Свод рекомендуемых норм в сфере политических партий: аналитический обзор стандарта Венецианской комиссии Совета Европы
(Маркова Е. Н.) ("Конституционное и муниципальное право", 2009, N 19) Текст документаСВОД РЕКОМЕНДУЕМЫХ НОРМ В СФЕРЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР СТАНДАРТА ВЕНЕЦИАНСКОЙ КОМИССИИ СОВЕТА ЕВРОПЫ <*>, <1>
Е. Н. МАРКОВА
Маркова Е. Н., аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
Статья посвящена Своду рекомендуемых норм в сфере политических партий (Code of Good Practice in the Field of Political Parties), разработанному и принятому Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией Совета Европы) в целях изложения существенных принципов партийной деятельности. Автор приводит историю принятия документа, исследует его юридическую природу, а также рассматривает актуальные проблемы, стоящие перед европейскими партиями в XXI в., и возможные пути их решения, рекомендованные Венецианской комиссией на основе анализа национальных законодательств и практического опыта, накопленного европейскими политическими партиями. Ключевые слова: свод рекомендуемых норм; политические партии; Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия Совета Европы); руководящие принципы партийной деятельности.
The article is devoted to the Code of Good Practice in the Field of Political Parties, elaborated and adopted by the European Commission for Democracy through Law (the Venice Commission of the Council of Europe) for the purpose of statement of essential principles of political party activity. The author describes history of enactment of the document, explores its legal nature and also considers the actual problems, facing to the European parties in the XXI century, and the possible ways of their decision, recommended by the Venice Commission on the basis of the analysis of national legislation and practical experience, saved up by the European political parties. Key words: code of good practice; political parties; the European Commission for Democracy through Law (the Venice commission of the Council of Europe); guidelines on political party activity.
История принятия документа
В новом столетии продолжают усиливаться тенденции развития современных политических партий, при которых партии утрачивают свое место связующего звена между обществом и государством, а это нарастающее отчуждение, в свою очередь, определяется снижением общественного доверия к партиям и активности избирателей в повседневной деятельности партий, сокращением численности партий. Актуальными задачами стали поиск ответов и противостояние таким глобальным вызовам XXI в., как возрастающее влияние СМИ в политике, проблема прозрачности процедуры финансирования партий, необходимость существования некой подотчетности партий перед гражданами, бюрократизация партийного аппарата, деидеологизация партийных программ. Вопрос легитимности партий и доверия к ним имеет первостепенное значение для легитимности демократических процессов и оказывает важное влияние на их характер и успех. Кризис лояльности к политическим партиям приводит в конечном итоге к равнодушному отношению к политическим институтам, основанным на партийности, и отсутствию интереса к политическому процессу. Все эти проблемы вызвали многочисленные дискуссии об эволюции роли партий (постепенным вытеснением неправительственными некоммерческими организациями) и даже о возможном "отмирании" партий <2>. -------------------------------- <2> См., например: Холодковский К. Г. Партии: кризис или закат? // Политические институты на рубеже тысячелетия. 2-е изд. Дубна: ООО "Феникс+", 2005. С. 61 - 81. См. также: Карапетян Л. М. Политические партии в судьбе России. СПб.: Изд-во Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2009.
В целях исправления этой неудовлетворительной ситуации в Европейском сообществе возникла идея разработки Свода рекомендуемых норм в сфере политических партий, который позволил бы усилить внутреннюю демократию политических партий и повысить их авторитет в глазах граждан, способствуя тем самым расширению участия граждан в политической жизни. Намерение разработать такой документ для европейских стран было озвучено 18 - 19 октября 2006 г. в Москве на ежегодном форуме Совета Европы "За будущее демократии", темой которого была избрана "Роль политических партий в демократическом обществе" <3>. -------------------------------- <3> Решение о проведении подобных форумов было принято в 2005 г. в Варшаве на третьем саммите глав государств и правительств стран - членов Совета Европы. По предложению российской стороны в рамках председательства Российской Федерации в Кабинете министров Совета Европы (2006 г.) главной темой форума была избрана роль политических партий в строительстве демократии. В связи с принятой сторонами темой было решено пригласить для участия в Московском форуме все политические партии, представленные в парламентах европейских стран.
В ходе своего выступления основной докладчик на форуме от имени Совета Европы депутат финского парламента и один из инициаторов данного Свода рекомендуемых норм Микко Эло отметил: "Политические партии, выражая различные взгляды при принятии политических решений, составляют основу демократических систем, при этом без плюрализма демократии быть не может. Сегодня обществу необходимы четкие правовые и административные рамки работы партий, и задача Свода рекомендуемых норм - объединить опыт и стратегии различных стран, повышающие роль политических партий" <4>. -------------------------------- <4> Отчет об основных мероприятиях Московского международного форума "За будущее демократии" // Европейские партии и демократия. Документы и материалы Московского форума "За будущее демократии". С. 14 - 15; URL: http://ru. ruseu. com/library/.
В итоговом документе форума, получившем негласное название "Отчет Эло" (или "Доклад Эло"), перечислены вопросы, которые обязательно должны быть отражены в Своде рекомендуемых норм в сфере политических партий: нормативно-правовая и административная база; роль оппозиции; финансирование политических партий и предвыборных кампаний; внешняя и внутренняя подотчетность; внутренний процесс принятия решений; выбор партийных кандидатов; равенство/участие женщин; вовлечение молодежи; участие меньшинств; общение с электоратом; политические партии и организации гражданского общества и доступ к средствам массовой информации <5>. -------------------------------- <5> Общие выводы подготовлены Основным докладчиком г-ном Микко Эло. Приложение N 5 // Европейские партии и демократия. Документы и материалы Московского форума "За будущее демократии". С. 36; URL: http://ru. ruseu. com/library/.
17 апреля 2007 г. Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) предложила Венецианской комиссии Совета Европы разработать Свод рекомендуемых норм в сфере политических партий, где изложить существенные принципы партийной деятельности <6>. -------------------------------- <6> Резолюция ПАСЕ от 17 апреля 2007 г. N 1546 (2007) "Кодекс поведения политических партий" (The Code of Good Practice for Political Parties) // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 9.
Созданная в 1990 г. Европейская комиссия за демократию через право, более известная как Венецианская комиссия Совета Европы, в соответствии со ст. 1 пересмотренного Устава <7> является независимым консультативным органом, который сотрудничает с государствами - членами Совета Европы, а также с государствами, не являющимися его членами, и с заинтересованными международными организациями и структурами <8>. Венецианская комиссия состоит из независимых экспертов, получивших международную известность благодаря своему опыту работы в демократических институтах или в силу их вклада в укрепление права и политических наук (ст. 2 пересмотренного Устава). Играя огромную роль в деле сохранения конституционного наследия, с течением времени она стала признанным независимым форумом по обмену идеями в правовой сфере <9>. -------------------------------- <7> Резолюция Res(2002)3 о принятии пересмотренного Устава Европейской комиссии за демократию через право принята Комитетом министров Совета Европы 21 февраля 2002 г. на 784-м заседании Постоянных представителей министров // URL: http://www. venice. coe. int/site/main/Statute_RUS. asp. <8> Венецианская комиссия была учреждена Частичным соглашением, принятым Резолюцией (90)6 Совета Комитета министров 10 мая на 86-м заседании для оказания помощи странам Восточной Европы в разработке новых конституций и законов о конституционных судах, избирательных кодексов, законов о статусе меньшинств и других законодательных актов, имеющих отношение к демократическим институтам. С принятием нового пересмотренного Устава в 2002 г. сфера деятельности Венецианской комиссии существенно расширилась и вышла за пределы европейского континента. На настоящий момент в нее входят 56 стран: 47 государств - членов Совета Европы, Кыргызстан (с 2004 г.), Чили (с 2005 г.), Республика Корея (с 2006 г.), Марокко и Алжир (с 2007 г.), Израиль и Тунис (с 2008 г.), Перу и Бразилия (с 2009 г.). В качестве ассоциированного члена в работе Комиссии принимает участие Беларусь. Статус наблюдателя при Венецианской комиссии имеют следующие государства: Аргентина, Ватикан, Казахстан, Канада, Мексика, США, Уругвай и Япония. Специальный статус партнера по сотрудничеству, эквивалентный статусу наблюдателя, имеют Южная Африка и Палестинская национальная автономия. <9> См. подробнее о Венецианской комиссии Совета Европы: Краткая справка о работе Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия) // Аналитический вестник Совета Федерации N 26(219) "Проведение выборов: европейские стандарты и процедуры оценки" (по материалам, предоставленным Европейской комиссией за демократию через право Совета Европы). М., 2003. С. 68 - 71.
В соответствии с Резолюцией ПАСЕ от 17 апреля 2007 г. N 1546 (2007) целью Свода является укрепление внутренней демократии политических партий и повышение их авторитета в глазах граждан, способствуя тем самым их более широкому участию в политической жизни (п. 10 Резолюции). Кроме того, Свод должен пропагандировать те концепции и стратегии, которые повышают и усиливают роль, статус и значимость политических партий в демократической системе (п. 9), а также содействовать продвижению демократических принципов, таких, как равенство, диалог, сотрудничество, прозрачность и борьба с коррупцией (п. 10). Свод рекомендуемых норм в сфере политических партий (далее - Свод) был разработан и после долгих обсуждений принят Венецианской комиссией на ее 77-й пленарной сессии (Венеция, 12 - 13 декабря 2008 г.). Его дополняет Пояснительный доклад, одобренный Советом по проведению демократических выборов на своей 27-й сессии (Венеция, 13 декабря 2008 г.) и Венецианской комиссией на ее 78-й пленарной сессии (Венеция, 13 - 14 марта 2009 г.) <10>. -------------------------------- <10> Code of Good Practice in the field of Political Parties (Strasbourg, 3 June 2009, N CDL-AD(2009)021) // URL: http://www. venice. coe. int/docs/2009/CDL-AD(2009)021-e. asp.
Юридическая природа документа
Политические партии никогда не были обделены вниманием со стороны Венецианской комиссии и всегда входили в сферу ее постоянного интереса. Так, были разработаны и приняты Доклад об участии политических партий в выборах (2006), Заключение по вопросу о запрете финансовых взносов в пользу политических партий из иностранных источников (2006), Руководящие принципы по вопросам законодательства о политических партиях (2004), Руководящие принципы по вопросу о финансировании политических партий (2000), Руководящие принципы запрета и роспуска политических партий и аналогичных мерах (1999). Венецианская комиссия также приняла ряд заключений по вопросам законодательства о политических партиях в некоторых странах постсоветского пространства - Армении (CDL-AD(2003)005), Азербайджане (CDL-AD(2004)025), Молдавии (CDL-AD(2003)008) и Украине (CDL-AD(2002)017). Венецианская комиссия имеет опыт и в разработке такого особого вида документа, как Свод рекомендуемых норм (Code of Good Practice): она уже приняла Свод рекомендуемых норм при проведении выборов (2002) <11> и Свод рекомендуемых норм при проведении референдумов (2007) <12>, которые получили заслуженные репутацию и авторитет <13>. Эти документы адресованы непосредственно государственным органам, поэтому их справедливо можно считать сборником рекомендательных норм-предписаний, оценивающих положения национального законодательства. -------------------------------- <11> Свод рекомендуемых норм при проведении выборов. Руководящие принципы и пояснительный доклад (Венеция, 18 - 19 октября 2002 г., Страсбург, 30 октября 2002 г.) // Международные избирательные стандарты: Сборник документов. Выпуск 2 / Отв. ред. В. И. Лысенко. М.: ЦИК РФ, 2009. С. 424 - 451. <12> Code of Good Practice on Referendums (Strasbourg, 19 March 2007, N CDL-AD(2007)008) // URL: http://www. venice. coe. int/docs/2007/CDL-AD(2007)008rev-e. asp. <13> Дословный перевод названия "Code of Good Practice" - "Кодекс добросовестной (надлежащей) практики" - используется достаточно часто в разнообразных профессиональных сферах, однако к документам Венецианской комиссии в литературе используется более понятное для русскоязычного читателя название - Свод рекомендуемых норм.
В отличие от предыдущих сводов Свод рекомендуемых норм в сфере политических партий использует новый подход и обладает следующими специфичными особенностями. Во-первых, изначально Свод задумывался как документ, предназначенный в первую очередь для самих политических партий (п. 8, 9 и 10 Резолюции ПАСЕ), а не для государственных органов как конечных адресатов. Во-вторых, Свод предлагает ассортимент "лучших практик" - методические рекомендации для партий и их членов, поэтому к нему более применимо название не Свода рекомендуемых норм в сфере политических партий, а Свода (Кодекса) рекомендуемых правил функционирования политических партий. Другими словами, идея и смысл Свода заключаются в выявлении на основе анализа передовой европейской политической практики с учетом национального законодательства правил и принципов, которые могли бы послужить критерием при оценке партийной деятельности уполномоченными органами государственными власти, в т. ч. и судебными органами. В этом смысле Свод является существенным вкладом в борьбе с двойными оценками политических процессов, где главными игроками являются политические партии. Таким образом, Свод претендует на роль международного стандарта, носящего рекомендательный характер и обладающего признанным авторитетом Венецианской комиссии. Кроме того, Свод также следует отличать от так называемых кодексов поведения (Code of Conduct), которые широко распространены в сфере партийной деятельности. Политической практике хорошо известны кодексы поведения партий конкретных стран <14>. Кроме того, Международный институт демократии и содействия выборам (International IDEA) разработал модельный кодекс поведения - Кодекс поведения для политических партий, проводящих избирательную кампанию на демократических выборах <15>, в котором содержится универсальный комплект минимальных стандартов. -------------------------------- <14> См., например: Model code of conduct for the Guidance of political parties and Candidates. Election Commission of India, 2007 // Nirvachan Sadan Ashoka Road, New Delhi-110001 // URL: http://www. eci. nic. in/faq/faqmcc. pdf; Republic of Macedonia Code of Conduct of Political Parties for Free and Fair Parliamentary Elections // URL: http://www. ndi. org/node/13602; Liberia Political Parties' Code of Conduct, 2005 // URL: http://www. iri. org/africa/liberia/2005-04-12-Liberia. asp; United Nations Electoral Law for Cambodia, 1992. Annex. Code of Conduct. August. 1992. <15> Кодекс поведения. Серия 3. Международный институт демократии и содействия выборам // URL: http://www. idea. int/publications/coc_campaigning/ru. cfm.
С одной стороны, кодексы поведения (или кодексы норм поведения) также представляют собой ряд правил для политических партий и их сторонников, обрисовывающий в общих чертах обязанности или надлежащие принципы деятельности. С другой стороны, кодексы поведения обладают следующими отличительными чертами. 1. Как правило, это результат соглашения между политическими партиями во время избирательной кампании на конкретные выборы, хотя зачастую одними выборами срок действия кодексов поведения не ограничивается. 2. Кодексы поведения характерны для выборов в переходный период и нацелены на решение противоречий в потенциально напряженных ситуациях, мирное проведение выборов, предотвращение злоупотребления во время избирательной кампании. "В перспективе такие кодексы могут также способствовать укреплению доверия к демократическому процессу как механизму создания представительного правительства и содействия мирным переменам... Недостаток общения между соперничающими партиями, недоверие к тому, что система способна обеспечить свободные и честные выборы, зачастую является основной проблемой в переходных ситуациях. Кодекс поведения, в котором стороны согласовали основные принципы и проведение регулярных встреч в ходе избирательной кампании, очевидно, помогает не только избежать потенциально опасной конфронтации, но и обеспечивает народную поддержку демократического процесса" <16>. -------------------------------- <16> Guy S. Goodwin-Gill. Free and Fair Elections: new expanded edition. Inter-Parliamentary Union. Geneva, 2006. P. 151 - 152.
3. В идеале партии соглашаются добровольно, поскольку кодекс поведения подразумевает ограничения в деятельности партии и ее членов/сторонников, которые не запрещены или не урегулированы законодательством, но которые впоследствии могут быть внесены как изменения и (или) дополнения в нормативно-правовые акты. Хотя истории известны четыре возможных варианта развития событий <17>: -------------------------------- <17> См.: Часть первая. Добровольный Кодекс поведения // Кодекс поведения. Серия 3. Международный институт демократии и содействия выборам // URL: http://www. idea. int/publications/coc_campaigning/ru. cfm.
а) кодекс поведения может стать составной частью закона о выборах, который определяется государственной властью страны <18>, например приложение к Избирательному закону ООН для Камбоджи (1992 г.) <19>. Иногда положения закона предписывают поведение партий, даже если эти положения не называются "кодексом поведения"; -------------------------------- <18> Однако логически вытекает спорный вопрос: означает ли включение кодекса поведения в избирательный закон прекращение его действия или срок действия не ограничивается? <19> United Nations Electoral Law for Cambodia, 1992. Annex. Code of Conduct. August. 1992.
б) кодекс поведения может быть согласован с политическими партиями в результате переговоров между ними или, как правило, в результате переговоров при посредничестве третьей стороны. Примером такого кодекса является договор, заключенный в сентябре 1989 г. для проведения предстоящих выборов в Намибии по случаю независимости <20>; -------------------------------- <20> Code of Conduct for Political Parties, reproduced in Consolidation of Democracy in Namibia. Awepa Electoral Observer Mission. December. 1994.
в) кодекс поведения может быть введен третьей стороной, например центральной избирательной комиссией, как это сделала ЦИК Пакистана в 2008 г. <21>; -------------------------------- <21> Pakistani Code of Conduct for Political Parties. 2008 // URL: http://www. jang. net/important_events/election2008/pages/coc_e. asp.
г) теоретически кодекс поведения может быть включен в законодательство после согласования с партиями. Так, партии, согласовавшие между собой кодекс поведения перед выборами 1996 г. в Сьерра-Леоне, рассматривали вопрос о его принятии в качестве закона, однако в результате своеобразного исторического развития в 2006 г. партии приняли новый кодекс поведения во время выборов 2007 г. 4. Кодексы поведения не оговаривают никаких санкций за несоблюдение своих положений. "Имея в своем арсенале такой кодекс, избирательные органы смогут с более выгодных позиций оказывать моральное и юридическое воздействие на партии, нарушающие его положения. Кроме того, кодекс является неоценимым средством укрепления общественной атмосферы политической терпимости" <22>. -------------------------------- <22> Good Commonwealth Electoral Practice: A Working Document, Commonwealth Secretariat. June 1997. London, 199. Para 29.
Основной санкцией, применяющейся практически во всех случаях, является широкая огласка фактов нарушения кодекса поведения партией или лицами, за чье поведение партия несет ответственность. Если кодекс внесен в законодательство, могут применяться гражданские или уголовные наказания и прочие специальные избирательные штрафы, например дисквалификация кандидатов или партий <23>. -------------------------------- <23> См.: Часть третья. Переговоры по Кодексу поведения / Кодекс поведения. Серия 3. Международный институт демократии и содействия выборам // URL: http://www. idea. int/publications/coc_campaigning/ru. cfm.
Анализ и оценка документа
Круг вопросов, которые призван решить Свод рекомендуемых норм в сфере политических партий, обрисован и в Резолюции ПАСЕ 1546 (2007), и Записке Секретариата Венецианской комиссии о возможной разработке Свода лучших практик в сфере политических партий <24>. При этом подходы этих документов имеют незначительные отличия: если в Резолюции подчеркивается необходимость сформулировать "надлежащую практику" (т. е. положительные примеры принципов партийной деятельности), то в Записке Секретариата основной упор делается на проблемах, имеющих особое значение <25>. Принятый Свод учитывает оба подхода и рассматривает весь список вопросов, подробнее останавливаясь на тех проблемах, которые заслуживают особого внимания и для которых "надлежащая практика" могла бы послужить неплохим средством исцеления. -------------------------------- <24> CDL-EL(2006)035rev Note of the Secretariat on the possible elaboration of a Code of Good Practice in the field of Political Parties (Strasbourg, 16 January 2007; Study no. 414/2006) // URL: http://www. venice. coe. int/docs/2006/CDL-EL(2006)035rev-e. asp. <25> CDL-EL(2007)013 Preliminary Note on the Elaboration of the Code of Good Practice for Political Parties (Strasbourg, 24 May 2007; Opinion no. 414/2007) // URL: http://www. venice. coe. int/docs/2007/CDL-EL(2007)013-e. asp.
Актуальные проблемы в области политических партий, с которыми сталкивается большинство европейских стран, включают следующие сферы: финансирование партий; участие политических партий в выборах; запрещение или роспуск политических партий; ограничение членства в политических партиях; регистрация политических партий; равное тендерное представительство кандидатов на выборах; "внутренняя демократия" в политических партиях <26>. -------------------------------- <26> См. подробнее: CDL-EL(2006)035rev Note of the Secretariat on the possible elaboration of a Code of Good Practice in the field of Political Parties (Strasbourg, 16 January 2007; Study no. 414/2006) // URL: http://www. venice. coe. int/docs/2006/CDL-EL(2006)035rev-e. asp.
1. Проблемы финансирования политических партий. А. Процедура государственного финансирования подробно описана в законодательстве большинства европейских стран, при этом до сих пор на повестке остаются вопросы: как обеспечить принцип равенства при распределении средств из государственного бюджета, если правом на государственное финансирование обладают, как правило, лишь те партии, которые набрали определенное количество голосов на выборах. Согласно п. 4 Свода в случае, если это предусмотрено национальным законодательством, политические партии должны иметь доступ к государственному финансированию с учетом возможных минимальных рациональных и недискриминационных требований. Однако каждая политическая партия должна воздерживаться от получения помощи (финансовой или в натуральной форме) от любых государственных органов, в особенности от тех, которые возглавляют члены этой партии. Тем не менее Свод обходит стороной вопрос о разрешении довольно распространенной проблемной ситуации, когда партия власти устанавливает процедуры государственного финансирования "под себя". В целом вопросам государственного финансирования в Своде не уделено много внимания, что объясняется отчасти разнородностью моделей финансовой государственной помощи в зависимости от исторических особенностей государств - членов Совета Европы <27>. Кроме того, Венецианская комиссия уже высказывалась по этому поводу в Руководящих принципах по вопросу о финансировании политических партий (2000 г.), признавая, что государственное финансирование должно быть направлено на каждую партию, представленную в парламенте <28>. -------------------------------- <27> В части национальных особенностей системы государственного финансирования политических партий в 1960 - 1970-е годы в Германии, Австрии, Швеции, Норвегии, Финляндии и Италии Секретариат Венецианской комиссии отсылает к следующей работе: Pilar Del Castillo Vera. La financiaciyn de partidos y candidatos en las democracias occidentals. Centro de Investigaciones Sociolygicas. Madrid, 1985. P. 88 - 118. <28> См.: CDL-INF(2001)007 - Guidelines and Report on the Financing of Political Parties adopted by the Venice Commission at its 46th Plenary Meeting (Venice, 9 - 10 March 2001) // URL: http://www. venice. coe. int/docs/2001/CDL-INF(2001)008-e. asp. Отметим также Рекомендацию ПАСЕ 1516 (2001) о финансировании политических партий, формулирующую основные принципы правила, касающиеся необходимости обеспечения разумного баланса между государственным и частным источникам финансирования; справедливых критериев распределения государственных субсидий партиям и проч. Эти принципы получили дальнейшее развитие в Рекомендации Комитета министров (2003) 4 об общих правилах против коррупции в финансировании политических партий и избирательных кампаний, а также Докладе Генерального секретаря о свободе объединения (2006).
Зато эта ситуация исправлена в Пояснительном докладе, где указаны наиболее удачные примеры изменения политики государственного финансирования, когда условия такого финансирования ставятся в зависимость от основных принципов деятельности политических партий или дополнительных требований для политических партий, претендующих на государственные субсидии, а также предусматривается возможность отказа в государственной помощи в случае невыполнения этих условий (п. 166). Например, политические партии обязаны придерживаться конституционных принципов (Лихтенштейн) или осуществлять свою демократическую деятельность на основе политического плюрализма (Испания). Также в соответствии с положениями национального законодательства возможно полное или частичное прекращение государственного финансирования для политических партий, которые поощряют враждебность в отношении прав и свобод, гарантированных Европейским судом по правам человека (Турция), или не уважают гендерные квоты (Франция). Выделяют три модели государственного финансирования <29>: а) системы, где более 50% доходов поступает от государства (Испания, Италия); б) смешанные системы финансирования, основанные на принципе пропорциональности (Австрия, Бельгия, Германия, Греция, Ирландия и Турция); в) системы с минимальной долей государственного финансирования (например, в Азербайджане государственная помощь оказывается только для избирательных кампаний. Уникальный пример представляет Швейцария, где на федеральном уровне не предусмотрено вообще возможности государственного финансирования политических партий). -------------------------------- <29> Council of Europe Secretary General's Report on the Freedom of Association. Vol. I. P. 37.
Б. Кроме того, финансирование политических партий из зарубежных источников является вопросом, который в настоящее время также обсуждается в ряде европейских стран после интеграции в ЕС, поскольку традиционный запрет финансирования из иностранных источников может оказать негативное воздействие на сотрудничество между политическими партиями на европейском уровне. Согласно п. 41 Свода партии имеют право получать пожертвования в рамках национального права, в котором возможны запреты пожертвования из определенных источников. Ни при каких условиях партии не могут рассматривать частные пожертвования как предоставление возможности оказывать влияние и (или) внести изменения в партийную программу или политический курс. Партии обязаны соблюдать требования законодательства о раскрытии источников частных пожертвований. В соответствии с Руководящими принципами по вопросу о финансировании политических партий Венецианская комиссия подтвердила свое мнение о необходимости запрета денежных взносов в пользу политических партий из зарубежных источников, в том числе пожертвований от иностранных государств или организаций. Однако этот запрет не должен препятствовать реализации права вносить финансовые пожертвования гражданам, проживающим за рубежом (п. 161 Пояснительного доклада). Для того чтобы установить, противоречит ли запрещение финансирования из-за рубежа статье 11 Европейской конвенции по правам человека (далее - ЕКПЧ), каждый конкретный случай должен рассматриваться отдельно в контексте общего законодательства о финансировании политических партий, а также исходя из международных обязательств государства, в том числе обязательств, вытекающих из статуса члена Европейского союза <30>. -------------------------------- <30> CDL-AD(2006)014 Opinion on the Prohibition of Financial Contributions to Political Parties from Foreign Sources adopted by the Venice Commission at its 66th Plenary Session (Venice, 17 - 18 March 2006, Strasbourg, 31 March 2006; Opinion no. 366/2006) // URL: http://www. venice. coe. int/docs/2006/CDL-AD(2006)014-e. asp.
В. Наконец, европейские государства стали свидетелями громких судебных дел, связанных с обвинениями партийных лидеров в финансовых махинациях и хищении средств избирательных фондов. Партии рассматриваются часто как коррумпированные и не отвечающие интересам народа. В связи с этим в Своде отмечается обязанность партии соблюдать принципы отчетности и прозрачности (п. 39) на двух уровнях: 1) на уровне обычного и избирательного фонда; 2) на уровне финансов избранных представителей партий до принятия, во время и после сложения своих полномочий. Удачный пример системы государственного контроля за финансированием найден во Франции, где с целью обеспечения прозрачности и подотчетности политических партий на двух уровнях были созданы две специализированные комиссии: Национальная комиссия по отчетам об избирательной кампании и по политическому финансированию, отвечающая за мониторинг и обнародование расходов политических партий, и Комиссия по финансовой прозрачности в политической жизни, уполномоченная проверять сведения о доходах всех членов правительства, депутатов парламента, членов Европейского парламента и местных выборных лиц. Интересной рекомендацией в этой сфере является предложение использовать опыт двойной системы предоставления отчетов (Бельгия, Франция, Италия), согласно которой партии обязаны представлять два отчета - один детализированный для независимого органа контроля, а второй краткий для опубликования в установленном порядке. 2. Проблемы, связанные с участием политических партий в выборах. Распространенной практикой стало недопущение политических партий к участию в выборах по причине невыполнения формальных требований и неясной или усложненной процедуры обжалования до выборов, вплоть до вынесения судебного решения после проведения голосования. Другой массовой проблемой стало использование находящимися у власти партиями административных ресурсов для поддержки своих избирательных кампаний. К сожалению, большинство случаев судебного обжалования имеют место быть, только если оппозиционные политические силы проигрывают выборы. Конкретные вопросы, связанные с участием политических партий, рассматриваются в Докладе Венецианской комиссии об участии политических партий в выборах. Тем не менее в п. 50 Свода отмечено: "Прямой целью политических партий является участие в политическом процессе, в основном через выдвижение кандидатов на выборах. Конечно, партии имеют важное значение на протяжении всего избирательного процесса. Но раз избиратели выходят также непосредственно на политическую сцену, факт политического представительства теряет часть своей актуальности. После того как были проведены выборы, и даже в день голосования, все конституционные и правовые нормы (и прежде всего те, которые касаются системы апелляций и обжалования) должны обеспечивать равное обращение со всеми кандидатами и гражданами". Широко признано, что избирательная система сама оказывает влияние на внутреннюю структуру партии. Например, при мажоритарной избирательной системе едва ли требуется от партии какое-то еще участие в решении проблем, кроме политической поддержки кандидатов и вклада в финансирование избирательной кампании. Напротив, в условиях пропорциональной избирательной системы с закрытыми партийными списками партии обладают важной прерогативой в определении среди прочих вопросов места каждого кандидата в списке, но в случае с некоторыми политическими партиями остро встает вопрос в связи с отсутствием прозрачности в процессе создания партийных списков (п. 51 Свода). 3. Проблемы запрещения или роспуска политических партий. Роспуск политических партий в связи с невыполнением некоторых обязательных требований (например, минимальная численность членов партий и др.) может расцениваться как нарушение принципа свободы объединения. Кроме того, в последние годы некоторые политические партии были запрещены лишь на том основании, что они выступали за конституционные изменения мирными средствами. Политические партии в демократических государствах являются свободными объединениями, которые находятся под защитой ст. 11 Европейской конвенции по правам человека. Это означает, что граждане могут свободно принимать решение о создании партии, однако в национальном законодательстве могут быть предусмотрены ограничения этой свободы в определенных случаях на основе принципов и в соответствии с нормами ЕКПЧ, а также прецедентного права Европейского суда по правам человека. В одних европейских государствах не существует никаких правил о запрете партии. В других же существуют нормы о запрещении, но они должны использоваться только с крайней сдержанностью. В соответствии с этим общим европейским демократическим наследием запрещение или насильственный роспуск политических партий могут быть оправданы только в случае, если партии выступают за применение насилия или используют насилие в качестве политического средства для свержения демократического конституционного порядка (п. 13 Свода). В п. 14 Свода оговаривается, что, поскольку в создании политических партий органы государственной власти не принимают участия, можно вывести общую рекомендацию о том, что государственные органы должны воздерживаться от участия в создании политических партий и не должны ограничивать право на создание политических партий на государственном, региональном и местном уровнях <31>. -------------------------------- <31> См. также: CDL-AD(2004)004 Report on the establishment, organisation and activities of political parties adopted by the Venice Commission at its 57th Plenary Session (Venice, 12 - 13 December 2004, Strasbourg, 16 February 2004; Study no. 247/2003) // URL: http://www. venice. coe. int/docs/2004/CDL-AD(2004)004-e. asp.
4. Проблемы ограничения членства в политических партиях. Нередко на законодательном уровне закрепляются ограничения, согласно которым только граждане имеют право на вступление в членство в политических партиях (за исключением права иностранных граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, участвовать в деятельности партий в связи с предоставлением им в ряде случаев права избирать и быть избранными на местном уровне). С изменением политических реалий после 1980-х годов иностранные граждане и лица без гражданства были допущены к определенному участию в политической жизни государства своего постоянного проживания в связи с введением гражданства Европейского союза согласно Маастрихтскому договору, подписанному в 1992 г. (ст. 17). Поэтому Венецианская комиссия считает соответствующей с этим развитием практику политических партий о приеме в члены иностранных граждан, разделяющих их ценности, в случае если это не запрещено национальным законодательством. "Гражданство не является веским основанием ограничения членства для неграждан, и в законе это должно быть четко определено" (п. 26 Свода). 5. Проблемы регистрации политических партий. Во многих государствах-членах регистрация является обязательным условием для официального признания политических партий, что само по себе не является нарушением права на объединение. Тем не менее некоторые дополнительные неоправданно повышенные требования для регистрации, например территориальное представительство, минимальная численность членов партии, повторное ежегодное подтверждение регистрации и т. д., могут противоречить европейским стандартам, прежде всего Европейской конвенции по правам человека. "Независимо от характера требований основным правилом, регулирующим данный вопрос, является принцип равенства, требующий от государств нейтральной позиции, когда речь идет о создании и порядке регистрации, и воздержания от любых мер, которые могли бы привести к привилегированному положению некоторых политических сил над другими. В требованиях, основанных на территориальном представительстве и минимальном членстве, в частности, содержится потенциал для ограничения возможностей лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, образовать политическую партию. Следовательно, государства, применяющие процедуры регистрации политических партий, должны воздерживаться от чрезмерных требований территориального представительства, а также минимального членства" (п. 69 Пояснительного доклада). Согласно п. 70 Свода любое положение о регистрации должно отвечать условиям необходимости в демократическом обществе и соразмерности тем целям, которые будут достигнуты с помощью этой процедуры. В регистрации политических партий может быть отказано в качестве превентивной меры лишь в случаях, четко определенных законодательством о запрете или роспуске политических партий и аналогичных мерах. 6. Проблемы обеспечения равного гендерного представительства кандидатов на выборах. Многие европейские государства в целях обеспечения равного гендерного представительства ввели требования обязательных квот для женщин в избирательном бюллетене, однако опыт свидетельствует, что пропорции соотношения мужчин и женщин в выборных представительных органах существенно не изменились. В соответствии с международными правилами и практикой партии должны соблюдать принцип недопустимости дискриминации по признаку пола как при занятии должности в аппарате партии, так и при выдвижении кандидатуры на занятие выборной должности (п. 38 Свода). В законодательстве некоторых европейских государства и локальных нормативных актах нескольких политических партий были введены квоты в целях улучшения гендерного баланса. Европейские политические партии используют три основные стратегии для поощрения участия женщин в политике: введение квот, создание женских секций (отделений партий) и образование контрольных комиссий по обеспечению гендерного равенства <32>. -------------------------------- <32> См. подробнее анализ передового опыта государств - членов Совета Европы по обеспечению механизмов обеспечения гендерного равенства: пункты 142 - 154 Пояснительного доклада к Своду рекомендуемых норм в сфере политических партий.
7. Проблемы "внутренней демократии" в политических партиях. Снижение явки избирателей в последние годы показало, что многие политические партии Европы теряют авторитет не только среди избирателей, но и даже среди своих рядовых членов. Причины этого явления связаны с отсутствием прозрачности в процессе принятия решений внутри партии и в целом с необходимостью обеспечения демократической структуры политических партий. Общие принципы, которые наполнили Свод, применяются также к внутрипартийной организации (п. 29 Свода), в том числе: - репрезентативность и восприимчивость. Применительно к внутрипартийной организации эти принципы означают, что структура партии и порядок ее деятельности должны отражать мнения ее членов, которые, в свою очередь, должны быть восприимчивы к ним; - ответственность и подотчетность. Органы управления партийного аппарата (коллективные и индивидуальные) должны быть подотчетны и ответственны перед членами партии. Конкретные процедуры должны обеспечивать внутреннюю и внешнюю ответственность и предоставление отчетов о текущих действиях и политическом курсе; - прозрачность. Партии должны обнародовать свои уставы и программы. Публикация финансовых отчетов также повышает уровень прозрачности и доверия общественности к политическим партиям. Хотя эти принципы не могут повлечь за собой юридическое закрепление обязательств, их нарушение идет вразрез с основной концепцией демократической организации.
Выводы
Поскольку Свод носит лишь рекомендательный характер, причем пожелания Венецианской комиссии предназначены прежде всего самим партиям, в действительности можно говорить лишь о "добросовестности" политических партий, поскольку средствами правовой защиты такие положения могут и не обеспечиваться. Тем не менее представляется, что многие руководящие принципы деятельности партий могли бы с успехом быть закреплены не только в локальных нормативных актах партий, но и на уровне национального законодательства. В этом контексте Свод мог бы послужить основанием для сближения национального законодательства в сфере политических партий <33>. -------------------------------- <33> Не следует, однако, забывать, что Свод рекомендуемых норм в сфере политических партий составлен на основе анализа накопленного политического опыта государств - членов Совета Европы, оставляя за рамками особенности партийных систем других регионов, например Латинской Америки.
Кроме того, Свод и прилагаемый к нему подробный Пояснительный доклад служат также ориентиром для определения пределов государственного регулирования. Разработка законодательства о политических партиях подразумевает принятие решения, насколько далеко должна вмешиваться государственная власть, что вызывает серьезные затруднения: отсутствие регулирования ставит под угрозу принцип подотчетности, когда жесткое законодательство может вообще препятствовать участию в политической жизни <34>. -------------------------------- <34> Janda Kenneth. Adopting Party Law: working paper series on Political Parties and Democracy in Theoretical and Practical Perspectives. Washington DC: National Democratic Institute for International Affairs, 2005. P. 3.
Предлагая органам государственной власти и самим партиям критерии оценки партийной деятельности, Свод не дает нам прямого ответа на вопрос: до какой степени национальное законодательство должно регулировать правовой статус и порядок деятельности политических партий? Какие положения могут быть введены как императивные ("партии должны делать") и где необходимо усилить рекомендации ("партиям следует делать") на уровне национального законодательства? Но определенные выводы можно найти "между строк" при внимательном прочтении. Кроме того, как это справедливо отмечено в Пояснительном докладе (п. 93), европейские государства отличаются друг от друга характером и содержанием национального законодательства о политических партиях, и эти расхождения имеют глубокие корни в политическом и историческом опыте или становлении демократических традиций в стране. Однако все эти различия, продиктованные региональными особенностями, не могут поставить под сомнение или ослабить универсальный характер принципов демократии, которые предполагают наличие такой атмосферы, в которой возможна полная реализация основных прав и свобод, закрепленных Европейской конвенцией о правах человека. Таким образом, Свод рекомендуемых норм в сфере политических партий вносит существенный вклад в совершенствование деятельности политических партий каждого европейского государства. С учетом своих национальных особенностей и исторических традиций Свод обладает неограниченным потенциалом: политическим партиям он предоставляет возможность выбрать наиболее подходящие и перспективные для них способы преодоления вызовов XXI в. своими силами, а органам государственной власти - возможность применить передовой опыт той или иной модели правового регулирования, а также воспользоваться подсказками и скорректировать или ввести передовые инновационные положения, определяющие будущее развитие партийной системы. Отдельно следует отметить, что для исследователей-партологов Свод и особенно Пояснительный доклад к нему представляют собой концентрат научной мысли по теории политических партий, а также справочного сравнительного материала, обобщающего и систематизирующего всю практику партийной деятельности европейских государств, что, несомненно, будет оценено по достоинству и послужит толчком для новых дискуссий.
Название документа