Нормы актов межгосударственных организаций о правах человека в международной нормативной системе
(Малиновский О. Н.) ("Международное публичное и частное право", 2009, N 5) Текст документаНОРМЫ АКТОВ МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ О ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА В МЕЖДУНАРОДНОЙ НОРМАТИВНОЙ СИСТЕМЕ
О. Н. МАЛИНОВСКИЙ
Малиновский О. Н., доцент кафедры международного права, кандидат юридических наук, Кубанский государственный университет.
Современный этап развития международной нормативной системы, в которую в качестве элементов (подсистем) входят правовые, политические, моральные и другие международные нормы, характеризуется динамичным ростом в структуре этой системы массива норм о правах человека, содержащихся в актах, принимаемых межгосударственными организациями, и усиливающейся ролью указанных норм в дальнейшем развитии данной системы и правовых систем государств. Акты межгосударственных организаций о правах человека (рекомендации, декларации, резолюции, правила, принципы, кодексы и др.) в целом обобщенно называют резолюциями, рекомендациями или резолюциями-рекомендациями. Одна и та же организация может принимать различные по наименованию акты. Акты о правах человека относятся к категории актов, принимаемых по основным (внешним) вопросам деятельности межгосударственных организаций. В зависимости от круга участников организаций их можно классифицировать на акты, принимаемые универсальными организациями (ООН, ЮНЕСКО, МОТ и др.), и акты, принимаемые организациями регионального характера (Совет Европы, ОБСЕ и др.). При рассмотрении вопроса о природе норм актов межгосударственных организаций о правах человека требуется дифференцированный подход. В таких актах могут содержаться нормы, как обладающие, так и не обладающие обязательной юридической силой. При этом необходимо констатировать, что на сегодняшний день большая часть этих норм является политически, а не юридически обязательными и с правовой точки зрения имеет рекомендательный характер. Однако это не умаляет их роли в регулировании международных отношений. Являясь важнейшим компонентом международной нормативной системы и занимая в этой системе собственную, только им принадлежащую "нишу", данные нормы теснейшим образом взаимодействуют с договорными и обычными нормами международного права, оказывая значительное воздействие на регулирование международных отношений и гармонизацию международных и внутригосударственных норм. При этом отметим, что рекомендательные нормы, так же как договорные и обычные нормы международного права, представляют собой согласованную волю государств. К актам межгосударственных организаций о правах человека, нормы которых обладают юридической силой, относятся акты, в которых содержатся общепризнанные обычные нормы международного права. Таким актом, в частности, является Всеобщая декларация прав человека 1948 г. Во многом вследствие регулирования отношений с помощью рекомендательных норм, принимаемых межгосударственными организациями, в науке международного права появилась концепция международного "мягкого права" (soft law), которая обретает все больше сторонников. Обращая внимание на некоторую условность терминологии, автор видит главное назначение концепции "мягкого права" в том, что она служит тем теоретическим мостом, который соединяет рекомендательные нормы с договорными и обычными нормами международного права, актуализируя проблему их взаимодействия и привлекая к ней дополнительное внимание правоведов. Отметим, что усиление внимания к "мягкому праву" непосредственно связано с набирающим силу процессом глобализации, который сопровождается расширением сферы деятельности межгосударственных организаций. Как подчеркивается в литературе, "процесс глобализации, особенно активно проявляющийся начиная с последней четверти XX века, способствовал появлению в международной сфере и так называемого мягкого права, носящего, в отличие не только от договоров, но и от международных обычаев, преимущественно рекомендательный характер и представляющего собой своеобразное международное "модельное законодательство" <1>. -------------------------------- <1> Поленина С. В., Гаврилов О. А., Колдаева Н. П., Лукьянова Е. Г., Скурко Е. В., Минюк Н. В. Правотворчество в условиях глобализации: традиции и новаторство // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: Сб. статей / Под общ. ред. С. В. Полениной, В. М. Баранова, Е. В. Скурко. М. - Н. Новгород, 2007. С. 13.
Акты межгосударственных организаций, имеющие рекомендательный характер, оказывают существенное влияние на создание договорных норм международного права. Нормы этих актов, будучи более гибкими, облегчают согласование порой не совпадающих суверенных воль государств. В литературе подчеркивается, что "в практике международных организаций рекомендации зачастую принимаются в тех случаях, когда государства еще не готовы принять на себя договорные обязательства" <2>. Данное положение находит подтверждение и в уставах межгосударственных организаций. Так, устанавливая, что принятие конвенций и рекомендаций должно происходить на Международной конференции труда, Устав МОТ в ст. 19 предусматривает: "Если Конференция высказывается за принятие предложений по какому-либо пункту повестки дня, она решает, следует ли придать этим предложениям форму: а) международной конвенции или б) рекомендации, если вопрос, стоящий на обсуждении, или какой-либо его аспект не позволяют принять по нему в этот момент решение в форме конвенции" <3>. -------------------------------- <2> Курс международного права: В 7 т. Т. 1. М., 1989. С. 211. <3> Устав Международной организации труда от 1919 г. (с изменениями) // Международная организация труда и права человека / Авт.-сост. А. А. Войтик; рук. проекта А. Е. Вашкевич. Минск, 2002. С. 242.
Заполняя образовавшийся в той или иной сфере международных отношений вакуум, нормы "мягкого права" стимулируют процесс договорного нормотворчества, как бы программируя его субъектов на эту деятельность. Иллюстрацией могут служить примеры международной практики. Так, принятию универсальной Конвенции против пыток предшествовало принятие Декларации о защите всех лиц от пыток, Конвенции о правах ребенка - Декларации о правах ребенка. И таких примеров множество. Ситуация, когда первым этапом регулирования тех или иных вопросов защиты прав человека становится мягкое, гибкое и опережающее регулирование с помощью рекомендательных норм, является распространенной. Появление данных норм часто является началом процесса создания договорных норм или сигналом о том, что вскоре такой процесс может начаться. Однако принятие организацией того или иного акта не всегда означает его безусловное или быстрое перерастание в договор. Так, например, Минимальные стандартные правила обращения с заключенными 1955 г. уже более полувека являются базовым актом универсального уровня в пенитенциарной сфере. Это и понятно, так как создать единые договорные нормы в данной сфере с учетом разнообразных экономических, социальных и иных условий, влияющих на содержание заключенных в различных странах, весьма непросто. Таким образом, "мягкие" пенитенциарные нормы взяли на себя на универсальном уровне основной груз регулирования вопросов, касающихся пенитенциарной сферы, став своего рода "компенсатором" договорных норм. Этот акт оказал существенное воздействие на совершенствование пенитенциарного законодательства многих стран, в том числе и России. Научный редактор комментария к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации и Минимальным стандартным правилам обращения с заключенными М. П. Мелентьев, говоря о достижениях нового Кодекса, подчеркивал, что он содержит немало норм, источником которых являются положения Минимальных стандартных правил обращения с заключенными, и что эти правила практически вплетены в правовую ткань УИК <4>. -------------------------------- <4> См.: Мелентьев М. П. Новый этап в развитии российского пенитенциарного законодательства // Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации и Минимальным стандартным правилам обращения с заключенными / Под общ. ред. П. Г. Мищенкова. М., 1997. С. 9.
Может сложиться и несколько иная ситуация: договор, регламентирующий те или иные вопросы, принят и действует, однако такая регламентация явно недостаточна. Так, исходя из того, что Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., уделяя первостепенное внимание правам обвиняемого, подсудимого, осужденного, явно недостаточно регламентирует права потерпевшего, уже на протяжении длительного промежутка времени внимание государств привлечено к Декларации основных принципов правосудия для жертв преступления и злоупотребления властью 1985 г. Выступая в качестве главного ориентира для совершенствования национальных законодательств, она призвана частично компенсировать недостаточность договорной базы защиты прав потерпевших. О том, какое большое значение придается Декларации, как и Минимальным стандартным правилам, свидетельствует тот факт, что Генеральным секретарем ООН были разработаны специальные доклады о мерах, принятых для их осуществления. Рекомендательные нормы актов межгосударственных организаций влияют и на создание обычных норм международного права. Они способны перерастать в обычно-правовые нормы международного права, подтверждением чему являются нормы Всеобщей декларации прав человека. Нормы Всеобщей декларации, будучи на момент принятия рекомендательными, через время обрели все признаки общепризнанных обычно-правовых норм. Одновременно начался процесс создания на их основе норм договоров. Декларация, принятая Генеральной Ассамблеей ООН, является примером того, сколь глобальным может быть значение даже одного акта организации. Став первым универсальным каталогом прав человека, она оказала огромное влияние на становление и развитие как универсальной, так и региональных систем защиты прав человека, и в частности европейской. В преамбуле Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. говорится, что ее участники поставили перед собой цель "сделать первые шаги на пути обеспечения коллективного осуществления некоторых из прав, изложенных во Всеобщей декларации" <5>. Нормы Декларации способствовали и формированию целей и принципов деятельности многих организаций. Так, ст. 2 Устава Международной организации уголовной полиции устанавливает, в частности, что данная организация имеет цель "обеспечивать и развивать широкое взаимное сотрудничество всех органов уголовной полиции в пределах существующего законодательства стран и в духе Всеобщей декларации прав человека" <6>. -------------------------------- <5> Собрание законодательства РФ. 2001. N 2. Ст. 163. <6> Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю. М. Колосов и Э. С. Кривчикова. Т. 3. М., 1997. С. 99.
Необходимо отметить, что перерастание рекомендательных норм актов межгосударственных организаций в обычно-правовые нормы международного права может произойти в короткие сроки, так как в отличие от внутригосударственного правового обычая, обязательным требованием к которому является длительность применения, для формирования международно-правового обычая практика не обязательно должна быть длительной. Данное положение подтверждено Международным Судом ООН и признано наукой международного права, в которой получила развитие концепция "моментального" международного обычного права. Рассматривая юридическую природу обычных норм международного права, Г. И. Тункин подчеркивал, что "элемент времени сам по себе не имеет решающего значения" <7>. -------------------------------- <7> Тункин Г. И. О юридической природе обычных норм международного права // Вопросы международного права. М., 1960. С. 4.
Все вышеизложенное подтверждает теснейшую взаимосвязь рекомендательных норм актов межгосударственных организаций (норм "мягкого права") с договорными и обычными нормами международного права (нормами "твердого права") и тезис о том, что "мягкое право" "способно готовить почву для новых норм права" <8>. -------------------------------- <8> Лукашук И. И. Глобализация, государство, право, XXI век. М., 2000. С. 190.
Следует отметить, что особенно большую роль акты межгосударственных организаций играют в развитии новых направлений сотрудничества государств в области прав человека. Рекомендательные нормы о правах человека, содержащиеся в актах межгосударственных организаций, отражая требования морали, развивают положения таких основополагающих моральных принципов, как гуманизм, справедливость, добросовестность. На то обстоятельство, что закрепленные в данных актах нормы в своей основе имеют общепризнанные моральные ценности, в ряде случаев указывают и сами названия этих актов: Принципы медицинской этики, относящиеся к роли работников здравоохранения, в особенности врачей, в защите заключенных или задержанных лиц от пыток и других бесчеловечных или унижающих человеческое достоинство видов обращения и наказания, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка и др. В таких актах содержится много ссылок на моральные постулаты. Отображаясь в рекомендательных нормах актов межгосударственных организаций, моральные нормы через них воздействуют как на договорные и обычные нормы международного права, так и на нормы права, создаваемые в национальных правовых системах. В итоге можно заключить, что нормы актов межгосударственных организаций о правах человека, имеющие рекомендательный характер, являются одним из важнейших и наиболее динамично развивающихся элементов международной нормативной системы. Данные нормы непосредственно регулируют международные отношения, способствуют процессу создания договорных и обычных норм международного права, а также воздействуют на совершенствование национальных правовых систем посредством отражения содержащихся в них положений во внутреннем законодательстве. Сами акты межгосударственных организаций могут являться средством закрепления общепризнанных обычных норм международного права о правах человека. Представляется, что концепция международного "мягкого права" требует дальнейшего развития, а рекомендательные нормы о правах человека должны постоянно находиться в поле зрения правоведов.
Название документа