Концептуальная модель разработки проекта Таможенного кодекса Таможенного союза

(Липатова Н. Г.)

("Таможенное дело", 2009, N 3)

Текст документа

КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ РАЗРАБОТКИ

ПРОЕКТА ТАМОЖЕННОГО КОДЕКСА ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА

Н. Г. ЛИПАТОВА

Липатова Н. Г., начальник научно-исследовательского центра - главный научный сотрудник Российской таможенной академии, доцент, кандидат технических наук.

Таможенный кодекс Таможенного союза Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) рассматривается как наднациональный правовой акт непосредственно прямого действия, обеспечивающий правовое регулирование внешней торговли и других форм внешнеэкономической деятельности стран - участниц Таможенного союза. Под нормами Кодекса прямого действия понимается такое естественное правовое положение, когда каждый участник внешнеэкономической деятельности будет точно знать, какие у него есть права и обязанности, какие действия, когда и в каком порядке он обязан совершать при перемещении товаров через таможенную границу. Именно Таможенный кодекс Таможенного союза закладывает надежную правовую основу становления и дальнейшего развития Евразийского экономического сообщества, подтверждает реальность процессов формирования единого экономического пространства и стремление стран - участниц Таможенного союза использовать новые, перспективные формы и механизмы взаимодействия.

Естественно, что создание правовой системы таможенного регулирования на единой таможенной территории Таможенного союза - Таможенного кодекса Таможенного союза - процесс сложный и многогранный. Не менее сложными являются вопросы обеспечения качества проекта и эффективности его применения на единой таможенной территории Таможенного союза. Такие разработки нуждаются во всесторонних исследованиях и научном обосновании. Универсальной методологией исследования и проектирования сложных систем является системное моделирование, основными процедурами которого являются построение и исследование моделей.

В данной статье предложена концептуальная модель разработки проекта Кодекса и сформирована "идеологическая" основа ее реализации. Она охватывает практически все базовые этапы проектирования сложной правовой системы от эмпирического исследования (анализ, обобщение, систематизация существенных факторов из области правовой системы таможенного регулирования) до разработки структуры правовых норм Кодекса, методов и средств обеспечения требуемого качества проекта Кодекса. Предлагаемая методология обеспечивает системность разработки и соответствующее качество проекта, а модельное представление процессов разработки облегчит целостное восприятие объема и содержания комплекса работ по проектированию Таможенного кодекса Таможенного союза, позволит лучше уяснить взаимосвязи работ, а также окажет методическую помощь разработчикам проекта Кодекса. Эти обстоятельства и определяют актуальность статьи.

Концептуальная модель разработки проекта Таможенного кодекса Таможенного союза включает следующие элементы (этапы) работ (рис. 1):

1. Анализ предметной области проектирования правовой системы

таможенного регулирования

Анализ информационной Анализ приоритетов Анализ отношений

базы - документов международных норм хозяйствующих

ЕврАзЭС, Конституций права над действующим субъектов и

и Таможенных кодексов национальным таможенных органов,

Республики Беларусь, таможенным возникающих в связи с

Республики Казахстан, законодательством перемещение товаров

Российской Федерации стран - участниц через таможенную

и др. Таможенного союза границу

V V V

2. Формирование исходных предпосылок для разработки проекта

Таможенного кодекса Таможенного союза

Формирование цели Определение задач Формирование условий

создания и разработки и ограничений,

применения \ Таможенного кодекса \ учитываемых при

Таможенного кодекса / Таможенного союза и / разработке проекта

Таможенного союза направлений их Таможенного кодекса

реализации Таможенного союза

V V V

3. Определение принципов разработки и требований к проекту

Таможенного кодекса Таможенного союза

Определение основных Определение Определение

правил (принципов) требований к требований к качеству

разработки проекта \ структуре и \ проекта Кодекса,

Кодекса / содержанию / разработка

Таможенного кодекса показателей качества

Таможенного союза

V V V

4. Разработка и оценка проекта (вариантов проекта)

Таможенного кодекса Таможенного союза

Определение способов Разработка и Оценка качества

и средств (ресурсов) \ реализация методов и \ проекта (вариантов

разработки проекта / способов достижения / проекта) и

Кодекса качества проекта эффективности его

применения

Рис. 1. Концептуальная модель разработки

проекта Таможенного кодекса Таможенного союза

1. Анализ предметной области проектирования правовой системы таможенного регулирования.

2. Формирование исходных предпосылок для разработки проекта Таможенного кодекса Таможенного союза.

3. Определение принципов разработки и требований к проекту Таможенного кодекса Таможенного союза.

4. Разработка и оценка проекта (вариантов проекта) Таможенного кодекса Таможенного союза.

Рассмотрим более подробно содержание указанных этапов работ.

1. Анализ предметной области проектирования правовой системы таможенного регулирования заключается в исследовании:

- информационной базы проектирования - документов Евразийского экономического сообщества, решений Межгосударственного совета ЕврАзЭС, Конституций и Таможенных кодексов Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, Декларации прав и свобод человека и гражданина, Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, Рамочных стандартов безопасности и облегчения мировой торговли ВТО и др. с целью выявления существенных элементов, факторов, общих закономерностей, противоречий, логических разрывов и других форм несовершенства в правовых нормах существующего таможенного законодательства и международных правовых нормах таможенного регулирования;

- приоритетов международных норм права над действующим национальным таможенным законодательством стран - участниц Таможенного союза и определении лучшей практики. Это позволит избежать противоречий и несовершенства действующего таможенного законодательства стран - участниц Союза, которые могут создать неустранимые противоречия при разработке правовых норм проекта Таможенного кодекса Таможенного союза;

- отношений хозяйствующих субъектов и таможенных органов, возникающих в связи с перемещением товаров через таможенную границу и касающихся применения таможенных процедур и соблюдения иных требований в сфере таможенного регулирования и которые определяются нормами таможенного законодательства. Если таможенные органы решают задачи либо используют полномочия, предоставленные им в рамках иных (административных, гражданских и т. п.) отношений, нормы таможенного законодательства применению не подлежат. Однако исследованию подлежат и отношения, возникающие в правоприменительной деятельности таможенных органов, не являющихся нормами таможенного законодательства. К ним относятся: привлечение к административной и уголовной ответственности, оперативно-розыскная деятельность, гражданско-правовые отношения, банковское регулирование, валютное регулирование и валютный контроль, исполнительное производство.

2. Формирование исходных предпосылок для разработки проекта Таможенного кодекса Таможенного союза заключается в определении:

- цели создания и применения Таможенного кодекса Таможенного союза;

- задач разработки правовой системы таможенного регулирования на единой таможенной территории Таможенного союза и направлений их реализации;

- условий и ограничений, учитываемых при разработке проекта Таможенного кодекса Таможенного союза.

Целью создания Таможенного кодекса Таможенного союза является разработка правовых норм таможенного регулирования на единой таможенной территории Таможенного союза, которые обеспечат высокое качество таможенного администрирования, создадут благоприятные условия перемещения товаров по единому таможенному пространству и за его пределы, увеличения товарооборота между странами - участницами Союза, повышения деловой активности и инвестиционной привлекательности экономик единой таможенной территории.

Применение правовых норм таможенного регулирования на единой территории Таможенного союза должно содействовать реальному объединению национальных рынков, а именно: созданию механизмов, обеспечивающих взаимное применение специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер во взаимной торговле, а также выработке правил применения единых антидемпинговых, компенсационных и специальных защитных мер в торговле с третьими странами; унификации торговых режимов стран - участниц Таможенного союза в отношении третьих стран; проведению единой торговой политики и охране прав на интеллектуальную собственность.

Основными задачами разработки Таможенного кодекса Таможенного союза являются:

- упрощение таможенных операций для участников внешнеторговой деятельности на единой таможенной территории при усилении таможенного контроля на таможенной границе Таможенного союза;

- обеспечение прозрачности условий транзита товаров из третьих стран в третьи страны через единую таможенную территорию, создающую высокие конкурентные условия в этой сфере;

- введение единых правил в отношении: определения таможенной стоимости и страны происхождения товаров; системы льгот и преференций, тарифных и нетарифных мер регулирования; политики взимания пошлин; ведения статистической отчетности о товарах и внешней торговле; методологии организации и проведения таможенного контроля и состава применяемых при этом документов;

- обеспечение создания и функционирования единой автоматизированной информационной системы таможенных служб Таможенного союза;

- обеспечение эффективной борьбы с контрабандой;

- дальнейшее развитие системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации таможенных кадров в соответствии с международными стандартами и требованиями Всемирной таможенной организации;

- развитие научно-исследовательской деятельности по проблемам таможенного регулирования на единой таможенной территории Таможенного союза и внедрение инноваций в практическую деятельность таможенных органов.

Основными направлениями достижения цели и реализации указанных выше задач являются:

- применение предварительного информирования о перемещении товаров через таможенную границу Таможенного союза и внедрение программ выборочного контроля;

- использование автоматизированных систем обмена информацией между таможенными службами и с участниками внешнеторговой деятельности стран - участниц Таможенного союза;

- обеспечение эффективной системы информации о правовых нормах в сфере таможенного регулирования для участников внешнеторговой деятельности;

- применение технологии риск-менеджмента (риски уплаты налогов и выборочный контроль);

- максимальное использование электронной передачи данных о перемещении товаров через таможенную границу Таможенного союза;

- применение упрощенной системы обжалования при осуществлении таможенных операций и процедур.

В качестве основных условий и ограничений, используемых при разработке проекта Таможенного кодекса Таможенного союза, следует выделить:

- ориентацию на многосторонние соглашения в сфере таможенного регулирования и, в частности, на положения Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур. Это позволит устранить административные барьеры, причиняющие ущерб бизнесу и национальным экономикам. Всемирная таможенная организация при разработке положений Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур исходила из того, что значительные преимущества, связанные с облегчением международной торговли, могут быть достигнуты без ущерба для применения стандартов таможенного контроля;

- применение в нормах проекта Кодекса основных принципов Рамочных стандартов безопасности и облегчения мировой торговки. Это позволит достичь высокого качества таможенного администрирования за счет применения простых для понимания и прозрачных для применения процедур таможенного регулирования на единой таможенной территории Таможенного союза, увеличить товарооборот и привлечь новые инвестиции в экономику стран - участниц Таможенного союза;

- разумный учет положений обновленной редакции Таможенного кодекса Европейского союза, вступающего в действие с 2010 г., так как Европейский союз является одним из крупнейших внешнеторговых партнеров стран - участниц Таможенного союза.

3. Определение принципов разработки и требований к проекту Кодекса осуществляется на основе исходных предпосылок проектирования - цели и задач разработки проекта, условий, ограничений и направлений их реализации.

В качестве основных принципов разработки проекта Таможенного кодекса Таможенного союза следует выделить:

- соблюдение суверенных прав стран - участниц Таможенного союза;

- соблюдение основных принципов, заложенных в международных нормах права и принятых на себя странами - участницами Таможенного союза;

- обеспечение экономической безопасности и экономической целесообразности участия каждой страны - участницы Таможенного союза в реализации единой правовой системы таможенного регулирования;

- сохранение, развитие и эффективное использование положительного опыта деятельности таможенных служб стран - участниц Таможенного союза;

- соблюдение норм международного права при разработке и применении единой правовой системы таможенного регулирования, определяемой нормами Таможенного кодекса Таможенного союза;

- признание и обеспечение равенства стран - участниц Таможенного союза при разработке норм проекта Кодекса.

Введение в действие Кодекса, разработанного в соответствии с изложенными принципами, усилит потенциал стран - участниц Таможенного союза по противодействию общим экономическим угрозам, в том числе связанным с процессами современного мирового экономического кризиса, обеспечит создание благоприятных условий для свободного движения товаров, капитала и рабочей силы на единой таможенной территории.

Требования к проекту Таможенного кодекса Таможенного союза целесообразно разделить на требования к структуре и содержанию правовых норм таможенного регулирования и требования к качеству проекта.

В структуру правовых норм Кодекса должны быть включены следующие основные элементы:

- термины понятийного аппарата таможенного регулирования;

- правила перемещения через таможенную границу Таможенного союза товаров и транзита по единой таможенной территории иностранных товаров;

- система идентификации товаров, транспортных средств и учета участников внешнеторговой деятельности;

- правила проведения таможенных операций и таможенных процедур;

- формы таможенного контроля.

В соответствии с общепринятыми юридическими и техническими правилами такого рода документы, как правило, строятся по иерархическому принципу. В них выделяются: части, разделы, главы, статьи, пункты. Этой последовательности целесообразно придерживаться при описании правовых норм Таможенного кодекса Таможенного союза.

По содержанию нормы Таможенного кодекса Таможенного союза должны представлять собой целостный организационно-правовой механизм регулирования правоотношений в области таможенного регулирования в условиях создания единой таможенной территории и последующей отмены таможенного контроля на внутренних границах.

Нормы Кодекса должны максимально полно определять отношения, возникающие между лицами, участвующими в перемещении товаров через таможенную границу при осуществлении внешнеторговой деятельности, однозначно определять права и обязанности указанных лиц, сроки проведения таможенных операций, перечни документов, представляемых при их осуществлении, ответственность сторон за несоблюдение тех или иных условий таможенного законодательства.

В Кодексе следует закрепить основные понятия и определения, выработанные на основе терминологии, используемой в международном таможенном праве, и прежде всего в Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, международных соглашениях и законодательстве стран - участниц Таможенного союза. Основной целью закрепления унифицированной терминологии является обеспечение единообразного толкования и применения правовых норм таможенного законодательства, а также международных соглашений сторон Союза.

При установлении норм, регулирующих таможенные правоотношения, в Кодексе необходимо определить круг лиц, вступающих в указанные правоотношения, их права и обязанности (лица, перемещающие товары через таможенную границу, владельцы таможенных складов, таможенные перевозчики и др.), а также механизм обеспечения реализации прав и обязанностей указанных лиц.

В Кодексе должны содержаться специальные нормы по своевременному опубликованию правовых актов в области таможенного регулирования; предоставлению информационных ресурсов, находящихся в ведении таможенных органов, для общего и открытого пользования; информированию и консультированию заинтересованных лиц и принятию предварительных решений.

Положения по определению страны происхождения товаров должны соответствовать Соглашению ВТО по правилам происхождения и соответствующим международным соглашениям стран - участниц Таможенного союза.

Положения Кодекса должны содержать виды, исчисление и порядок взимания таможенных платежей, нормы по обеспечению их уплаты, взысканию и (или) возврату таможенных пошлин и налогов. Положения Кодекса должны быть унифицированы с положениями налогового законодательства стран - участниц Таможенного союза.

В Кодексе необходимо установить единый перечень таможенных процедур, дать их понятия и характеристики.

Кодекс должен установить механизмы таможенного контроля товаров, перемещаемых через внешнюю таможенную границу Таможенного союза, и правила проведения таможенных операций.

Положения Кодекса должны содержать нормы, регулирующие порядок осуществления таможенного контроля за перемещением товаров физическими лицами в неторговом обороте. Необходимо установить критерии определения товаров и транспортных средств, не предназначенных для продажи или иной коммерческой деятельности, и процедуру их декларирования.

В Кодексе должен быть закреплен принцип выборочности таможенного контроля. Таможенные органы должны ограничиваться только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства. При выборе форм таможенного контроля должен быть закреплен порядок применения системы управления рисками.

В Кодексе необходимо регламентировать порядок и сроки проверки таможенной декларации, иных документов при таможенном декларировании товаров, а также возможность и порядок проверки достоверности информации, содержащейся в таможенной декларации, после выпуска товаров.

Нормами Кодекса следует закрепить перечень документов и конкретную информацию, которые необходимы для таможенного контроля, порядок действий лиц при проведении таможенного контроля в зависимости от его формы, а также основания и порядок проведения экспертизы и исследований, связанных с его проведением.

Кодекс должен содержать положения, регламентирующие процедуры осуществления таможенного контроля при перемещении товаров отдельными категориями лиц: главами дипломатических и приравненных к ним руководителями представительств, членами их семей, сотрудниками указанных организаций и членами их семей.

В Кодексе обязательно должны быть прописаны положения, определяющие формы таможенного контроля товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности.

Требования к качеству проекта Таможенного кодекса Таможенного союза. Следует отметить, что качество проекта (модельного продукта) является достаточно сложным понятием и трудным для определения. Традиционно модельный продукт считается качественным в том случае, если он полностью соответствует требованиям качества. Единых стандартов качества разработки моделей правовой системы таможенного регулирования (Таможенный кодекс Российской Федерации, модельный Таможенный кодекс СНГ) не существует. Однако оценивать качество проекта необходимо. Причем эту деятельность необходимо осуществлять системно: не только на адекватность предметной области (корректность правовых норм), но и по другим взаимосвязанным свойствам (критериям), а именно:

- полнота (вариативность) - Кодекс должен содержать не только полное описание правовых норм таможенного регулирования, но и допустимые варианты действий (работ, правовых документов) и их статусов;

- непротиворечивость - нормы Кодекса должны быть согласованы со всеми другими документами: нормативными правовыми документами, работами, событиями, системами и т. п.;

- ясность - нормы Кодекса должны быть понятны не только разработчикам, но и должностным лицам таможенных органов, участникам ВЭД и другим специалистам, участвующим в процессе перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу;

- достаточность - Кодекс должен иметь в своем составе все необходимые для реализации таможенного регулирования правовые нормы;

- качество описания правовых норм оценивается такими характеристиками, как сцепление (мера взаимозависимости структурных элементов Кодекса - разделов, глав, статей, пунктов) и связность (мера прочности описания норм Кодекса внутри элементов). Сцепление, по сути, описывает качество структуризации элементов Кодекса. В качественном проекте сцепления должны быть минимизированы, т. е. нормы должны быть слабо зависимыми или независимыми настолько, насколько это возможно. Связность рассматривается как мера группировки в одном элементе взаимосвязанных правовых положений. Сильно связанные объекты в одном элементе проекта уменьшают межэлементные взаимосвязи и их взаимовлияние.

Критерии качества разработки проекта Таможенного кодекса и подходы к его оценке представлены на рис. 2. Требования к качеству проекта Кодекса реализуются, как правило, в процессе его разработки.

Критерии качества разработки проекта Кодекса

V V

Полнота Ясность

(вариативность) (понятность) Качество

элементов проекта

V V

V V

Связность Сцепление

Корректность норм Достаточность

(адекватность

требованиям)

V V V V V V

Оценка качества и выбор эффективного варианта проекта Кодекса

1. Оценка качества проекта Кодекса путем оценки степени соответствия

указанным критериям.

2. Сравнение вариантов проекта и оценка возможности их совершенствования

по ключевым критериям качества.

3. Исключение из рассмотрения вариантов проекта с неудовлетворительным

качеством.

Рис. 2. Критерии качества проекта

Таможенного кодекса Таможенного союза

4. Разработка и оценка проекта (вариантов проекта) Таможенного кодекса Таможенного союза. Основными факторами, обеспечивающими качественную разработку проекта, являются:

- организация, способы управления и средства разработки проекта. Для успешной реализации проекта необходимо достаточное количество материальных и временных ресурсов, а также высококвалифицированный состав разработчиков - представителей стран - участниц Таможенного союза;

- методология и качество технологического процесса разработки проекта. Методической основой разработки проекта должны стать методология и методы системных исследований - методы аналогий, логического и сопоставительного анализа и обобщений. Соответствующее качество проекта достигается путем применения в процессе его разработки системы контролирующих мероприятий, способов и методов оценки качества проекта. Систематизация методов (способов) достижения качества разработки проекта Кодекса и способы их применения в процессе разработки представлены на рис. 3.

Методы достижения качества разработки проекта Кодекса

V V V

Непрерывный Проверка, апробация, Тестирование проекта Кодекса.

контроль качества экспертиза этапов Деловые игры по разработке и

проекта в процессе его работы и проекта в применению Кодекса.

разработки целом (оценка, Тренинги и обучение специалистов

(включение в состав независимое таможенных органов и участников ВЭД.

рабочей группы рецензирование, Опытная эксплуатация и сопровождение

специалиста по обсуждение на

качеству) конференциях,

семинарах,

научно-технических V

советах)

Исправление ошибок,

корректировка структуры

и содержания норм

V

V V Обеспечение ясности,

предотвращение

Обеспечение требований по составу и / неполноты

содержанию норм Таможенного кодекса. \ V

Достижение необходимого уровня качества

проекта Устранение дублирования,

/ несогласованности,

\ противоречивости

Рис. 3. Методы достижения качества разработки проекта

Таможенного кодекса Таможенного союза

Контроль качества предусматривает наблюдение за процессом разработки проекта, с тем чтобы гарантировать соблюдение определенных нормативных процедур и стандартов в процессе разработки проекта Кодекса.

Проверки - это наиболее распространенный способ оценивания качества создаваемого проекта. В проверку, как правило, включаются специалисты, которые изучают процесс разработки проекта и его качество на отдельных этапах или осуществляют в целом апробацию и рецензирование проекта Кодекса с целью выявления возможных проблем.

Тестирование, деловые игры, тренинги и обучение специалистов, а также научно-техническое сопровождение применения Кодекса имеют особое значение, так как оценить ряд показателей качества и повысить их уровень (совершенствовать) можно только в период использования (применения) Кодекса.

Таким образом, разработка и введение в действие Таможенного кодекса Таможенного союза, разработанного согласно предлагаемой концепции, наряду с обеспечением необходимого уровня качества проекта позволит:

- обеспечить надежную экономическую безопасность единой таможенной территории, стабильность, предсказуемость и упрощение процедур внешней торговли стран - участниц Таможенного союза;

- реализовать на практике нормы таможенного законодательства Таможенного союза, соответствующие требованиям правовых актов Всемирной таможенной организации и мировым стандартам внешнеторговой деятельности Всемирной торговой организации;

- содействовать созданию таможенной службы нового типа, успешно противостоящей экономическим вызовам начала XXI в., которые непосредственно связаны с мировым финансовым кризисом.

Название документа