Проблемы борьбы с международной преступностью: историко-правовой анализ
(Нигматуллин Р. В.) ("История государства и права", 2009, N 22) Текст документаПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРЕСТУПНОСТЬЮ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
Р. В. НИГМАТУЛЛИН
Нигматуллин Ришат Вахитович, заместитель начальника Уфимского юридического института МВД России по научной работе, доктор юридических наук, доцент.
В статье актуализируются проблемы, связанные с борьбой с международной преступностью в контексте историко-правового и компаративистского исследования.
Наибольшую опасность для всего мирового сообщества и для Российской Федерации в современный период представляет международный терроризм. Начиная с 1963 г. мировым сообществом под эгидой ООН было разработано 13 контртеррористических документов, которые явились конкретными ответами на проявления различных видов терроризма. В 1973 г. Генеральной Ассамблеей ООН был учрежден Специальный комитет по терроризму. С 2000 г. он начал работу над проектом Всеобъемлющей конвенции по борьбе с терроризмом. Инициатором этой работы явилась Индия, которая еще в 1996 г. представила первоначальный проект договора Шестому (правовому) комитету Генеральной Ассамблеи ООН <1>. Тем не менее до сих пор не решены проблемы, препятствующие принятию этой конвенции. Камнем преткновения в работе над ней является различие позиций государств в выработке определения международного терроризма. -------------------------------- <1> Капустин А. Я. К вопросу выработки единого международно-правового определения терроризма // Терроризм как угроза обществу в эпоху глобализации (международно-правовые и внутригосударственные проблемы противодействия): Материалы международной научно-практической конференции 13 - 14 апреля 2006 г.: В 3 ч. Ч. 1 / Под общ. ред. Ф. Б. Мухаметшина. Уфа: УЮИ МВД России, 2006. С. 42.
Другой злободневной проблемой, препятствующей успеху в борьбе с терроризмом, является то, что не все государства мира подписали соответствующие 13 контртеррористических документов и еще меньше их ратифицировали. Как следствие этого - отсутствие единого фронта государств в борьбе с терроризмом, который выражался бы в унифицированном нормативно-правовом подходе, в системном участии каждого государства в международно-правовом механизме борьбы с преступностью. Актуальной нам кажется и проблема усиления преступной активности террористических групп. Совет Безопасности ООН в своей Резолюции 1373 (2001) от 28 сентября 2001 г. отметил тесную связь международного терроризма и транснациональной организованной преступности, незаконного оборота наркотиков, отмывания денег, незаконного оборота оружия и незаконных перевозок ядерных, химических, биологических и других потенциально смертоносных материалов <2>. Как отмечают эксперты ООН, террористические группы совершают данные преступления в основном с целью получения финансовых или иных средств для проведения террористических актов <3>. -------------------------------- <2> Док. ООН. S/RES/1373. <3> Док. ООН. A/59/187.
В начале XX в. координатором усилий мирового сообщества по борьбе с терроризмом становится Целевая группа по осуществлению контртеррористических мероприятий, созданная ООН после событий 11 сентября 2001 г. Программным документом сотрудничества государств в этой сфере стала Глобальная контртеррористическая стратегия ООН, принятая в 2006 г. <4>. В ней рекомендовано региональным и субрегиональным организациям создавать центры по борьбе с терроризмом. Определенный опыт подобной работы накоплен в рамках СНГ. Деятельность государств СНГ по борьбе с терроризмом координируется межгосударственным антитеррористическим центром. Его работа строится в соответствии с Положением о порядке организации и проведении совместных антитеррористических мероприятий на территории Содружества <5>. С 2001 г. регулярно проводятся учения АТЦ. Создана Региональная антитеррористическая структура и в рамках Шанхайской организации сотрудничества. -------------------------------- <4> Док. ООН. A/RES/60/288. <5> Протокол об утверждении Положения о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г. // Борьба с международным терроризмом: Сб. документов. М., 2005. С. 520.
В Глобальной контртеррористической стратегии также поставлен вопрос о создании международного центра по борьбе с терроризмом. Россия имеет положительный опыт подготовки кадров для правоохранительных органов стран мира. Так, во Всероссийском институте повышения квалификации МВД России в г. Домодедово под эгидой Интерпола открыт Международный межведомственный центр по подготовке сотрудников подразделений по борьбе с незаконным оборотом наркотиков. Его деятельность получила высокую оценку представителей ООН. За короткий срок здесь прошли подготовку около 2 тыс. сотрудников российских правоохранительных органов и более 100 полицейских из 20 стран <6>. Положительно воспринимается мировым сообществом вклад Интерпола в борьбу с терроризмом. Востребована всеми членами Организации база данных о похищенных и утерянных проездных документах. Более чем за 80-летнюю историю она накопила 14 млн. единиц учета, в том числе 70 тыс. - это данные по утраченным российским загранпаспортам <7>. Глобальная контртеррористическая стратегия предполагает создание всеобъемлющей базы данных о биологических инцидентах, которая должна стать частью информации Центра по предотвращению биотерроризма, созданного в 2006 г. на базе штаб-квартиры Интерпола <8>. За годы своего существования Интерпол аккумулировал богатый опыт контроля за передвижением лиц, причастных к международной преступности. Контртеррористическим комитетом ООН рекомендовано государствам использовать этот опыт при отслеживании передвижения лиц, причастных к терроризму. Осуществление мер, предусмотренных режимом санкций против организации "Аль-Каеда", движения "Талибан" и связанных с ними лиц и организаций, необходимо производить при помощи специальных уведомлений Интерпола, известных как "уведомления с оранжевым углом". Другим важным направлением в борьбе с терроризмом становится участие Интерпола в выявлении и информировании государств о передовых методах предотвращения террористических нападений на особо уязвимые объекты <9>. -------------------------------- <6> URL: www. mvd. ru/news/20057. <7> Док. ООН. A/RES/60/288. <8> Там же. <9> Там же.
С начала XXI в. одной из важнейших задач для российских правоохранительных органов стало противодействие транзиту наркотиков через нашу страну в связи с отказом зарубежных преступных организаций от "балканского пути" транспортировки наркотиков в страны Европы и Америки. Экспертами ООН были установлены три наркопотока, идущие из Афганистана: западный (через Иран, Турцию, Балканы), северный (через Таджикистан, Узбекистан, Казахстан и Россию) и южный (через Пакистан) <10>. Системная и наступательная деятельность правоохранительных органов России привела к изменению ситуации на северном пути наркотрафика. В связи с увеличением объема изъятого героина афганского происхождения на территории Российской Федерации возрос поток наркотиков по традиционному "балканскому маршруту" или западному пути. По оценке экспертов ООН, основные автотранспортные перевозки наркотиков осуществляются по маршруту Стамбул - София - Белград - Загреб <11>. Однако говорить о снижении наркоугрозы для Российской Федерации не приходится. Среди мер, способствующих успеху в противодействии незаконному обороту наркотиков, хотелось бы отметить: -------------------------------- <10> "Парижский пакт": круглый стол по незаконному обороту и транзиту афганских опиатов через Россию // Монитор. 2004. N 3. С. 4. <11> Док. ООН. UNODOK/HONEURO/2007/2.
- разработку и реализацию Стратегии государственной антинаркотической политики, о необходимости которой было заявлено Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым в сентябре 2009 г. на заседании Совета Безопасности РФ; - поддержку Российской Федерацией усилий мирового сообщества по оказанию помощи афганским крестьянам в их переориентации на возделывание законных сельскохозяйственных культур, а не наркосодержащих посевов; - имплементацию норм международного права, регламентирующих борьбу с незаконным оборотом наркотиков, в национальное законодательство и его последовательную унификацию; - совершенствование сложившихся механизмов сотрудничества и налаживание тесных контактов правоохранительных структур государств, непосредственно борющихся с наркопреступностью. Определенную сложность в начале XXI в. вызывает сотрудничество государств в борьбе с транснациональной организованной преступностью. Мировое сообщество первоначально недооценило всей опасности, исходящей от нее. Так, Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности была принята лишь в 2000 г. <12>. Как известно, транснациональная организованная преступность тесно переплетается с коррупцией. В конце XX - начале XXI в. сложился комплекс международных антикоррупционных документов. В качестве основных можно выделить следующие: -------------------------------- <12> Док. ООН. A/RES/55/25.
- Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. (ратифицирована Российской Федерацией 8 марта 2006 г. <13>); -------------------------------- <13> СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1231.
- Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. (ратифицирована Российской Федерацией 26 апреля 2004 г. <14>); -------------------------------- <14> СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1684.
- Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. (ратифицирована Российской Федерацией 25 июля 2006 г. <15>); -------------------------------- <15> СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3424.
- Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. (ратифицирована Российской Федерацией 28 мая 2001 г. <16>). -------------------------------- <16> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2280.
Понимание высшим руководством нашей страны угрозы коррупции российскому обществу выразилось в подписании Президентом России Д. А. Медведевым Указа от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции" <17> и принятии Национального плана противодействия коррупции <18>. Госдумой был утвержден пакет законопроектов по противодействию коррупции. В своей недавней статье "Россия, вперед!" Д. А. Медведев в качестве одного из социальных недугов вновь назвал вековую коррупцию <19>. -------------------------------- <17> СЗ РФ. 2008. N 21. Ст. 2429. <18> Российская газета. 2008. 5 августа. <19> URL: http://www. news. kremlin. ru.
Важным средством сдерживания коррупционной деятельности во всем мире признана конфискация имущества и доходов. Она предусмотрена рядом международных конвенций: Конвенцией Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. (п. 3 ст. 19) <20>, Конвенцией ООН против коррупции 2003 г. (ст. 31) <21>. Требования данных Конвенций нашли свое отражение в соответствующих статьях УК Российской Федерации о конфискации (ст. ст. 104.1, 104.2, 104.3). Как известно, конфискация в период 2003 - 2006 гг. была заменена в нашем уголовном законодательстве штрафом. Лишь в июле 2006 г. после долгих споров и дискуссий в обществе Государственная Дума РФ внесла поправки в Уголовный кодекс РФ, восстанавливающие институт конфискации в качестве иной меры уголовно-правового характера <22>. При этом, по оценке В. Н. Кудрявцева, Н. Ф. Кузнецовой, В. С. Комисарова, В. В. Лунеева, основная масса деяний, причиняющих наибольший ущерб государству и гражданам, а именно экономических (раздел VIII УК РФ, в котором около 50 видов корыстных преступлений), в список не вошла <23>. -------------------------------- <20> Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В. С. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 297 - 315. <21> Там же. С. 46 - 104. <22> Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму" (в ред. от 5 июня 2007 г.) // СЗ РФ. 31.07.2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3452; СЗ РФ. 11.06.2007. N 24. Ст. 2830. <23> Кудрявцев В. Н., Кузнецова Н. Ф., Комиссаров В. С., Лунеев В. В. Конституция - это закон и для Государственной Думы // Государство и право. 2007. N 5. С. 13.
Как отмечают процессуалисты, процедура, регламентирующая применение судом иных мер уголовно-правового характера, до сих пор детально не прописана <24>. Институт конфискации имущества в его нынешнем виде не представляет возможности осуществить возврат конфискованных активов и в рамках международного сотрудничества. Вместе с тем одним из наиболее проблемных положений Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 1990 г. является судьба конфискуемого имущества. Статья 15 Конвенции предусматривает право запрашиваемой стороны "распоряжаться любым конфискованным ею имуществом в соответствии со своим внутренним законодательством, если только соответствующие стороны не договорятся об ином" <25>. Для решения подобных коллизий ответ был найден в рамках ООН. Так, 22 июля 2005 г. Экономический и Социальный Совет ООН утвердил Типовое двустороннее соглашение о совместном использовании конфискованных доходов от преступлений или имущества, на которое распространяется действие Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. и Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. <26>. Данный документ мог бы способствовать защите интересов государства и потерпевших лиц, при условии заключения Россией соответствующих двусторонних соглашений. Однако это требует приведения института конфискации в нашем законодательстве в состояние, аналогичное с законодательством развитых стран мира, где конфискация является не только мерой уголовного наказания, но и рассматривается еще как мера административно-правовая и гражданско-правовая <27>. В случае соответствующих изменений в российском законодательстве возрастет роль НЦБ Интерпола. Оно должно будет участвовать в розыске доходов от преступлений или имущества, вывезенных из страны. Кроме того, как экстренный канал связи, Интерпол позволит предотвратить обращение конфискованных средств в доход иностранного государства до момента получения официальных документов по каналам Генеральной прокуратуры и МИДа. На настоящий момент наиболее "перспективными" в этом плане могут быть следующие страны: Кипр, Испания, Чехия, Болгария, Хорватия и Австралия <28>. -------------------------------- <24> Абраменко Б. В. Институт конфискации имущества: опыт и проблемы // Вестник Российской правовой академии. 2009. N 1. С. 50 - 51. <25> Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов. С. 330. <26> Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю. М. Колосов и Э. С. Кривчикова. М.: Издательство Московского независимого института международного права, 1997. Т. 3. С. 60 - 89. <27> В качестве примера можно назвать США, Данию, Германию, Голландию, Италию, Испанию, Швецию и Японию. <28> Интервью начальника Национального центрального бюро Интерпола при МВД России генерал-майора милиции Тимура Лахонина газете "Труд". URL: http://www. mvd. ru.
В XXI в. организованные формы преступности преимущественно носят транснациональный характер и угрожают экономической, политической и социальной жизни общества. Для реализации преступных замыслов создаются всевозможные фирмы, финансовые пирамиды и т. д. Первыми на эту проблему обратили внимание западные государства. Именно поэтому в ряде международных актов появились нормы об уголовной ответственности юридических лиц. Это ст. 18 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. и ст. 26 Конвенции ООН против коррупции 2003 г. <29>. Многие страны внесли соответствующие изменения в свои законодательства. Необходимость введения аналогичной нормы в отечественное законодательство признана многими специалистами уголовно-правовой науки. Об этом неоднократно высказывались и такие авторитеты, как И. И. Лукашук и В. С. Овчинский <30>. В этом случае расследование уголовных дел в отношении юридических лиц потребует также соответствующей информационной поддержки со стороны НЦБ Интерпола, учитывая тот огромный объем информации по физическим и юридическим лицам, который накоплен Организацией. -------------------------------- <29> Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов. Указ. соч. С. 46 - 104; 297 - 315. <30> Лукашук И. И. К вопросу о возможной криминализации международной ответственности государств // Журнал российского права. 2002. N 12. С. 111; Овчинский В. С. XXI век против мафии. Криминальная глобализация и Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности. М., 2001. С. 40.
Одной из насущных является проблема повышения качества подготовки кадров правоохранительных органов для работы в формате международного сотрудничества. Это предполагает знание сотрудником не только норм международного права, но и знание большого массива нормативно-правовой базы ООН, Совета Европы, межгосударственных и межведомственных соглашений, регламентирующих сотрудничество государств по борьбе с преступностью. Для достижения этого результата в предшествующие годы была проведена определенная работа. Так, период 1990 - 1999 гг. был объявлен ООН Десятилетием международного права Организации Объединенных Наций. В своей Резолюции 44/23 от 17 ноября 1989 г. Генеральная Ассамблея ООН в числе главных целей Десятилетия назвала "поощрение преподавания, изучения, распространения и более широкого признания международного права". За эти годы было многое сделано для совершенствования учебного процесса в юридических вузах России. Кроме глубокого изучения курса международного права стало активно изучаться европейское право, было разработано значительное число спецпредметов и спецкурсов. Это такие предметы, как "Теория и практика прав человека", "Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел" и т. д. При решении вопроса о повышении квалификации кадров на современном этапе необходимо ориентироваться на рекомендацию ООН об использовании единого подхода при изучении вопросов юрисдикции, следственной процедуры и международного сотрудничества в отношении борьбы с некоторыми формами опасной преступности, а именно с терроризмом, оборотом наркотиков, транснациональной организованной преступностью, отмыванием денег, коррупцией и другими <31>. -------------------------------- <31> Док. ООН. A/59/187.
Созданные международным сообществом правовые основы, регламентирующие международное сотрудничество государств в борьбе с преступностью, сложившаяся и постоянно совершенствующаяся в государствах мира система подготовки правоохранительных кадров позволяют надеяться на общий успех в этой сфере. Как отмечается в докладе Генерального секретаря ООН, задача заключается в том, чтобы наладить деятельность системы уголовного правосудия на эффективной и беспристрастной основе на всем земном шаре, чтобы тем самым повысить уровень безопасности <32>. -------------------------------- <32> Там же.
Название документа