Особенности залога прав на земли сектора энергетики Таджикистана
(Шамилова М. С.) ("Энергетическое право", 2009, N 2) Текст документаОСОБЕННОСТИ ЗАЛОГА ПРАВ НА ЗЕМЛИ СЕКТОРА ЭНЕРГЕТИКИ ТАДЖИКИСТАНА
М. С. ШАМИЛОВА
Шамилова М. С., соискатель Института государства и права Академии наук Республики Таджикистан.
Институт залога прав на землю в Таджикистане с точки зрения законодательного закрепления нельзя рассматривать в качестве нового явления, однако с точки зрения реализации данного института на практике данный институт является весьма новым и еще практически не изученным. Впервые возможность залога прав на землю предусматривалась самой первой редакцией Гражданского кодекса Республики Таджикистан (1999 г.). В последующем, начиная с 2006 г., данная возможность также стала рассматриваться и земельным законодательством Таджикистана, в частности Земельным кодексом Республики Таджикистан. Однако до принятия Закона Республики Таджикистан "Об ипотеке" (2008 г.) данная возможность на практике реализовываться не могла, поскольку не было механизма ее имплементации. По большому счету, с принятием данного Закона ситуация во многом не улучшилась, поскольку, несмотря на то что данный Закон предусматривает отдельную главу, посвященную особенностям залога прав на землю, многие вопросы механизма его имплементации остались законодательно не разрешенными. Более детально некоторые вопросы будут рассмотрены в рамках настоящей статьи. Необходимость в наличии законодательно закрепленного механизма залога прав на землю обусловливается рядом весьма веских и серьезных причин. Основной причиной необходимости наличия вышеназванного механизма является особый правовой статус земли и прав на нее. В Таджикистане земля является исключительной собственностью государства и предоставляется гражданам и юридическим лицам только в пользование на определенный срок, в пожизненное наследственное пользование, бессрочно. Исходя из этого оборотоспособность прав на землю ставилась всегда под сомнение ввиду наличия различного рода рисков у залогодержателя. Несомненно, эффективно развитие рынка земли может осуществляться только при наличии права собственности на землю, что обусловливается большим объемом прав по отношению к земле, чем предоставляемые в настоящий момент ограниченные права, которых можно лишить в любой момент. В рамках института залога права на землю необходимо было предусмотреть эффективные меры защиты прав и интересов залогодержателя в случае, если государство как собственник земли посчитает нужным изъятие ее из пользования. Конечно, государство не может безо всякого основания изъять землю из пользования, поскольку Земельным кодексом четко определены основания подобного изъятия. Однако Закон "Об ипотеке" призван был сделать залог прав на землю весьма привлекательным механизмом для залогодержателя как потенциального инвестора и предусмотреть обязанность залогодателя заменить предмет ипотеки в случаях изъятия иным равноценным имуществом либо исполнить обязательства по требованию залогодержателя досрочно. Анализ Закона показал, что подобных норм в части описания особенностей залога прав на землю он не предусматривает. Срочность права пользования - это еще один вопрос, необходимый для раскрытия в рамках вопроса определения оборотоспособности права на землю, поскольку он также играет немаловажную роль при рассмотрении возможных мер защиты интересов залогодержателя. Несмотря на то что земля предоставляется в бессрочное и пожизненно наследуемое пользование, оно не застраховано от риска его прекращения не по воле землепользователя. Закон "Об ипотеке" предусматривает норму, в соответствии с которой залогодатель несет риск случайной гибели в случае утраты либо повреждения заложенного имущества, и в случае если эта утрата или повреждение произошли не по его вине, а заложенное имущество существенно ухудшилось, залогодержатель вправе потребовать досрочного исполнения обязательства. Закон "Об ипотеке" не предусматривает один из общих принципов залога, предусматриваемых Гражданском кодексом, согласно которому следует, что, если право собственности на предмет залога или право хозяйственного ведения в отношении его прекращено (т. е. утрачено) по основаниям, установленным законом, залогодатель вправе в разумный срок восстановить предмет залога или заменить его другим равноценным имуществом, если договором не предусмотрено иное <1>. -------------------------------- <1> Гражданский кодекс Республики Таджикистан от 30 июня 1999 г. (часть 1). Ст. 374 // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1999. N 6.
Таким образом, предусмотренный в Законе "Об ипотеке" механизм частично устраняет проблемы оборотоспособности права на землю, а также частично защищает интересы как залогодателя, так и залогодержателя в рамках этого вопроса. Другой причиной, однако, уже устраненной Законом "Об ипотеке", по которой механизм залога прав на землю весьма необходим, являлась неопределенность статуса земли как объекта гражданского оборота. Данная проблема имела место уже с принятием первой редакции Гражданского кодекса Республики Таджикистан, который не рассматривал землю в качестве недвижимого имущества, но указывал, что неотъемлемым признаком недвижимого имущества является его непосредственная связь с землей. Неопределенность статуса земли во многом играла свою негативную роль в ограниченности ее оборотоспособности, а также в развитии рынка земли. Нормы и требования законодательства в целом, применяемые к недвижимому имуществу, не могли однозначно применяться к земле. Новеллой Закона "Об ипотеке" стало внесение ясности непосредственно в статус земли и отнесение ее к недвижимому имуществу. Насколько это легитимно - вопрос, конечно же, остается открытым, однако первый шаг по направлению признания земли недвижимым имуществом на законодательном уровне уже сделан, и это уже неплохо. Еще одной немаловажной причиной, затрудняющей реализацию возможности предоставления права на землю в залог и являющейся чуть ли не ключевой в наличии механизма реализации залога прав на землю, является отсутствие законодательно закрепленного механизма продажи права на землю, равно как и имущественных прав в целом. Земельный кодекс в отношении права на землю предусматривает возможность совершения двух видов сделок - предоставления права на землю в аренду и в залог. Земельный кодекс как основной акт, регулирующий отношения в области землепользования, не предусматривает возможности купли либо продажи права на землю. Конечно же, в ракурсе того, что данная возможность не закрепляется Земельным кодексом, говорить о купле либо продаже права на землю весьма затруднительно, хотя в рамках института залога прав на землю вопрос реализации права на землю в случае неисполнения обязательств является ключевым и должен быть все же урегулирован. Предполагалось, что было бы намного логичнее, если бы проблема купли-продажи права на землю была отрегулирована и решена в Законе "Об ипотеке", поскольку именно он содержит в себе нормы, определяющие вопросы залога самого права на землю, а также предусматривает, что в случае неисполнения обязательства право на землю реализуется с публичных торгов <2>. Однако данный Закон не оправдал возложенные на него надежды, но есть еще один этап, на котором данный вопрос должен быть решен и рассмотрен весьма детально. Этим этапом является разработка и принятие Положения об особенностях залога права землепользования, который, ко всему прочему, должен также разрешить и иные вопросы, не отрегулированные законом. -------------------------------- <2> Закон Республики Таджикистан от 20 марта 2008 г. "Об ипотеке". Ст. 48 // Ахбори Маджлиси Оли РТ. 2008. N 3. Ст. 185.
Говоря о возможности предоставления права на землю в залог, необходимо установить те категории земель, в отношении которых право на землю в залог законом допускается, поскольку нецелесообразным было бы предоставлять подобную возможность в отношении всех категорий имеющихся в Таджикистане земель. Современное земельное законодательство Таджикистана, включая и нормы Закона "Об ипотеке" в части регулирования особенности залога прав на землю, ограничивает категорию земель, права на которые возможно предоставлять в залог. Согласно ст. 45 Закона "Об ипотеке" залог права землепользования не допускается по отношению к земельным участкам следующих категорий и видов: - земель государственного резерва; - земель государственного водного фонда; - земель государственного лесного фонда; - земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; - земель общего пользования; - земель, предоставленных для нужд обороны. Таким образом, права на земли сельскохозяйственного назначения, земли промышленности, транспорта, связи и иного назначения не выведены и не ограничены законом в обороте и могут предоставляться в залог. Предметом рассмотрения настоящей статьи являются только земли, относящиеся и обеспечивающие энергетический сектор Таджикистана. В Республике Таджикистан Земельный кодекс не предусматривает в себе такой категории земель, как земли энергетики, а соответственно, выявление данных земель возможно только на основе анализа понятия "энергетика", приводящегося в Законе "Об энергетике". Исходя из понятия энергетики, которое предусматривается ст. 2 Закона "Об энергетике", земли энергетики должны использоваться для разведки, добычи, производства, преобразования, транспортировки, хранения, передачи, распределения и потребления энергоресурсов и энергии. Большинству вышеперечисленных требований отвечают земли электропередачи и земли промышленности по переработке полезных ископаемых, входящие в состав земель промышленности. Однако, предполагаю, данный перечень не является исчерпывающим. Правовой режим выделенных выше земель, несмотря на принадлежность к одному сектору промышленности (энергетики), отличается ввиду отличия целевого предназначения этих земель, которое обусловлено наличием разных энергоресурсов. Правила использования данных земель, помимо земельного законодательства, устанавливаются также и специальным законодательством, регулирующим отношения о функционировании данных отраслей <3>. -------------------------------- <3> Земельное право: Учебник / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: ТК Велби; Изд-во "Проспект", 2004. С. 277.
Пользователями данного вида земель являются юридические лица либо их обособленные подразделения (филиалы), которые представлены государственными и негосударственными предприятиями, учреждениями и организациями. Рассматриваемые виды земель, как правило, предоставляются в бессрочное землепользование, а в случае предоставления иностранным лицам - на срок от 3 до 50 лет. Правовой режим земель электропередачи определяется Земельным кодексом, поскольку иного законодательства в области электроснабжения в Таджикистане не имеется. Согласно ст. 86 Земельного кодекса землями электропередачи считаются земли, предоставленные предприятиям, учреждениям и организациям для целей: - эксплуатации линий электропередачи; - электропередачи; - под здания, сооружения и другие устройства. Земельный кодекс не предусматривает отдельной статьи, предусматривающей и определяющей правовой режим земель электропередачи. Земли электропередачи рассматриваются вкупе с землями связи и радиофикации. Помимо этого, земельное законодательство, а в частности Земельный кодекс как основной акт, возглавляющий эту отрасль законодательства, не раскрывает состава земель, предназначенных для эксплуатации линий электропередачи. Было бы легче определиться с составом этих земель, если бы законодательство Таджикистана в области энергетики предусматривало и раскрывало в себе понятия "эксплуатация линий электропередачи", "электропередача", "линии электропередач" либо определяло цель самой эксплуатации. Однако Закон "Об энергетике" не предусматривает в себе ни одной нормы, раскрывающей вышеуказанные понятия. Согласно общепринятому определению электропередача - это совокупность электрических установок и устройств, обеспечивающих передачу электрической энергии на расстояние. В состав электропередачи входят понижающие и повышающие трансформаторы, воздушные и (или) кабельные линии электропередачи (ЛЭП), высоковольтные выключатели, аппаратура защиты и противоаварийной автоматики <4>. -------------------------------- <4> Электрические системы / Под ред. В. А. Веникова. Т. 3. М., 1972.
Таким образом, предполагается, что земли, на которых располагаются все вышеперечисленные составляющие электропередачи, и входят в состав земель эксплуатации линий электропередачи. Помимо всего прочего, Земельный кодекс также не предусматривает в себе никаких норм и положений, направленных на охрану земель электропередачи и установление вокруг них охранных зон. На примере Земельного кодекса Российской Федерации видно, что в отношении земель электропередачи в целях обеспечения безопасности населения и создания условий для эксплуатации электрических линий предусматривается выделение вокруг отдельных категорий предприятий зон с особыми условиями землепользования. Земельные участки в пределах таких зон не изымаются у собственников, владельцев, пользователей, арендаторов, но на них вводится ограниченный режим землепользования. Согласно ст. 56 Земельного кодекса Российской Федерации ограничения вводятся временно или постоянно и подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Сами непосредственно зоны с особыми условиями землепользования определяются в Российской Федерации Правилами охраны высоковольтных электрических сетей напряжением свыше 1000 вольт (1984 г.), Правилами охраны электрических сетей напряжением до 1000 вольт (1972 г.), действующими и по настоящий день. Согласно Правилам охраны электрических сетей напряжением до 1000 вольт зоны с особыми условиями землепользования устанавливаются в отношении земель, проходящих вдоль воздушных линий электропередачи, вдоль подземных кабельных линий электропередачи, вдоль подводных кабельных линий электропередачи. В пределах установленных зон нельзя осуществлять строительные, монтажные, взрывные и поливные работы, производить посадку и вырубку деревьев, устраивать спортивные площадки и площадки для игр, складировать корма, удобрения, топливо и другие материалы; сбрасывать большие тяжести (свыше 5 т), выливать растворы кислот, щелочей и солей, устраивать всякого рода свалки на трассе кабельных линий электропередачи и т. д. <5>. -------------------------------- <5> Правила охраны электрических сетей напряжением до 1000 вольт, утвержденные Постановлением Совета Министров СССР от 11 сентября 1972 г. N 667.
Ввиду того что Земельный кодекс Республики Таджикистан не предусматривает создание подобных охранных зон в отношении земель электропередачи, а равно не ссылается в этом и на другие правовые акты, предполагается, что подобных мероприятий в Таджикистане не проводится, о чем также свидетельствует отсутствие в доступных официальных источниках нормативных правовых актов Таджикистана рассмотренных выше Правил, действующих в Российской Федерации со времен Советского Союза. При этом нельзя предполагать, что Земельный кодекс вообще не приемлет и не предусматривает в себе института создания охранных зон, поскольку согласно ст. 98 Земельного кодекса подобные зоны создаются и устанавливаются в отношении земель водного фонда. Таким образом, законодательство Таджикистана в сфере установления правового режима земель электропередачи не является совершенным и требует доработок. В отличие от земель электропередачи правовой режим земель промышленности по переработке полезных ископаемых определяется как земельным законодательством Республики Таджикистан, так и законодательством Республики Таджикистан в сфере недропользования. Определенные особенности в правовом режиме указанных земель обусловлены двойной формой эксплуатации природопользования: землепользованием и недропользованием, т. е. совместным земельным и горным правовым регулированием. Недропользование в этом случае является основным, ведущим по отношению к землепользованию. Необходимость в земельном участке возникает только в связи с тем, что в пользование предоставляются недра для тех или иных нужд, т. е. землепользование служит тому, чтобы создать условия для осуществления права недропользования <6>. -------------------------------- <6> Ерофеев Б. В. Земельное право: Учебник для высших юридических учебных заведений. М.: МЦУПЛ, 2005. С. 445.
Согласно ст. 82 Земельного кодекса землями промышленности по переработке полезных ископаемых признаются земельные участки, предоставленные в пользование физическим и юридическим лицам для добычи и разработки полезных ископаемых в соответствии с законодательством Республики Таджикистан. В качестве дополнения Закон "О недрах" детализирует состав земель путем разграничения их целевого использования в рамках недропользования и предусматривает в их составе следующие земельные участки: - земельные участки для геологического изучения; - земельные участки для добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; - земельные участки для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе сооружений для подземного хранения нефти, газа и других веществ и материалов, а также для захоронения вредных веществ, отходов промышленного сброса сточных вод; - земельные участки для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости); - земельные участки для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Пользование землей и пользование недрами тесно связаны, хотя их взаимозависимость в разных ситуациях неодинакова. В одних случаях пользование земельным участком является лишь предпосылкой, необходимым условием для осуществления права недропользования. Так, горнодобывающее предприятие не может быть сооружено и нормально функционировать без занятия определенного земельного участка. Данное предприятие является прежде всего пользователем недр. Землепользование в этом случае по отношению к пользованию недрами хотя и является самостоятельным, но носит как бы подчиненный, вспомогательный характер. В других случаях пользователь земельного участка может выступать в качестве пользователя недр: например, согласно ст. 17 Закона Республики Таджикистан "О недрах" юридические лица и граждане имеют право использовать для нужд своего хозяйства имеющиеся на предоставленном им земельном участке общераспространенные полезные ископаемые без получения горного отвода. В этом случае право пользования недрами представляет собой, по существу, элемент содержания права землепользования. Разработка недр и его богатств может дать Таджикистану основные энергетические ресурсы, такие как нефть, уголь, газ. Однако ключевым энергетическим ресурсом Таджикистана является вода, поскольку Таджикистан сосредоточивает на своей территории более 53% водных ресурсов всей Центральной Азии и основным источником его электроэнергии является именно вода. Исходя из этого, почему бы отдельные земли водного фонда, такие как земли водохранилищ, также не отнести к землям, обслуживающим энергетический сектор Таджикистана, в частности к землям электропередачи, либо придать этим землям смешанный статус, объясняющийся выполнением нескольких задач? Ведь земли водохранилищ выполняют главную роль в получении электроэнергии, поскольку, аккумулируя водные ресурсы до нужных объемов, способствуют получению электроэнергии. Для того чтобы не теряться в догадках, какие земли обслуживают энергетическую промышленность Таджикистана, а какие нет, на мой взгляд, состав этих земель должен быть четко определен в Законе "Об энергетике" по примеру того, как Водный кодекс определяет состав земель водного фонда, к которому причисляет также и земли, на которых сооружены гидротехнические установки (ст. 4.1). Ведь определение этих земель будет играть существенную роль в определении их правового режима, а также в определении оборотоспособности прав на эти земли, поскольку по своей сущности земли, обслуживающие энергетический сектор, относятся к землям промышленности, права на которые возможно передавать в залог. Институт залога прав на земли промышленности, ввиду того что является новым правовым институтом и появился сравнительно недавно, является недостаточно урегулированным. Помимо вопросов, на которые Закон "Об ипотеке" так и не дает ответов, в частности купли-продажи права на землю, данный Закон не отражает особенностей залога прав на земли промышленности. К примеру, множество вопросов возникает при возможности залога прав на земли электропередачи, занятые сооружениями кабельных (наземных и подземных) и воздушных линий электропередачи, простирающихся на тысячи километров. Каким образом могут предоставляться в залог права на эти земли, законодательно не установлено. Во-первых, без наличия на них сооружений линий электропередачи отсутствует ценность данного земельного участка, а в случае залога части земельного участка, на котором находятся подобные сооружения, без наличия соединения и связи этих сооружений с последующе стоящими, они также не представляют собой никакой ценности. Во-вторых, в отношении воздушных линий электропередачи законодательно не определен их статус, ввиду этого, относятся ли они к недвижимому либо движимому имуществу, неизвестно. Хотя при залоге прав на землю этот вопрос является весьма существенным, поскольку Закон "Об ипотеке" в отношении земель, на которых возведено недвижимое имущество, устанавливает ограничения на предоставление прав на подобные земельные участки в залог в том случае, если в залог одновременно не предоставляется недвижимое имущество. А вот будут ли линии воздушной электропередачи предоставляться в залог, это является большим, причем больше политическим, чем правовым, вопросом. Отсюда следует, что земельное законодательство должно было предусмотреть рассматриваемый вопрос до того, как разрешило предоставление права на земли промышленности, которые, в свою очередь, состоят из земель электропередачи. Еще одним вопросом является и возможность залога прав на земли, которые выделены для целей добычи полезных ископаемых. Как уже было отмечено выше, земля и недра неразрывно связаны друг с другом. Без наличия земельного участка невозможно и недропользование. Причем землепользователем и недропользователем должно быть одно и то же лицо. Встает вопрос возможности предоставления права на землю в залог без одновременного предоставления в залог также и недр. К тому же встает вопрос возможности предоставления права на землю промышленности по переработке полезных ископаемых в залог, когда существует риск неисполнения обязательств и соответственно риск отчуждения права на землю. В данном случае недропользователь сталкивается с риском потери прав на осуществление недропользования. Еще очень интересным вопросом является возможность предоставления в залог права на земли, входящие в состав земель промышленности по переработке полезных ископаемых, предназначенные для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости). По большому счету передача прав на земли либо на иное имущество косвенно предполагает передачу самой земли, поскольку права от земли неотделимы и составляют единое целое, несмотря на то что являются отдельными объектами гражданского оборота. Исходя из всего вышесказанного, получается, что законодательно права на земли электропередачи и земли промышленности по разработке полезных ископаемых в залог предоставляться могут, однако особенности самих земель подобную возможность исключают. Таким образом, законодательно (де-юре) залог прав на землю энергетики и промышленности по переработке полезных ископаемых возможен, а вот де-факто неисполним. Надежда на разрешение далеко не всех поставленных в настоящей статье проблемных вопросов залога прав на земли, входящие в состав земель промышленности, возлагается на Положение о залоге прав на землепользование, которое на сегодняшний день находится в стадии разработки и уже первые версии которого разосланы заинтересованным министерствам и ведомствам Таджикистана для ознакомления и дачи комментариев. Возможно, оно сможет внести ясность в понимание и в приемлемость данного института, восполнит существенные недоработки действующего земельного законодательства, разрешит все сложившиеся проблемы и сделает данный институт доступным каждому. В противном случае все стремления и попытки внедрения института залога прав, а также развития рынка земли в Таджикистане опять останутся только предпринятыми попытками и ничем более.
Название документа