Иммиграционное законодательство и миграционная политика Нидерландов (Начало)
(Васильева Т. А.) ("История государства и права", 2009, N 19) Текст документаИММИГРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА НИДЕРЛАНДОВ
Т. А. ВАСИЛЬЕВА
Васильева Татьяна Андреевна, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, член экспертного совета Комитета по делам национальностей Государственной Думы Федерального Собрания РФ, кандидат юридических наук, доцент.
В статье представлена историко-правовая характеристика миграционной политики Нидерландов, выявляется ее специфика по сравнению с другими странами Европы, систематизируется этапы ее развития.
Исследование миграционной политики Нидерландов представляет определенный интерес. Традиционно голландское общество строилось на принципах сообщественной демократии <1>. Нидерланды были одним из первых европейских государств, разработавших и внедривших на национальном уровне политику интеграции иностранцев, которая была взята за образец при подготовке интеграционных программ в Германии и Франции. В течение длительного времени политика страны базировалась на принципе мультикультурализма, предполагавшем государственную поддержку институтов и организаций, которые создавались мигрантами с целью сохранения и развития их религиозной и культурной самобытности, однако впоследствии была переориентирована на концепцию гражданской интеграции, направленную в большей степени на их ассимиляцию в голландском обществе. В данной стране миграционная политика ориентируется на научные разработки и формулируется с учетом мнения организаций мигрантов. Официальная позиция органов государственной власти Нидерландов по вопросам миграции формулируется в правительственных меморандумах и заявлениях. Вопросы иммиграции и интеграции иностранцев в течение длительного времени были выведены из сферы публичной политики и решались на основании неформальных соглашений между ведущими политическими партиями, однако в начале XXI в. эти вопросы превратились в ключевые политические проблемы страны, вызвавшие острые разногласия в обществе. -------------------------------- <1> Лейпхарт А. Демократия в многосоставных сообществах: сравнительное исследование. М., 1997. С. 36.
Нидерланды являются одним из наиболее густонаселенных и урбанизированных государств мира. По плотности населения (484 человека на кв. м в 2006 г. <2>) страна занимает первое место в Европе и третье в мире <3>. Как и многие другие государства - члены ЕС, в первой половине XX в. Нидерланды являлись страной эмиграции. В период с 1947 по 1963 г. они входили в первую тройку европейских государств по количеству граждан, проживавших за рубежом, наряду с Великобританией и Италией <4>. -------------------------------- <2> Ersanilli E. Netherlands. Country Profile. P. 1. URL: www. focus-migration. de (11 октября 2007 г.). <3> Голландская правовая культура / Отв. ред. В. В. Бойцова и Л. В. Бойцова. М., 1998. С. 35. <4> Ching L. P. Migration Policies in the Netherlands. Migpol // Netherlands. URL: http://www. emz-berlin. de/project_e/pj32_1pdf/MigPol_Neterlands. pdf (5 января 2008 г.).
Увеличение числа жителей иностранного происхождения стало характерно для этой страны после II мировой войны. Нидерланды испытали три волны иммиграции. Первая из них была обусловлена приобретением независимости бывшими голландскими колониями (Индонезия - 1949 г., Суринам - 1975 г. <5>). Многие из лиц, переселявшихся в страну из бывших колоний, говорили по-голландски, знали культуру и историю страны, имели ее гражданство. Вторая волна иммиграции была связана с политикой рекрутирования неквалифицированной иностранной рабочей силы, осуществлявшейся в 1960 - 1974 гг. на основании договоренностей между Министерством труда и социальных вопросов, предпринимательскими и профсоюзными организациями. Нидерланды, которые стали использовать иностранную рабочую силу на пять лет позднее Германии, Швейцарии и Бельгии, заключили соглашения о привлечении трудящихся-мигрантов с Италией (1960 г.), Испанией (1961 г.), Португалией (1963 г.), Турцией (1964 г.), Грецией (1966 г.), Марокко (1969 г.), Югославией (1970 г.). В отличие от других европейских государств, голландские органы государственной власти не предпринимали каких-либо мер, направленных на принудительное возвращение трудящихся-мигрантов в государства их происхождения. Третья волна иммиграции была связана с воссоединением семей <6> и притоком беженцев, которые стали прибывать в страну в значительных количествах с 1985 г. Среди государств - членов ЕС Нидерланды входили в число лидеров по количеству поданных ходатайств о предоставлении убежища. Так, в 1994 г. было подано 52000 таких ходатайств <7>. Приток лиц, ищущих убежища, способствовал изменению состава иностранных жителей: в 1971 г. в Нидерландах проживали представители 28 государств, в 1998 г. - уже 110 стран <8>. -------------------------------- <5> После приобретения независимости жители Суринама получили право в течение пяти лет выбрать гражданство - голландское или суринамское. <6> Мигранты из Марокко и Турции, как правило, находили себе супругов в государствах происхождения. <7> Van Bennekom W., Van Den Bosch M., Groenendejk K., Vermeulen B. Netherlands // Expulsion and Detention of Aliens in the European Union Countries / Ed. by B. Nascimbene. Milano, 2001. P. 414. <8> Ersanilli E. M. Op. cit. P. 3.
В 1970 г. правительство опубликовало Меморандум об иностранных трудящихся, в котором впервые сформулировало официальную позицию в отношении мигрантов, согласно которой Нидерланды не являлись государством иммиграции, стихийная трудовая миграция должна была быть остановлена, а либеральная политика в отношении воссоединения семей трудящихся-мигрантов не отвечала интересам страны. Вместе с тем правительство признавало целесообразным сохранение идентичности мигрантов и государственную поддержку их культурных групп, поскольку иностранные трудящиеся по завершении контрактов должны были возвратиться в свои государства. В 1973 г. правительство смягчило подходы и в отношении воссоединения семей, учитывая право трудящихся-мигрантов на сохранение культурной идентичности, их тесные связи с семьями и обязательства перед ними. Однако уже тогда оно обращало внимание на сложности, связанные с адаптацией членов семей мигрантов к западному образу жизни и обучением их детей в образовательных учреждениях страны. В 70-х годах XX в. обустройством трудящихся-мигрантов занимались в основном работодатели, использовавшие иностранную рабочую силу, и частные благотворительные организации. В связи с процессами воссоединения семей эти вопросы стали актуальными и для муниципалитетов многих городов, которые выдвинули собственные инициативы в сфере обеспечения мигрантов жильем, медицинской помощью, предоставления социальных услуг и требовали от государства выделения финансирования на эти нужды. Государственная миграционная политики стала разрабатываться в Нидерландах в 80-х годах XX в. В исследованиях голландских авторов это связывают с разработкой научным советом по вопросам публичной политики по просьбе правительства доклада "На пути к универсальной политике в отношении этнических меньшинств" в 1979 г., поскольку правительственный меморандум, где впервые были обозначены контуры государственной интеграционной политики, представлял собой официальную реакцию на данный документ. В докладе правительству предлагалось признать факт проживания мигрантов в стране на долгосрочной основе и переориентироваться на политику их интеграции. В 1981 г. правительство опубликовало проект, а в 1983 г. - окончательный текст меморандума о политике в отношении этнических меньшинств. В этом документе было признано право трудящихся-мигрантов остаться в Голландии на долгосрочной основе и обязанность органов исполнительной власти поощрять и поддерживать их интеграцию в голландском обществе, в том числе и финансово. В Нидерландах была разработана своеобразная концепция этнических меньшинств, к которым были отнесены представители определенных этнических групп независимо от их гражданства с учетом способности интегрироваться в принимающем обществе и социально-экономического положения в стране. В качестве меньшинств не могли рассматриваться представители тех этнических групп, которые успешно адаптировались в голландском обществе (китайцы, пакистанцы, палестинцы). Основными адресатами данной политики были признаны специфические группы населения, которым в силу низкого социально-экономического положения и культурных отличий от основного населения угрожала опасность превращения в жителей второго сорта (трудящиеся-мигранты, выходцы из Суринама, Молуккских и Антильских островов, цыгане, лица, проживавшие в домах-фургонах <9>). По мнению голландских авторов, использование термина "этнические меньшинства" означало признание данных лиц в качестве составной части политического сообщества, а также учет специфики их положения по отношению к доминирующему большинству <10>. -------------------------------- <9> Впоследствии к ним были отнесены и лица, ищущие убежища. <10> Penninx R. Integration of Migrants: economic, social, cultural and political dimensions. Background Paper for the UNECE-conference. Geneva, 2004. January 12 - 14. URL: http://dare. uva. nl/document/14075 (22 ноября 2007 г.).
Политика в отношении этнических меньшинств базировалась на концепции мультикультурализма и была ориентирована на достижение равноправия в социально-экономической сфере, включение меньшинств в политическую жизнь страны, а также на признание их права на культурное и религиозное самовыражение. В соответствии с концепцией мультикультурализма мигранты могли стать полноправными членами общества только тогда, когда государство и общество признают их право на культурное своеобразие как личностей и как представителей особых групп. Голландская политика интеграции мигрантов имела ряд особенностей. В отличие от практики других европейских государств эта политика изначально разрабатывалась на национальном уровне и инициировалась правительством "сверху". Считалось, что интеграция затрагивает деятельность практически всех органов исполнительной власти и нуждается в координации из центра. В качестве головного органа было выбрано Министерство внутренних дел, в рамках которого был учрежден департамент по координации действий в сфере интеграции меньшинств, который обеспечивал единство действий национальных и местных органов власти. Следует отметить, что в сфере иммиграционной политики такая координация отсутствовала <11>. -------------------------------- <11> Вопросы въезда на территорию страны и выдачи разрешений на пребывание курировало Министерство юстиции, трудовая миграция была отнесена к ведению Министерства труда и социальных вопросов, прием лиц, ищущих убежища, осуществляло Министерство культуры, рекреации и общественных работ.
В рамках политики интеграции меньшинств были осуществлены серьезные преобразования во многих сферах жизни страны. В частности, одним из важнейших направлений было признано обеспечение равноправия, создание условий для участия мигрантов в политической жизни страны. В свете поставленных задач была осуществлена проверка всех законодательных актов на наличие положений дискриминационного характера по признаку гражданства, расы или религии и внесены необходимые изменения. В 1983 г. на конституционном уровне был закреплен принцип равенства в обращении, в соответствии с которым отношение ко всем людям в Нидерландах должно было быть равным при равных обстоятельствах, не допускалась дискриминация на основании убеждений, вероисповедания, политических взглядов, расы или пола либо по каким бы то ни было иным причинам (ст. 1). Правовое положение иностранцев было значительно улучшено. После пяти лет проживания на территории страны они фактически уравнивались в правах с гражданами во многих сферах. В 1985 г. иностранцам были предоставлены избирательные права на местном уровне. Необходимо отметить, что органы государственной власти страны приняли соответствующее решение без какого-либо давления со стороны сообщества мигрантов, была организована специальная кампания по информированию мигрантов об их политических правах <12>. -------------------------------- <12> Эти усилия не всегда приносили успех. В частности, большинство граждан Марокко, проживавших в Нидерландах, не участвовало в местных выборах 1986 г., поскольку король Хасан II призвал их бойкотировать.
Политика в отношении этнических меньшинств достаточно адекватно вписывалась в голландские традиции управления - принятие решений на основе консультаций с представителями различных заинтересованных групп и достижения разумного компромисса. Эти традиции базировались на принципах толерантности, консенсуса, прагматизма, уважения интересов и потребностей личности <13>. Консенсуальный неокорпоративизм, получивший развитие в Нидерландах в 80-х годах XX в., предполагал непосредственные контакты государственных органов с ограниченным числом хорошо организованных и институализированных религиозных, культурных и политических групп в процессе принятия решений общенационального характера. Наиболее значительные этнические меньшинства могли создавать собственные совещательные органы, получавшие государственную поддержку. Их мнение должно было учитываться в процессе разработки и принятии решений, затрагивающих интересы соответствующих групп. В 1985 г. был образован Национальный совещательный и консультативный орган, в который вошли представители наиболее значимых объединений этнических меньшинств. Он должен был консультировать органы государственной власти по вопросам, связанным с интеграционной политикой. -------------------------------- <13> См.: Kickert W. J.M. Beneath consensual corporatism: traditions of governance in the Netherlands // Public administration. 2003. Vol. 81. N 1. P. 134 - 135; Голландская правовая культура. С. 64 - 69.
Голландское государство финансировало широкий спектр религиозных и культурных организаций мигрантов. Публичные радио - и телевизионные каналы резервировали до 20% своего эфирного времени для программ, ориентированных на потребности этнических меньшинств, в том числе и на их собственных языках <14>. Государство субсидировало мусульманские и индуистские вещательные организации. Из бюджета выделялись средства на обучение учащихся, принадлежащих к этническим меньшинствам, их языку и культуре. В публичных школах могли создаваться специальные классы для представителей нетрадиционных для страны конфессий, а также отдельные начальные и средние религиозные школы для индуистов и мусульман <15>. -------------------------------- <14> В 2002 г. детские передачи на публичном телевидении шли на четырех языках - голландском, турецком, арабском и берберском. <15> В 1999 г. в стране существовало около 30 исламских начальных школ, поддерживаемых государством. См.: Doomernik J. The Netherlands // Asylum and Migration Policies in the European Union / Ed. by S. Angenendt. Berlin, 1999. P. 271.
В рамках курса на обеспечение доступа мигрантов к общественным институтам государственные структуры с начала 80-х годов XX в. стали предоставлять информацию о правах иностранцев и социальных услугах на языках этнических меньшинств. Органы местного самоуправления регулярно рассылали жителям муниципальных образований информацию о предоставляемых услугах как минимум на трех языках - голландском, арабском и турецком. При этом изучение языка страны не рассматривалось в качестве приоритетной цели голландской интеграционной политики, а побуждение мигрантов к изучению государственного языка трактовалось как форма культурной ассимиляции, которая не могла быть юридически оправданна. Официальное признание ислама как религии этнических меньшинств предполагало проведение переговоров между государственными структурами и представителями религиозных и этнических организаций о формировании системы, обслуживающей их религиозные потребности (халяльный забой скота, строительство мечетей, публичные призывы к молитвам, создание религиозных школ). В некоторых городах публично финансируемые строительные компании даже строили специальные квартиры, адаптированные к специфическим потребностям мусульман <16>. -------------------------------- <16> Иностранцы, проживавшие в стране на законных основаниях, получили доступ к социальному жилью с 1981 г.
Таким образом, на первом этапе (80-е годы XX в.) голландской миграционной политике были присущи следующие особенности: признание ответственности государства за социальную интеграцию мигрантов, проживавших в стране на долгосрочной основе, и институционализация политики интеграции иностранцев; выдвижение концепции этнических меньшинств как основы данной политики, создание условий для эмансипации представителей меньшинств и их культурного развития; отсутствие взаимосвязи между иммиграционной и интеграционной политикой государства. Голландская модель мультикультурализма рассматривала защиту культурных особенностей этнических меньшинств и их развитие как одну из обязанностей государства, а адаптацию социальных институтов к специфическим культурным и религиозным потребностям личности - как безусловное право индивида. Вместе с тем, как отмечается в литературе <17>, в условиях развитой социальной государственности, предоставлявшей мигрантам доступ к социальным благам и право на постоянное проживание независимо от экономического положения и наличия уголовного досье, такая политика способствовала сегрегации и маргинализации мигрантов, а не обеспечению их равноправия. В 1989 г. научный совет по вопросам публичной политики подготовил очередной доклад "Политика в отношении мигрантов", в котором проанализировал положение данных лиц в голландском обществе в 80-е годы. Совет констатировал, что, несмотря на жесткую политику приема иностранных граждан, их численность существенно увеличилась, а безработица, характерная для голландского общества, в большей степени затронула наиболее многочисленные группы мигрантов. В докладе правительству было предложено переориентироваться с групповой на индивидуальную интеграцию мигрантов, осуществлять разработку мер общего характера, а не мероприятий, направленных на учет интересов отдельных групп; изменить акценты интеграционной политики, признав трудоустройство и обучение, а не социальную поддержку необходимыми предпосылками интеграции мигрантов; отказаться от использования термина "этнические меньшинства", заменив его на "мигранты", тем самым обратив внимание на неблагоприятное социальное положение, а не на культурные отличия соответствующих лиц. -------------------------------- <17> Koopmans R. Tradeoffs Between Equality and Difference - The Crisis of Dutch Multiculturalism in Cross-National Perspective. URL: www. igualdadoportunidades. es/archivos/doc_5112007_16246.pdf (5 ноября 2007 г.).
(Продолжение см. "История государства и права", 2009, N 20)
Название документа