Иммиграционное законодательство и миграционная политика Нидерландов (Продолжение)
(Васильева Т. А.) ("История государства и права", 2009, N 20) Текст документаИММИГРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА НИДЕРЛАНДОВ
Т. А. ВАСИЛЬЕВА
(Продолжение. Начало см. "История государства и права", 2009, N 19)
Васильева Татьяна Андреевна, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, член экспертного совета Комитета по делам национальностей Государственной Думы Федерального Собрания РФ, кандидат юридических наук, доцент.
В 90-х годах XX в. были изменены приоритеты интеграционной политики Нидерландов. В условиях кризиса социальной государственности неблагоприятное социально-экономическое положение многих представителей этнических меньшинств стало рассматриваться как результат бездействия самого лица, находящегося в неблагоприятном положении, а не отсутствия у него необходимых возможностей. В связи с этим основное внимание стало уделяться не правам, а обязанностям лиц, проживавших на территории страны на долгосрочной основе, их интеграции на рынке труда и изучению голландского языка <1>. -------------------------------- <1> В этот период в образовательных учреждениях страны родной язык этнических меньшинств стал преподаваться в качестве факультативного предмета.
Институциональным выражением переориентации на общие вопросы интеграционной политики явилось учреждение в 1998 г. должности министра по вопросам городской политики и интеграции в рамках Министерства внутренних дел. В ноябре того же года новый министр опубликовал меморандум "Предоставленные возможности и их реализация", в котором первичной целью интеграционной политики было признано превращение членов этнических групп в активных граждан. При этом гражданство трактовалось как разнообразные формы участия в повседневной жизни местного сообщества и приобретение качеств гражданина, в том числе - экономической независимости и законопослушности. Просматривалась и определенная преемственность в миграционной политике, поскольку голландские власти по-прежнему придавали большое значение обеспечению равноправия и предотвращению дискриминации. В этот период был разработан и принят комплексный антидискриминационный акт - закон о равном обращении, установивший общие правила, направленные на защиту от дискриминации по признаку религии, убеждений, политической ориентации, расы, пола, гражданства, сексуальной ориентации, семейного положения, гражданского состояния 1994 г. <2>, и учреждена Комиссия по равенству в обращении. В период с 1994 по 2001 г. Комиссия получила 1600 письменных жалоб. Дела, связанные с различиями в обращении по признаку расы или гражданства, составляли 10% от общего числа дел в 1994 г., 40% - в 2001 г. В этот период дела, связанные с различиями в обращении по признаку религии или убеждений, составляли 7 - 10% от общего числа дел. Почти половина дел о различии в обращении по признаку расы или гражданства была подана при содействии одного из 40 местных антидискриминационных бюро, созданных на территории страны <3>. -------------------------------- <2> Текст закона на английском языке см.: General rules providing protection against discrimination on the grounds of religion, belief, political opinion, race, sex, nationality, heterosexual or homosexual orientation or civil status (Equal Treatment Act 1994). URL: www. cgb. nl/English/asp/awgb. asp (24 октября 2006 г.). <3> Dierx J. R., Rodrigues P. R. The Dutch Equal Treatment Act in Theory and Practice // Roma rights quarterly. 2003. N 1 - 2. URL: http://www. errc. org (12 января 2009 г.).
В Нидерландах в гораздо большей степени, чем в других европейских странах, получили развитие позитивные действия в отношении представителей этнических групп, направленные на обеспечение равноправия и искоренение дискриминации. В 1986 - 1993 гг. правительство и органы местного самоуправления активно осуществляли прием представителей этнических меньшинств на государственную и муниципальную службу <4>. В соответствии с законом о содействии участию меньшинств на рынке труда 1996 г. предприятия, на которых было занято не менее 35 человек, должны были регистрировать этнический состав своих работников <5>, что позволяло оценивать успешность реализации принципа равенства в обращении и предоставления равных возможностей в сфере трудоустройства <6>. Комиссия по равенству в обращении неоднократно использовала соответствующие данные для установления фактов косвенной дискриминации. -------------------------------- <4> С 1985 г. иностранцам было разрешено поступать на государственную службу, за исключением службы в полиции и в армии. <5> Согласно Закону о защите персональных данных 2000 г., были запрещены сбор и обработка информации, касавшейся расы лица, однако данное требование не распространялось на сбор соответствующих данных в целях предоставления особого статуса представителям определенных этнических или культурных меньшинств для искоренения или уменьшения их фактического неравенства (ст. ст. 16, 18). <6> Закон прекратил свое действие в 2004 г.
До 90-х годов XX в. государство выделяло минимальные средства на обучение мигрантов голландскому языку. Курсы для прибывающих в страну, создававшиеся с целью предоставления им необходимых знаний для успешной адаптации, начали учреждаться по инициативе муниципальных органов в ряде городов (Тилбург, Гаага) при поддержке национальных властей. Впоследствии этот опыт был распространен на национальный уровень. Следует отметить, что в этот период интеграционные программы имели достаточно очевидную социальную и гуманитарную направленность. В 1994 г. правительство обязало органы местного самоуправления ввести интеграционный контракт, что предполагало организацию курсов и программ, направленных на обучение языку страны, ознакомление с голландским обществом и его приоритетами, усвоение некоторых социальных навыков, необходимых для улучшения положения мигрантов на рынке труда. Правительство финансировало организацию интеграционных курсов муниципалитетами, которые должны были дважды в год представлять сведения об осуществлении программы. В 2000 г. были выделены три критерия, влиявшие на размер финансирования: количество лиц, подписавших контракт, прошедших интеграционную программу, а также уровень их языковой подготовки. Впоследствии решение о введении интеграционных программ было оформлено законодательно. 30 сентября 1998 г. вступил в силу Закон о гражданской интеграции прибывавших в страну лиц, который предусматривал участие в соответствующих программах иностранцев и граждан Нидерландов, въехавших в страну впервые на неограниченный срок <7>. Полный курс интеграционной программы включал в себя обучение голландскому языку, курсы социальной (информация о стране) и профессиональной ориентации (сведения о возможностях трудоустройства в Голландии), а также социальное инструктирование (ознакомление с муниципалитетом проживания и предоставляемыми услугами). В течение шести недель после получения разрешения на временное пребывание или внесения в реестр жителей муниципалитета лица, на которых распространялось действие Закона, должны были подать ходатайство о прохождении интеграционной программы или об освобождении от ее прохождения <8>. -------------------------------- <7> Действие Закона не распространялось на лиц, прибывших в страну на ограниченный срок со специальной целью, а также на тех, кого нельзя было обязать участвовать в таких программах в соответствии с международными договорами и решениями международных организаций (ст. 1). <8> От прохождения программы полностью освобождались голландские граждане, проживавшие за рубежом, если они отвечали определенным образовательным требованиям, а также иные лица - по причинам физического или психологического характера (ст. 3). Допускалось также временное освобождение от прохождения программы на срок до одного года.
Необходимость прохождения интеграционной программы и ее предполагаемый объем определялись в процессе интеграционного расследования (проверки степени интегрированности), в рамках которого оценивался уровень образования, способность к обучению и профессиональный опыт заинтересованного лица. По результатам расследования муниципалитет принимал письменное заключение. Лицу, подписавшему интеграционный контракт, выделялся помощник, который от имени муниципалитета курировал прохождение программы. В течение года после поступления в образовательное учреждение участник программы должен был пройти тест на знание голландского языка и общества. Муниципалитет выдавал лицу, прошедшему тест, удостоверение о прохождении программы и о достигнутых результатах (ч. 2 ст. 13). Лица, получившие соответствующее удостоверение, в котором был зафиксирован определенный уровень владения голландским языком (ч. 1 ст. 11), а также те, кому не требовалось проходить интеграционную программу в соответствии с результатами интеграционного расследования (ст. 5), освобождались от сдачи натурализационного теста при подаче ходатайства о приеме в гражданство. В Законе предусматривались санкции, если лицо не подавало ходатайство об участии в интеграционной программе (ст. 2), не регистрировалось в образовательном учреждении (ст. 8) или не проходило курс обучения в полном объеме (ч. 1 ст. 9, ч. 3 ст. 10) и т. д. Неучастие в программе влекло наказание в виде административного штрафа в размере 20% от суммы социального пособия, размер штрафа удваивался, если лицо не приступало к выполнению интеграционной программы в течение года после наложения первого штрафа. В этот период в Нидерландах наряду с введением новых обязательств для прибывающих в страну были ужесточены подходы к тем, кто находился на ее территории не на законных основаниях. Первого июля 1998 г. вступил в действие так называемый связующий закон от 26 марта 1998 г., который вносил изменения в целую группу актов, регламентировавших право на социальную помощь. Закон предусматривал объединение в единую сеть баз данных различных органов публичной власти (налоговых органов, службы иммиграции и натурализации, муниципалитетов) и проверку статуса пребывания заинтересованного лица в случае обращения за социальной помощью. По общему правилу лица, не имевшие действительного разрешения на пребывание, не могли претендовать на такую помощь <9>, они сохраняли возможность обучения детей в публичных образовательных учреждениях, а также получения срочной медицинской помощи и юридической помощи, финансировавшейся из публичных средств <10>. Закон ограничивал возможности приема на работу нелегальных мигрантов, поскольку получение номера социального страхования являлось необходимой предпосылкой для легального трудоустройства. В законодательстве Нидерландов и ранее прослеживались определенные связи между характером пребывания лица на территории страны и возможностями доступа к социальным услугам, однако именно в данном акте законность пребывания на территории страны была признана определяющим критерием для предоставления социальных льгот. -------------------------------- <9> Вместе с тем закон не предусматривал уведомление полиции о тех, кто находился на территории страны нелегально. <10> Соответствующие подходы вытекали из конституционных предписаний, гарантировавших всем лицам свободное получение образования (ч. 2 ст. 23), право каждого на юридическую помощь, включая и малообеспеченных лиц (ст. 18), и предусматривавших обязанность государственных органов принимать меры по защите здоровья населения (ч. 1 ст. 22).
Принятие Закона вызвало негативную реакцию органов местного самоуправления, многие из которых отказывались применять его положения и совместно с религиозными организациями оказывали содействие нелегальным мигрантам, проживавшим на их территории. В этот период было вынесено несколько судебных решений, в которых отказ иностранцам в предоставлении социальной помощи рассматривался как нарушение Европейской конвенции о социальной и медицинской помощи и Европейской конвенции о социальной безопасности <11>. -------------------------------- <11> Van Bennekom W., Van Den Bosch M., Groenendejk K., Vermeulen B. Netherlands // Expulsion and Detention of Aliens in the European Union Countries. Ed. by B. Nascimbene. Milano, 2001. P. 430.
Таким образом, второй этап развития голландской миграционной политики (90-е годы XX в.) характеризовался переориентацией с групповой на индивидуальную интеграцию мигрантов, разработкой антидискриминационного законодательства, введением интеграционных программ как необходимого инструмента успешной адаптации мигрантов в принимающем обществе, ужесточением подходов к нелегальным мигрантам, проживавшим на территории страны.
(Окончание см. "История государства и права", 2009, N 21)
Название документа