регулирование для публичных образований на случай их неплатежеспособности и применение к ним особых санационных процедур с учетом того, что публичные образования осуществляют функции публичной власти. В законодательстве должны быть указаны способы санации публичных образований. Помимо прочего, вопросы вызывает отсутствие в АПК РФ норм, необходимых для введения процедуры временной администрации. Обратимся к опыту правового регулирования восстановления платежеспособности муниципалитетов в США, где сложилась наиболее развитая система правового регулирования несостоятельности муниципальных образований. В США существует двухуровневая система правового регулирования несостоятельности муниципальных образований: процедура муниципального банкротства закреплена на федеральном уровне, положения об антикризисном регулировании могут быть закреплены на уровне штатов. На федеральном уровне процедура муниципального банкротства регулируется гл. 9 ("Урегулирование задолженности муниципального образования") Кодекса США о банкротстве. Именно к этой процедуре применяется и термин "банкротство". Законодательством штатов также могут быть предусмотрены процедуры реструктуризации долгов несостоятельных муниципальных образований, однако статус банкрота приобретают только муниципалитеты, подвергшиеся процедурам, предусмотренным гл. 9 Кодекса США о банкротстве. Федеральная процедура банкротства призвана стать средством спасения для муниципального образования в условиях финансового кризиса. Процедура банкротства в США направлена на поддержание и защиту должника на пути восстановления его платежеспособности <4>. Цель муниципального банкротства в США - предоставление несостоятельному муниципальному образованию защиты от кредиторов и возможности продолжать выполнять свои публичные функции, в то время как оно будет при помощи и под руководством судьи специализированного суда по банкротству согласовывать с кредиторами план реструктуризации и погашения долгов <5>. Штаты играют существенную роль в процедуре муниципального банкротства. Во-первых, в компетенции штата - разрешить или не разрешить муниципальному образованию обращаться в суд с ходатайством. Муниципалитет должен получить специальную авторизацию <6> (is specifically authorized) для того, чтобы иметь возможность обратиться в суд (подать петицию). Такая авторизация может быть предусмотрена законодательством штатов или же получена от уполномоченного штатом лица или органа. -------------------------------- <4> Кодекс о банкротстве США оперирует термином relief, что дословно переводится как освобождение, облегчение, помощь. Использование такого термина объясняется концептуальным подходом к сущности банкротства. Законодателем заложена идея того, что в результате банкротства должник должен освободиться от долгов и получить благоприятную почву для того, чтобы начать все с начала (в случае с муниципалитетом - иметь возможность продолжить функционировать и выполнять свои публичные функции). При этом должен быть найден баланс между защитой должника и максимально справедливым удовлетворением интересов кредиторов. <5> Municipal bankruptcy // Site maintained by the Administrative Office of the U. S. Courts on behalf of the Federal Judiciary (http://www. uscourts. gov/FederalCourts/Bankruptcy/BankruptcyBasics/Chapter9.aspx); Hamilton B. Going broke: should states be allowed to go bankrupt? // State tax today. 2011. (Release Date: January 24, 2011) (Doc 2011 - 1527 Lexis Advance). <6> 11 U. S.C. Sec. 109 (c)(2).
Во многих случаях штаты стремятся не допустить реструктуризации долгов муниципалитета посредствам процедуры банкротства, предусмотренной гл. 9 Кодекса США о банкротстве, поскольку это может существенным образом повлиять на кредитный рейтинг не только несостоятельного муниципалитета, но и других муниципальных образований, ухудшив для них возможности дальнейшего заимствования <7>. -------------------------------- <7> По состоянию на 21 августа 2012 года 26 штатов издали законы, позволяющие муниципалитетам при определенных условиях инициировать процедуру банкротства. Из них законодательство 14 штатов предусматривает, что муниципалитет должен получить специальное разрешение (авторизацию) у властей штата, в остальных 12 штатах не предусмотрено никаких ограничений для подачи петиции. 23 штата не имеют законодательно закрепленных положений, авторизующих муниципалитеты для подачи петиции. Еще один штат - Джорджия издал закон, напрямую запрещающий муниципалитетам обращаться за банкротством. См.: Municipal bankruptcy and the role of the states // The National Association of State Budget Officers, August 21, 2012.
Во-вторых, штаты могут принимать собственное законодательство, существенным образом влияющее на процесс реструктуризации долгов. Зачастую такое правовое регулирование разрабатывается как мера срочного реагирования в условиях уже существующего локального экономического кризиса <8>. В качестве примера такого законодательного вмешательства штата можно привести действия штата Род-Айленд в ситуации финансового кризиса, в котором оказался в 2010 - 2011 гг. город Сентрал-Фоллс (Central Falls). -------------------------------- <8> Municipal bank ruptcy and the role of the states // The National Association of State Budget Officers, August 21, 2012.
Законодательное собрание штата Род-Айленд предприняло срочные меры в отношении банкротства города Сентрал-Фоллс: город был на гране несостоятельности, когда было принято решение установить приоритет выплат держателям муниципальных облигаций на случай подачи муниципалитетом ходатайства о признании его банкротом. Новый Закон <9>, изданный незадолго до подачи муниципалитетом петиции, давал держателям облигаций право удержания на адвалорные налоги и общие доходы местного бюджета <10> и таким образом стремился предотвратить негативные последствия в виде ухудшения условий получения займов на рынке муниципальных облигаций для других муниципалитетов данного штата <11>. На тот момент город находился под управлением временной администрации (receivership - аналог процедуры банкротства, урегулированный законодательством штата) <12>. В августе 2011 г. управляющий муниципалитетом подал петицию в соответствии с положениями гл. 9 Кодекса США о банкротстве, стремясь предоставить муниципалитету больше возможностей для реструктуризации долга. Уже через год после подачи петиции муниципалитет смог нормализовать финансовое состояние, хотя муниципальным служащим и жителям пришлось претерпевать существенные ограничения <13>. -------------------------------- <9> Act Relating to Cities and Towns - Providing Financial Stability (R. I. Gen. Laws 45-9-1 et seq.). <10> К общим доходам местного бюджета могут относиться: налог с оборота, иные налоги, межправительственные трансферы, иные источники доходов в зависимости от законодательства штата. <11> Rhode Island Government, Press Release: Central Falls Receivership to Transition from Judge Robert Flanders to John F. McJennett III, June 1. 2012; Pfeiffer M., In the Matter of Receivership of Central Falls, Rhode Island: Report of the State Receiver, State of Rhode Island Department of Revenue, December 14, 2010. <12> Judicial receivership. <13> Rhode Island Government, Press Release: Central Falls Receivership to Transition from Judge Robert Flanders to John F. McJennett III, June 1. 2012.
В-третьих, законодательством штатов может быть предусмотрена специальная процедура, предшествующая подаче петиции о признании муниципального образования банкротом. Так, например, Закон штата Калифорния устанавливает обязательную процедуру медиации, предшествующую подаче петиции <14>. Муниципалитет может обойти процедуру медиации, объявив чрезвычайную положение. При таких условиях муниципалитет может (считается авторизированным) подавать петицию в соответствии с положениями гл. 9 Кодекса США о банкротстве <15>. Город Сан Бернардино (the city of San Bernardino, CA) объявил чрезвычайное положение и подал петицию в соответствии с гл. 9 Кодекса в августе 2012 г. Стоктон (Stockton, CA) подал петицию в июне 2012 г. после прохождения процедуры медиации, в результате которой было достигнуто соглашение с 30% его кредиторов <16>. -------------------------------- <14> AB 506 CA. <15> AB 506 CA. <16> Todd C. Ringstad. Municipal Bankruptcy Can Restore Financial Stability, Jan. 17, 2013 (http://www. calwatchdog. com/2013/01/17/municipal-bankruptcy-can-restore-financial-stability/).
В отличие от России процесс муниципального банкротства в США может носить только добровольный характер и начинается с подачи муниципалитетом петиции в специализированный суд. В соответствии со ст. 941 Кодекса США о банкротстве должник одновременно с петицией представляет в суд план реструктуризации долгов. Важно отметить, что разработка и представление такого плана являются исключительной компетенцией муниципалитета-должника. В случае если план не был представлен одновременно с петицией, суд может назначить срок для представления такого плана. Дела о банкротстве (в том числе муниципалитетов) в США рассматривают специализированные суды (Bankruptcy courts) <17>. -------------------------------- <17> http://uscode. house. gov/download/pls/11C9.txt
Одно из требований, предъявляемых к муниципальному образованию, желающему инициировать процедуру банкротства, муниципалитет должен быть несостоятельным. Содержание критерия несостоятельности в контексте муниципального банкротства имеет свои существенные особенности. В отношении муниципальных образований термин "несостоятельность" <18>, согласно ст. 101 (32)(C) Кодекса США о банкротстве, означает такое финансовое состояние, при котором должник: -------------------------------- <18> 11 U. S.C. Sec. 109 (c)(3). Под термином "банкротство" понимается судебная процедура, в результате которой суд, наделенный специальной компетенцией (Bankruptcy court), признает должника банкротом и утверждает план реорганизации либо ликвидации. Разница между понятиями "банкротство" и "несостоятельность" легальная: несостоятельность отражает фактическое финансовое состояние должника, банкротство - урегулированную законодательством о банкротстве судебную процедуру, приводящую к конкретным правовым последствиям.
1. Не выплачивает свои долги кредиторам <19> (generally not paying its debts). Помимо этого, муниципалитет не будет признан несостоятельным, если он не выплачивает свои долги, в то время как у него имеется возможность производить выплаты, если муниципалитет недобросовестно уклоняется от выплат, дело может быть прекращено в соответствии со ст. 921 (c); -------------------------------- <19> Если только выплата долга не является предметом добросовестного оспаривания (bonafidedispute).
2. И не имеет средств для погашения долга в момент, когда наступает срок погашения - unable to pay debts as they become due; определение наличия этого критерия требует от суда перспективного анализа <20>. -------------------------------- <20> In re New York City Off-Track Betting Corp., 427 B. R. (March 22, 2010, Decided), Case No. 09-17121 (MG).
Муниципалитетам требуется освобождение, предусмотренное гл. 9, в случае, если они не могут получить необходимый доход за счет взимаемых налогов и иных выплат. Муниципалитет должен исчерпать все свои властные полномочия по взиманию налогов и сборов для того, чтобы он мог быть признан неплатежеспособным. Следует отметить, что в процедуре банкротства муниципалитетов в США важное значение отводится институту медиации. В частности, одним из условий принятия судом заявления (петиции) является то, что до обращения в суд муниципалитет должен согласовать план реструктуризации долгов <21> с большинством кредиторов либо приложить все необходимые усилия для получения такого согласия. Усилия, приложенные муниципальными властями в процессе ведения переговоров с кредиторами, являются также одним из показателей выполнения несостоятельным муниципальным образованием требования добросовестности <22> при подаче петиции. -------------------------------- <21> 11 U. S.C. Sec. 109 (c)(5). <22> Alan N. Resnick, Henry J. Sommer. Collier on bankruptcy ed. 900-22, Lexis Nexis.
Процедура медиации может быть также предусмотрена законодательством штатов. Так, например, процедура медиации, предшествующая подаче муниципалитетом петиции, согласно положениям гл. 9 Кодекса США о банкротстве, подробно урегулирована законодательством штата Калифорния <23>. Законодательный акт 506 (AB 506 CA) предписывает муниципалитетам штата, имеющим намерение подать в суд петицию, предусмотренную положениями гл. 9 Кодекса США о банкротстве, пройти обязательную процедуру медиации (neutral evaluation process) <24>. Альтернативой процедуре медиации может быть только объявление чрезвычайного финансового положения (fiscal emergency) <25>. Муниципалитет может инициировать процесс, уведомив все заинтересованные стороны о необходимости медиации <26>. К заинтересованным сторонам закон относит: доверительного управляющего, комитет кредиторов, доверенное лицо, представляющее интересы держателей облигаций, пенсионный фонд, держателей облигаций, объединения муниципальных служащих, которые, согласно положениям коллективных договоров с ними, уполномочены инициировать переговоры с муниципалитетом об изменении соглашения или реструктуризации долга, а также представителя, избранного ассоциацией муниципальных служащих на пенсии <27>. Помимо этого, муниципалитет может пригласить для участия в переговорах кредиторов с будущими требованиями, возникновение которых зависит от наступления возможного события, если существует высокая вероятность наступления такого события, и размер требования может составить пять миллионов долларов (5000000) либо более пяти процентов от задолженности или обязательства муниципалитета <28>. -------------------------------- <23> AB 506, 2011-12 Leg. (enacted Oct. 9, 2011), codified at Cal. Gov't Code § 53760, 53760.1, 53760.3, 53760.5 and 53760.7. <24> Cal. Gov't Code § 53760 et seq. <25> Cal. Gov't Code § 53760(b), 53760.5. <26> Cal. Gov't Code § 53760.3(a). <27> Cal. Gov't Code § 53760.1(e). <28> Cal. Gov't Code § 53760.1(e).
Заинтересованные стороны должны ответить в течение 10 рабочих дней с момента получения уведомления от муниципалитета, отсутствие ответа рассматривается как отказ от права участия в переговорах. В процессе взаимных и всесторонних переговоров участники выбирают медиатора <29>. В случае если стороны не могут договориться, закон предусматривает альтернативную процедуру выбора одного из пяти предложенных муниципалитетом кандидатов. -------------------------------- <29> Cal. Gov't Code § 53760.3(c)(1).
На процесс медиации по общему правилу отводится не более 60 дней с момента принятия решения об избрании медиатора, срок может быть продлен еще на 30 дней дополнительно <30>. Ко всем участникам переговоров предъявляется требование добросовестности <31>. Половину затрат в процессе медиации берет на себя муниципалитет, оставшаяся часть распределяется между заинтересованными сторонами. -------------------------------- <30> Cal. Gov't Code § 53760.3(r). <31> Cal. Gov't Code § 53760.3(o).
Судебная процедура муниципального банкротства имеет как преимущества, так и недостатки, негативные последствия. Важнейшим достоинством процедуры банкротства является автоматическая остановка взысканий (automatic stay). Стоит отметить, что процедура медиации по законодательству Калифорнии такой возможности муниципальному образованию не предоставляет. Еще одно существенное преимущество процедуры банкротства - разрешения сложного и комплексного спора (между должником и кредиторами и между конкурирующими кредиторами) профессиональным арбитром - опытным и высокопрофессиональным судьей специализированного суда. Помимо прочего, суд наделен полномочиями списать часть долга муниципалитета, дав ему возможность нового старта <32>. -------------------------------- <32> 11 U. S.C. Sec. 944.
Таким образом, процедура муниципального банкротства США создана для того, чтобы помочь несостоятельным муниципалитетам выйти из состояния финансового кризиса и согласовать план реструктуризации долгов с кредиторами под руководством высококвалифицированного арбитра - судьи специализированного суда по банкротству. Она может быть инициирована муниципалитетом исключительно добровольно и предполагает ситуацию крайней необходимости, когда муниципалитет является несостоятельным, а механизмы восстановления платежеспособности муниципалитета, действующие в соответствующем штате, оказались неэффективными.
Пристатейный библиографический список
1. Alan N. Resnick, Henry J. Sommer. Collier on bankruptcy ed., Lexis Nexis. 2. Dahl S. What qualifies as municipality under chapter 9 of the federal bankruptcy law? // Westlaw Journal Bankruptcy, Volume 9, issue 6, July 19, 2012. 3. Hamilton B. Going broke: should states be allowed to go bankrupt? // State tax today. 2011. (Release Date: January 24, 2011) (Doc 2011-1527 Lexis Advance). 4. James E. Spiotto. Primer on Municipal Debt Adjustment. Chapter 9: The last resort for financially distressed municipalities // Chapman and Cutler LLP, First Edition, 2012. 5. Martin N. The glannon guide to bankruptcy // New York: Wolters Kluwer Law & Business, 2011.
Название документа