Отдельные правовые аспекты регулирования деятельности в сфере недропользования
(Абдуллоев Р. Р.) ("Энергетическое право", 2009, N 2) Текст документаОТДЕЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Р. Р. АБДУЛЛОЕВ
Абдуллоев Р. Р., заместитель директора Представительства ЗАО "Зарубежнефтегаз" в Республике Таджикистан по правовой работе.
Недропользование является одним из приоритетных видов деятельности в современных условиях Республики Таджикистан. Развитие данного вида деятельности в республике, привлечение инвестиций в сферу недропользования, расширение территорий для потенциального недропользования наряду с развитием гидроэнергетики и создания современной транспортно-коммуникационной инфраструктуры являются важнейшей задачей государства. В условиях, когда таджикское государство испытывает серьезный дефицит финансовых средств, оно нуждается в притоке инвестиций в данную отрасль. Способность же государства привлекать частные инвестиции зависит в том числе от способности своевременного совершенствования нормативной правовой базы в сфере недропользования. Анализ нормативных правовых актов Республики Таджикистан показывает, что существующие нормы, регулирующие деятельность субъектов недропользования, не в полной мере способствуют привлечению инвестиций в отрасль. Это особенно касается лицензирования и налогообложения деятельности недропользователей, таможенных правил и процедур в отношении ввозимых ими материалов и оборудования, правил осуществления трудовой деятельности иностранными сотрудниками недропользователей с иностранным участием на территории Республики Таджикистан, процедуры регистрации геологических работ и т. д. В рамках настоящей статьи выявлены и показаны наиболее явные противоречия в отдельных нормативных правовых актах, существующие в них правовые пробелы и коллизии, влияющие негативно на инвестиционный климат в сфере недропользования, а также пути их решения. При этом существующие проблемы показаны на примере организации деятельности в сфере недропользования, создания субъекта недропользования, получения лицензии, заключения контракта на недропользование и регистрации геологических работ. Согласно ст. 7 Закона Республики Таджикистан "О недрах" недра предоставляются в пользование для: 1) геологического изучения; 2) добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; 3) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе сооружений для подземного хранения нефти, газа и других веществ и материалов, а также для захоронения вредных веществ, отходов промышленного сброса сточных вод; 4) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные, учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости); 5) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов <1>. -------------------------------- <1> Закон Республики Таджикистан от 20 июля 1994 г. N 983 "О недрах" // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1994. N 15 - 16. Ст. 35.
Принимая во внимание то, что существуют различные виды и формы недропользования, в том числе и не связанные с добычей полезных ископаемых, в рамках предмета данной статьи освещены вопросы, связанные с недропользованием на стадии геологического изучения нефтегазоперспективных площадей частными коммерческими юридическими лицами. Базовым нормативным правовым актом, определяющим основные понятия в сфере недропользования, виды пользования недрами, требования по рациональному использованию и охране недр, государственному регулированию отношений в сфере недропользования и т. д., является Закон Республики Таджикистан "О недрах". Недропользование является лицензируемым видом деятельности. Порядок лицензирования недропользования определяется Законом Республики Таджикистан "О лицензировании отдельных видов деятельности" <2>. -------------------------------- <2> Закон Республики Таджикистан от 17 мая 2004 г. N 37 "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2004. N 5. Ст. 348.
В Налоговом кодексе Республики Таджикистан <3> весь XI раздел посвящен особенностям налогообложения недропользования. -------------------------------- <3> Налоговый кодекс Республики Таджикистан // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2004. N 12. Часть 1. Ст. ст. 688, 689.
Передача во временную эксплуатацию на определенных условиях недр с правом добычи полезных ископаемых как объекта концессии осуществляется в соответствии с Законом Республики Таджикистан "О концессиях" <4>. -------------------------------- <4> Закон Республики Таджикистан от 15 мая 1997 г. N 430 "О концессиях" // Ахбори Маджлиси Оли РТ. 1997. N 10. Ст. 125.
Вопросы охраны окружающей природной среды, в том числе и при недропользовании, урегулированы Законом Республики Таджикистан "Об охране природы" <5> и рядом других нормативных правовых актов. -------------------------------- <5> Закон Республики Таджикистан от 27 декабря 1993 г. N 905 "Об охране природы" // Ахбори Шурои Оли Чумхурии Точикистон. 1994. N 2. Ст. 36.
Недропользование на условиях раздела продукции определяется Законом Республики Таджикистан "О соглашениях о разделе продукции" <6>. -------------------------------- <6> Закон Республики Таджикистан "О соглашениях о разделе продукции" // Ахбори Маджлиси Оли РТ 2007. N 3. Ст. 171.
Пользование земельным участком, предоставленным для разработки месторождения, осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Республики Таджикистан <7>. -------------------------------- <7> Земельный кодекс Республики Таджикистан // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1996. N 23. Ст. 351.
Помимо названных, многие другие нормативные правовые акты Республики Таджикистан содержат нормы, так или иначе касающиеся регулирования недропользования. Регистрация субъектов недропользования осуществляется в соответствии с Законом Республики Таджикистан "О государственной регистрации юридического лица" <8>. Организационно-правовые формы субъектов недропользования определяются Гражданским кодексом Республики Таджикистан <9>, Законами Республики Таджикистан "Об обществах с ограниченной ответственностью" <10>, "Об акционерных обществах" <11>, "О государственных предприятиях" <12> и т. д. -------------------------------- <8> Закон Республики Таджикистан от 22 апреля 2003 г. N 5 "О государственной регистрации юридического лица" // Ахбори Маджлиси Оли РТ. 2003. N 4. Ст. 135. <9> Гражданский кодекс Республики Таджикистан // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1999. N 6. <10> Закон Республики Таджикистан от 10 мая 2002 г. N 53 "Об обществах с ограниченной ответственностью" // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2002. N 4. Ч. 2. Ст. 314. <11> Закон Республики Таджикистан от 5 марта 2007 г. "Об акционерных обществах" // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2007. N 3. Ст. 170. <12> Закон Республики Таджикистан от 28 февраля 2004 г. N 10 "О государственных предприятиях" // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2004. N 2. Ст. 42.
В системе нормативных правовых актов Республики Таджикистан существует и большое количество подзаконных актов, регулирующих деятельность в сфере недропользования. Недра согласно ст. 13 Конституции Республики Таджикистан являются исключительной собственностью государства, и государство гарантирует эффективное их использование в интересах народа <13>. -------------------------------- <13> Конституция Республики Таджикистан от 6 ноября 1994 г.
На основании ст. 2 Закона Республики Таджикистан "О недрах" недра в Республике Таджикистан могут предоставляться собственником: - определенным государственным органам путем делегирования права владения; - пользователям недрами путем передачи права бессрочного или закрепления права срочного пользования недрами. Субъектный состав пользователей недрами определен ст. 10 Закона Республики Таджикистан "О недрах". Пользователями недрами могут быть государственные, кооперативные, общественные предприятия, учреждения, организации, субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности и граждане, в том числе юридические лица и граждане других государств, если иное не предусмотрено законодательными актами Республики Таджикистан. Пользователями недрами для добычи радиоактивного сырья, складирования (захоронения) его отходов могут быть только государственные предприятия. Статьей 12 Закона Республики Таджикистан "О недрах" право недропользования определено как лицензируемый вид деятельности. Лицензирование права недропользования осуществляется в соответствии с Законом Республики Таджикистан "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Положением об особенностях лицензирования отдельных видов деятельности, утвержденным Постановлением Правительства Республики Таджикистан от 3 апреля 2007 г. N 172. Таким образом, для осуществления геологического изучения недр коммерческими юридическими лицами, в том числе иностранными, в первую очередь необходимо получение соответствующей лицензии. На основании ст. 7 Закона Республики Таджикистан "О лицензировании отдельных видов деятельности" иностранное юридическое лицо - претендент на лицензию должно иметь в Республике Таджикистан свой филиал или представительство. Наличие данной нормы предопределяет обязанность иностранных инвесторов еще до получения лицензии создавать свою обособленную структуру на территории Республики Таджикистан. Вместе с тем содержание нормы ст. 7 указанного Закона создает излишний административный барьер для потенциальных иностранных инвесторов. Иностранные инвесторы не очень заинтересованы в открытии своих обособленных структур на территории Республики Таджикистан до получения лицензии. По той простой причине, что наличие обособленной структуры никак не гарантирует ее получения. Статьей 18(2) Закона Республики Таджикистан "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусмотрено, что лицензии на осуществление деятельности по использованию недр могут выдаваться на конкурсной основе. Порядок проведения конкурсов определен Правилами проведения конкурса на право пользования недрами в Республике Таджикистан, утвержденными Постановлением Правительства Республики Таджикистан от 15 августа 2008 г. N 400. Если предположить, что на один лицензионный участок будет претендовать более одного иностранного инвестора, то все они до проведения конкурса должны открыть свои представительства либо филиалы. Согласно же указанным Правилам проведения конкурса на право пользования недрами в Республике Таджикистан победителем конкурса в итоге будет признаваться одно лицо. В результате на практике возникает ситуация, когда открытые до получения лицензии представительства либо филиалы иностранных инвесторов становятся совершено бесполезными. А если учитывать, что содержание обособленной структуры сопряжено с финансовыми затратами, а также сложной процедурой ее регистрации и закрытия, то действующая норма не только не способствует привлечению инвестора, но и является отталкивающим фактором для вложения инвестиций. Согласно п. 8 главы 59 Положения об особенностях лицензирования отдельных видов деятельности, утвержденного Постановлением Правительства Республики Таджикистан от 3 апреля 2007 г. N 172, в соответствии с лицензией недра передаются в пользование в виде участков, представляющих собой геометризированные блоки недр, фиксируемые горным или геологическим отводом. Вместе с тем в настоящее время специальные нормы, регламентирующие порядок составления геологического отвода, не существуют. Данное обстоятельство часто становится причиной несовпадения границ выдаваемых геологических отводов ожиданиям инвестора. Отсутствие четких правил и инструкций определения границ газонефтеперспективных площадей приводит к тому, что исполнительный орган в сфере лицензирования геологического изучения недр может необоснованно сужать границы нефтегазоперспективных площадей, что, в свою очередь, не позволит инвестору охватить нужную для него территорию для геологического изучения недр. В свою очередь, описываемая ситуация может привести к тому, что инвестор не сможет получить необходимые данные объекта изучения. Согласно законодательству для начала геологоразведочной деятельности после прохождения всех организационных процедур учреждением хозяйствующего субъекта и получения лицензии на недропользование необходимо заключить контракт на недропользование и зарегистрировать геологические работы. После получения лицензии на право пользования недрами недропользователь должен подать в компетентный орган по заключению контрактов заявку с приложением документов, определенных в Порядке заключения контрактов на недропользование, утвержденном Постановлением Правительства Республики Таджикистан от 30 декабря 2001 г. N 594 "Об утверждении Порядка заключения контрактов на недропользование". Согласно Постановлению Правительства Республики Таджикистан от 16 июня 2001 г. N 277 "О заключении контрактов на недропользование" функции компетентного органа по заключению контрактов на недропользование при разработке месторождений полезных ископаемых возложены на Главное геологическое управление при Правительстве Республики Таджикистан. В соответствии с ч. 1 указанного Порядка в контракте на недропользование определяется налоговый режим недропользователя. Также на основании ст. 272 Налогового кодекса Республики Таджикистан в контракте на недропользование устанавливается порядок исчисления и уплаты специальных платежей недропользователей, включающих в себя бонусы (подписной, коммерческого обнаружения, добычи) и роялти. Подписной бонус в соответствии с Порядком исчисления бонусов, утвержденным Постановлением Правительства Республики Таджикистан от 30 декабря 2000 г. N 513, является разовым фиксированным платежом недропользователя за право осуществления деятельности по недропользованию и уплачивается при заключении контракта в установленном правовыми актами Республики Таджикистан порядке. Стартовые размеры подписных бонусов определяются компетентным органом, в том числе по условиям проведения тендера, и могут составлять до 10% от сметной стоимости объекта исследования недр. Сметная стоимость объекта исследования недр при осуществлении геологоразведочной деятельности не может быть определена детально в самом ее начале, поскольку геологоразведочная деятельность включает в себя несколько этапов, в том числе осуществление геофизических работ, бурение поисковой и разведочных скважины. Недропользователь при планировании геологоразведочной деятельности определяет все этапы, в основном по принципу возможности прекращения реализации каждого последующего этапа по результатам предыдущего этапа. Соответственно на каждый этап составляется проект геологической работы, который содержит сметную стоимость данного этапа. Возникает вопрос, как определить сметную стоимость всех предполагаемых работ в условиях, когда определение стоимости последующих работ зависит от предыдущих. Очевидно, что недропользователь при подписании контракта на недропользование должен уплатить подписной бонус от сметной стоимости только первого этапа работ. На практике же, несмотря на этапность работ по геологическому изучению недр, соответствующие органы требуют оплаты подписного бонуса от общей суммы планируемых инвестиций в геологоразведку сразу по всем этапам работ. Данное обстоятельство вызывает разногласия по вопросу оплаты бонуса, приводит к затягиванию процесса подписания контракта, что, в свою очередь, является причиной затягивания сроков начала геологоразведочных работ. На основании вышеуказанного Постановления Правительства Республики Таджикистан от 30 декабря 2000 г. N 594 к заявке на заключение контракта на недропользование необходимо прилагать технорабочий проект для геологического изучения недр. Если предположить, что данный документ при подписании контракта на недропользование необходим для определения размера подписного бонуса, то в рассматриваемом нормативном правовом акте необходимо было детализировать требования к содержанию технорабочего проекта. Анализ нормативных правовых актов Республики Таджикистан показывает, что понятие технорабочего проекта в них отсутствует вообще. Соблюдение и выполнение вышеперечисленных процедур не является исчерпывающим для организации геологоразведочной деятельности. В соответствии со ст. 42 Закона Республики Таджикистан "О недрах" разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в иных целях производятся в соответствии с существующим законодательством, утвержденными проектами и планами развития горных работ, проектами и схемами разработки месторождений нефти, газа и подземных вод, правилами технической эксплуатации, правилами охраны недр, санитарными правилами, экологическими и другими нормативами. Для начала геологического изучения недр необходимы согласование и регистрация проектов работ. Согласно ст. 5 Закона Республики Таджикистан "О недрах" государственная экспертиза проектов использования недр, предоставляемых иностранным недропользователям на основе договоров, заключенных в соответствии с законодательством Республики Таджикистан, является компетенцией Правительства Республики Таджикистан. Одновременно частью второй ст. 5 Закона определено, что Правительство Республики Таджикистан может передавать отдельные полномочия по регулированию отношений недропользования органам государственной власти Горно-Бадахшанской автономной области, областей, городов и районов, а также республиканским государственным органам. На основании п. 4 Положения Главного управления геологии при Правительстве Республики Таджикистан (ГУГ) N 617, утвержденного 28 декабря 2006 г., Правительство уполномочило ГУГ согласовывать и вести регистрацию проектов геологоразведочных работ, выполняемых всеми организациями на территории Республики Таджикистан, в Государственном фонде геологической информации о недрах Республики Таджикистан. Экспертиза (согласование) и регистрация проектов также предусматриваются п. 7 Положения о государственном геологическом контроле Республики Таджикистан, утвержденного Постановлением Правительства Республики Таджикистан от 16 июля 1997 г. N 323. В соответствии с данным Положением Госгортехнадзор осуществляет контроль за соответствием направления региональных, геолого-съемочных, поисковых, разведочных и других работ по геологическому изучению недр программам, геологическим заданиям, проектам и иным документам, регламентирующим эти работы, соблюдением применяемой методики и технологии, установленной стадийности, качеством, комплексностью и эффективностью этих работ. Положением о порядке государственного учета и государственной регистрации работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых и в целях, не связанных с их добычей, утвержденным Постановлением Правительства Республики Таджикистан от 2 июня 1997 г. N 259, определен механизм и порядок регистрации проектов геологических работ. В соответствии с данным Положением основным документом, подлежащим регистрации, определен перечень работ по геологическому изучению недр (форма 3-гр). Пунктом 3 вышеуказанного Положения установлено, что производство работ по геологическому изучению недр без государственного учета и государственной регистрации запрещается. Если регистрация основного документа перечня работ по геологическому изучению недр с юридической точки зрения не составляет особого труда, поскольку данный перечень разрабатывается в соответствии с утвержденной типовой формой 3-гр, то механизм составления проектов геологических работ является менее определенным. Поскольку проекты геологических работ проходят регистрацию и экспертизу в компетентном органе, то соответственно должны существовать определенные инструкции, определяющие порядок разработки и содержания таких проектов. К сожалению, анализ доступной нормативно-правовой базы, в том числе содержащийся в реестре нормативных правовых актов Министерства юстиции Республики Таджикистан, показывает, что указанные инструкции и положения отсутствуют. Вместе с тем известно, что еще с советских времен существуют инструкции, определяющие механизм, порядок разработки проектов геологических работ, в том числе и их содержания. Инструкция по сейсморазведке от 1986 г., инструкция по составлению проектов и смет на геологоразведочные работы от 1985 г., инструкция по планированию геологоразведочных работ от 1974 г., утвержденные Министерством геологии СССР, и т. д. являются тому примером. Основная проблема, связанная с указанными инструкциями и другими подобными актами, заключается в том, что к ним доступ субъектов недропользования является ограниченным. Эти нормативные правовые акты, как и множество других внутриведомственных актов, отсутствуют в официальных источниках правовой информации Республики Таджикистан. Отсутствие инициатив, направленных на улучшение ситуации с доступностью нормативной правовой базы, в конечном итоге создает ситуацию, когда инвесторы затрудняются в разработке проектов работ, отвечающих всем правовым требованиям, что, в свою очередь, также влияет на затягивание работ. Продолжая развивать тему в части налогообложения недропользования в период геологоразведочных работ, нельзя обойти и другую существующую проблему. В зависимости от выбора вида ведения работ в сфере геологоразведочной деятельности отличается и система налогообложения данного вида деятельности. Геологоразведочная деятельность на условиях Соглашения о разделе продукции (далее - СРП) освобождена от многих основных налогов, применяемых в отношении коммерческих юридических лиц. Осуществление геологоразведочной деятельности посредством СРП, которая не предусматривает выделение компенсационной продукции, предоставляет недропользователю в том числе и освобождение от уплаты налогов на недропользование. Вместе с тем осуществление геологоразведочной деятельности на общих условиях не дает возможности использования налоговых преференций. А таких недропользователей в республике более 95%. Получается, что обычные недропользователи находятся в более уязвимом и неравном положении, чем субъекты, осуществляющие деятельность в соответствии с СРП. СРП как один из видов осуществления недропользования возник относительно недавно и стал применяться на территории Республики Таджикистан с 2008 г. Законодательство о СРП не предусмотрело возможности и механизма перевода деятельности недропользователей, действовавших до 2008 г., на условия СРП, что также невольно является причиной ограничения конкурентности в сфере недропользования. В случае осуществления геологоразведочной деятельности без наличия СРП недропользователю не предоставляются аналогичные налоговые и таможенные преференции, несмотря на то что объем, состав, а также результаты работ как в первом, так и во втором случае, по сути дела, не отличаются друг от друга. Геологоразведочная деятельность является рискованным видом капиталовложения для инвестора, поскольку ее результаты не всегда подтверждают наличие месторождения на площади изучения. Однако для государства результаты проведения геологоразведочных работ всегда имели и будут иметь ценность. Даже если в результате такой деятельности не подтвердится наличие месторождения полезных ископаемых, государство получит необходимый объем информации об изученности участка недр, подвергшегося геологическому изучению. Данное обстоятельство также необходимо принимать во внимание при решении вопроса освобождения геологоразведочной деятельности от основных налогов, характерных при осуществлении коммерческой деятельности. Отсутствие четких концепций и программ в направлении реформирования законодательства в сфере недропользования, отсутствие конструктивных инициатив, направленных на создание благоприятных условий для привлечения инвестиций, в частности иностранных, не стимулируют развитие данного бизнеса в Республике Таджикистан в ближайшей перспективе. В случае если будет разрабатываться концепция, направленная на совершенствование законодательной базы, улучшение бизнес-среды в сфере недропользования, привлечение инвестиций, было бы целесообразным учесть в ее содержании вышеперечисленные проблемы, а также пути их решения. Решение же этих проблем вкратце можно определить следующим образом. Посредством внесения изменения в ст. 7 Закона Республики Таджикистан "О лицензировании отдельных видов деятельности" исключить требования об обязательности наличия у иностранного инвестора - претендента на лицензию представительства либо филиала в Республике Таджикистан, по крайне мере в период до получения лицензии. Необходимо разработать и принять нормативный правовой акт, регламентирующий порядок составления геологического отвода. При этом рекомендуется предусмотреть на нормативном уровне возможность самому инвестору определить потенциальные границы геологического отвода. В зависимости от того, будет ли предлагаемый геологический отвод затрагивать интересы других недропользователей, осуществляющих деятельность в граничащих территориях, лицензирующий орган будет принимать положительное либо отрицательное решение об утверждении предлагаемых границ геологического отвода. Пересмотреть обязанность недропользователя заключать контракт на недропользование, поскольку в условиях, когда законодательством РТ предусмотрено, что все налоговые вопросы должны регулироваться в рамках исключительно Налогового кодекса и принимаемых на основании Налогового кодекса Республики Таджикистан нормативных правовых актах, правовое положение контракта между государством и хозяйствующим субъектом, определяющим налоговый режим, является неясным, более того, нелегитимным. Анализ типового контракта на недропользование, утвержденного Постановлением Правительства Республики Таджикистан от 30 декабря 2001 г. N 594, показывает, что его содержание дублирует нормы Налогового кодекса Республики Таджикистан. Что касается налогов на недропользование, то необходимо предельные и конкретные размеры установить в рамках Налогового кодекса Республики Таджикистан. Одновременно путем внесения изменений в Налоговый кодекс Республики Таджикистан необходимо предусмотреть отмену подписного бонуса, взимаемого при осуществлении геологического изучения недр, поскольку на данной стадии недропользование является неприбыльным и существует за счет инвестиций (затрат) хозяйствующих субъектов. Необходимы разработка, принятие и обновление всех руководящих документов, определяющих порядок разработки и утверждения проектов геологических работ. На сегодняшний день если даже существуют специальные руководящие в данном направлении инструкции и положения, то они в основном приняты в союзные времена и нуждаются в приведении их в соответствие с действующей системой законодательства. Кроме того, данные акты, если даже и существуют, то на территории Республики Таджикистан доступ к ним очень ограничен, что противоречит принципу гласности правотворческих органов и доступности, определенному Законом РТ "О нормативных правовых актах". К сожалению, специальные акты, они в основном ведомственные, являются недоступными в любом из существующих носителей официальной правовой информации. Основным способом решения данной проблемы может стать проведение инвентаризации нормативных правовых актов в сфере недропользования, принятых в союзные времена и не утративших свою юридическую силу, а также ведомственных актов. Посредством анализа всех выявленных нормативных правовых актов необходимо будет отменить ненужные и дублирующие акты либо привести часть из них в соответствие с действующим законодательством Республики Таджикистан. Вышеуказанные первоочередные меры реформирования нормативно-правовой базы Республики Таджикистан будут способствовать привлечению инвестиций в отрасль и соответственно развитию экономики, трудоустройству населения, а в конечном итоге будут способствовать достижению энергетической безопасности государства.
Название документа