Основные направления развития комплексного межотраслевого института миграционного права
(Чеботарев Г. Н., Мишунина А. А.) ("Конституционное и муниципальное право", 2009, N 14) Текст документаОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ КОМПЛЕКСНОГО МЕЖОТРАСЛЕВОГО ИНСТИТУТА МИГРАЦИОННОГО ПРАВА
Г. Н. ЧЕБОТАРЕВ, А. А. МИШУНИНА
Чеботарев Г. Н., ректор Тюменского государственного университета, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.
Мишунина А. А., консультант правового управления Тюменской областной Думы, кандидат юридических наук.
На данной стадии развития миграционного права можно говорить прежде всего о его комплексной природе. Исследование миграционных отношений должно идти в рамках нескольких отраслей, с преобладающей ролью конституционного права. В целях совершенствования миграционного законодательства Российской Федерации, в том числе законодательного закрепления основных принципов и приоритетов государственной миграционной политики, соответствующей интересам государства и обеспечивающей права и свободы личности, необходима систематизация существующих нормативно-правовых актов и создание на их базе единого Федерального закона "О государственной миграционной политике Российской Федерации". История становления и развития Российской Федерации показывает, что важнейшим источником заселения значительной части ее территории была и остается миграция населения. Этим во многом обусловлен давний интерес к исследованию проблем миграции экономистов, социологов, политологов и других ученых. Необходимость оптимизации правового регулирования миграционных процессов, возникшая в России в последние годы, во многом обусловила возрастание роли юридической науки в исследовании обозначенной сферы. Появилось новое правовое образование - комплексный межотраслевой институт миграционного права, который, по мнению ряда авторов <1>, находит свое объективное выражение в комплексных правовых актах, характерных для миграционного права. -------------------------------- <1> См., например: Чертков А. Н. Юридическая ответственность как механизм противодействия незаконной миграции в Российскую Федерацию // Право и политика. 2006. N 10; Жеребцов А. Н. Кодификация миграционного законодательства как правовая основа формирования миграционной политики Российской Федерации // Российская юстиция. 2008. N 2; Хабриева Т. Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. N 11; Она же. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. 5 - 9.
В качестве признаков указанного института принято выделять составной характер, качественную разнородность объединенных в нем норм, функциональный характер связей между правовыми нормами, обусловленный неоднородностью отраслей права, частью которых они являются, субъективный подход к формированию данных правовых общностей, регулирование не вида, а комплекса разнородных общественных отношений. Миграционное право, как и другие комплексные институты, имеет свой предмет регулирования, но он не требует особого метода и механизма регулирования. Каждая норма комплексного института одновременно входит в основную отрасль права. В то же время по своей структуре миграционное право представляет собой особый комплекс норм. Нормы Конституции Российской Федерации, иных актов конституционного законодательства определяют исходные цели, задачи, принципы миграционных правоотношений, базовые понятия миграционного права, устанавливают основные права, обязанности мигрантов, реализуемые посредством миграционных правоотношений, порождают формы взаимодействия мигрантов с органами публичной власти, служат критерием оценки соответствия отраслевых норм в сфере миграции Конституции Российской Федерации. Будучи основополагающими нормами в регулировании миграционных процессов, конституционные нормы вступают в особые взаимоотношения с нормами других отраслей права и, следовательно, отчасти изменяют характер самого института миграционного права в сторону его конституционно-правовой направленности. Как отмечает профессор Т. Я. Хабриева, "в рамках анализируемого института миграционного права можно выделить субинститут мигранта (субинститут беженца, субинститут переселенца, субинститут трудящегося-мигранта и т. д.), субинститут миграционного контроля (субинститут паспортно-визового режима, субинститут регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, субинститут учета иностранных граждан и т. д.), субинститут ответственности за нарушение миграционного законодательства и др." <2>. -------------------------------- <2> См.: Хабриева Т. Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. N 11 // СПС "КонсультантПлюс".
В то же время в юридической литературе существует и иная точка зрения, согласно которой указанные образования представляют собой подразделения не в самом праве, а в системе законодательства <3>. -------------------------------- <3> См., например: Васильев Ю. С., Евтеев М. П. Кодификация и систематизация законодательства // Советское государство и право. 1971. N 9. С. 11 - 19.
По нашему мнению, миграционное право в настоящее время - еще формирующийся институт, находящийся в стадии становления. В его структуре вполне могут существовать образования, которые не приобрели всех свойств самостоятельного подразделения структуры права. В них лишь намечается формирование самостоятельных звеньев правовой системы. Но именно в них наиболее явно проявляются процессы развития правовой системы, когда накопление количественных изменений при известных условиях дает определенный толчок - переход к новому уровню структуры права. На данной стадии развития миграционного права можно говорить прежде всего о его комплексной природе. Исследование миграционных отношений лишь в качестве подразделения административного права уже недостаточно. По нашему мнению, оно должно идти в рамках нескольких отраслей, с преобладающей ролью конституционного права. Такой подход будет способствовать оптимизации миграционного законодательства, состояние которого в настоящее время рядом авторов рассматривается как спонтанное, фрагментарное, носящее хаотичный характер развития <4>. Во многом это обусловлено отсутствием закрепления на уровне федерального закона государственной миграционной политики Российской Федерации. -------------------------------- <4> См.: Андриченко Л. В., Васильева Л. Н. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2006. N 1 // СПС "КонсультантПлюс".
В одобренной Правительством Российской Федерации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации <5> проблемы развития и дальнейшего совершенствования миграционного законодательства рассматриваются в достаточно общем виде и не конкретизируются по срокам и этапам реализации законодательной программы. -------------------------------- <5> Одобрена распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р // СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923.
В этой связи возникает необходимость законодательного закрепления основных принципов и приоритетов государственной миграционной политики, соответствующей интересам государства и обеспечивающей права и свободы личности. Не менее острый вопрос - это унификация понятийного аппарата в сфере миграции <6>. Так, в частности, в миграционном законодательстве отсутствует общее легальное понятие "мигрант". В то же время на законодательном уровне используются определения отдельных категорий мигрантов, такие как "иностранный работник" <7>, "иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя" <8>, "беженец" <9>, "лицо, ходатайствующее о признании беженцем" <10>, "вынужденный переселенец" <11>, "лицо, ищущее убежища" <12> и др. -------------------------------- <6> См. подробнее: Мишунина А. А. и др. Основы конституционно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации: Учеб. пособие / Под ред. профессора А. П. Сунцова. Тюмень: Тюменская областная Дума, 2007. С. 151. <7> См.: статья 2 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ (в ред. от 23 июля 2008 г.) "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032. <8> Там же. <9> См.: ст. 1 Федерального закона от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" (в ред. от 23 июля 2008 г.) // СНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 425. <10> Там же. <11> См.: ст. 1 Федерального закона от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (в ред. от 23.07.2008) // СНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 427. <12> См.: Постановление Правительства РФ от 12 декабря 1995 г. N 1227 (в ред. от 24.12.2008) "Об удостоверении беженца" // СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 5070.
Поскольку, по мнению профессора Ю. А. Тихомирова, "опорный слой" миграционного права составляют принципы и нормы международного права, включая акты международных организаций и межгосударственных объединений, а также международных миграционных институтов <13>, заслуживает внимания терминология, используемая в международных документах, ратифицированных Российской Федерацией. Так, в ст. 2 Соглашения "О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов" <14> установлено определение "трудящийся-мигрант (или работник)", под которым понимается "лицо, постоянно проживающее на территории стороны выезда, которое на законном основании занимается оплачиваемой деятельностью в стороне трудоустройства". -------------------------------- <13> См.: Тихомиров Ю. А. Правовое положение мигрантов // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Третий выпуск (N 6). С. 17. <14> Соглашение от 15 апреля 1994 г. (в ред. от 25 ноября 2005 г.) "О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов". Вступило в силу для Российской Федерации 1 сентября 1995 г. Соглашение ратифицировано Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 47-ФЗ // Бюллетень международных договоров. 1997. Февраль. N 2.
В указанном документе также дано определение понятия "приграничный трудящийся", которым является "трудящийся-мигрант, который работает на приграничной территории одного сопредельного государства и сохраняет свое постоянное местожительство на приграничной территории другого сопредельного государства, в которое он возвращается каждый день или по крайней мере не реже одного раза в неделю". Вместе с тем, по нашему мнению, назрела настоятельная необходимость закрепить на законодательном уровне такие основополагающие для миграционного законодательства понятия, как "миграция населения" и "мигрант", ввиду того что это позволит определить предмет регулирования миграционного законодательства и обозначить круг субъектов миграционных отношений, а также исключит противоречия и проблемы в применении международных документов и национальных правовых актов, в которых такие понятия используются. Все еще остается нерешенным ряд проблем, связанных с определением отдельных категорий мигрантов, разграничением полномочий в сфере регулирования миграции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, возможностью наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере обеспечения прав мигрантов <15>. -------------------------------- <15> См. подробнее: Особенности правового регулирования субъектами Российской Федерации режима пребывания иностранных граждан (параграф 3.2). Мишунина А. А., Чистова Л. А. и др. Административно-правовое регулирование режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации: Монография / Под общ. ред. профессора А. П. Сунцова. Тюмень: Тюменский государственный университет, 2004. С. 114 - 134.
Законодательные средства, к сожалению, не всегда позволяют предотвратить и свести к минимуму негативные последствия нелегальной миграции. Процедуры контроля и надзора, связанные с перемещениями указанных лиц внутри территории страны, не всегда эффективны. Так, нельзя не признать существование таких негативных социальных явлений в сфере миграции, как "организация трафика мигрантов", "этническая преступность", "использование труда мигрантов с нелегальным правовым статусом" и т. д. Результатами недостаточного законодательного регулирования миграционных процессов являются, как правило, рост преступности, неравномерность развития регионального рынка труда, угроза безопасности приграничным территориям Российской Федерации и др. Таким образом, на наш взгляд, продолжает оставаться актуальной проблема совершенствования миграционного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов и обеспечение национальной безопасности государства. Формирование миграционного законодательства должно быть направлено на создание условий для беспрепятственной реализации прав и свобод мигрантов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Совершенствование миграционного законодательства должно не только целенаправленно идти по пути дальнейшего устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, исключения избыточного количества отсылочных норм, не обусловленных реальными потребностями, но также реально соответствовать складывающимся миграционным процессам. Решение поставленных проблем потребует внесения существенных изменений в действующее российское миграционное законодательство. Вместе с тем реализация указанных мер позволит создать действенный механизм защиты прав и свобод мигрантов на территории Российской Федерации, существенно стабилизирует миграционную ситуацию в стране. На сегодняшний день правовые нормы, регламентирующие миграционные отношения в Российской Федерации, рассредоточены по значительному количеству нормативных правовых актов <16>. В целях совершенствования миграционного законодательства Российской Федерации, на наш взгляд, необходима систематизация существующих нормативно-правовых актов и создание на их базе единого Федерального закона "О государственной миграционной политике Российской Федерации", который включил бы в себя общие принципы миграционной политики, основные понятия, права и обязанности мигрантов (вынужденных, добровольных, трудовых), механизм реализации государственной миграционной политики в Российской Федерации и т. п. -------------------------------- <16> Законодательство в области миграции насчитывает более десятка федеральных законов, несколько десятков межгосударственных договоров и соглашений, свыше 100 подзаконных нормативных правовых актов (см.: Тюркин М. Л. Миграционная система России. М., 2005. С. 358).
К объективным условиям (предпосылкам) разработки такого проекта федерального закона можно отнести следующие: - объективную потребность правового закрепления миграционной политики Российской Федерации; - динамичное развитие миграционного законодательства; - развитие миграционно-правовых отношений, влекущее формирование комплексного межотраслевого института российского права - миграционное право России; - большой объем миграционного законодательства Российской Федерации и разрозненность правовых норм, регулирующих отношения в сфере миграции; - недостаточно сформированную систему гарантий правового статуса субъектов миграционно-правовых отношений; - необходимость устранения пробелов и противоречий правового регулирования миграционных процессов; - существующие проблемы реализации субъективных прав и свобод мигрантов на практике; - отсутствие сложившейся правоприменительной практики реализации миграционного законодательства в Российской Федерации. Все эти обстоятельства обусловливают необходимость разработки проекта федерального закона "О государственной миграционной политике Российской Федерации". Предметом регулирования федерального закона предлагается рассматривать общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических лиц (частных предпринимателей), некоммерческих организаций, общественных объединений, граждан Российской Федерации, соотечественников за рубежом, иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере государственной миграционной политики Российской Федерации (далее - государственная миграционная политика). В проекте Федерального закона "О государственной миграционной политике Российской Федерации" необходимо установить следующие основные понятия в сфере миграции: миграция, внешняя миграция населения, внутренняя миграция, мигрант, эмигрант, иммигрант, трудящийся-мигрант, соотечественники за рубежом и др. Проект федерального закона будет определять цели, принципы, основные направления и круг субъектов государственной миграционной политики, механизм ее разработки и реализации в целях создания правовых, социально-экономических и организационных условий и гарантий в сфере миграции. Механизм реализации государственной миграционной политики в Российской Федерации должен, по нашему мнению, включать в себя в том числе: - разработку и реализацию федеральных, региональных и муниципальных программ в сфере миграции; - обязанность федерального органа исполнительной власти в сфере миграции ежегодно готовить доклад о состоянии миграции в Российской Федерации, который предлагается обсуждать на заседании Правительства Российской Федерации; - обязанность Правительства Российской Федерации не реже одного раза в пять лет принимать или корректировать Стратегию (концепцию) государственной миграционной политики в Российской Федерации и федеральные целевые программы в области государственной миграционной политики в Российской Федерации. Принятие такого федерального закона, по нашему мнению, позволит объединить разрозненные в настоящее время правовые нормы в сфере миграции, содержащиеся в разных федеральных законах, устранить существующие пробелы и коллизии миграционного законодательства, ликвидировать устаревшие нормы. Такой федеральный закон мог бы стать основой для проведения единой миграционной политики Российской Федерации. Он должен учитывать принципы и нормы международного права, интересы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. К его разработке полезно привлечь специалистов в области не только конституционного, административного, но и трудового права, демографии, социологии и экономики. Именно такой комплексный подход будет способствовать совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации.
Название документа