К вопросу о сохранении пенсионных прав работников-мигрантов, выехавших в государства - участники территориальных международных договоров
(Чирков С. А.) ("Трудовое право", 2009, N 11) Текст документаК ВОПРОСУ О СОХРАНЕНИИ ПЕНСИОННЫХ ПРАВ РАБОТНИКОВ-МИГРАНТОВ, ВЫЕХАВШИХ В ГОСУДАРСТВА - УЧАСТНИКИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ
С. А. ЧИРКОВ
Чирков С. А., начальник Департамента ПФР по вопросам пенсионного обеспечения лиц, проживающих за границей.
По общему правилу главной содержательной особенностью международных договоров, основанных на территориальном принципе, является осуществление пенсионного обеспечения лица по законодательству и за счет средств государства, на территории которого он проживает, с учетом пенсионных прав, приобретенных им в государстве-контрагенте. Можно сказать, что сохранение пенсионных прав граждан, переселившихся в страны, в отношениях с которыми у России действуют территориальные соглашения, происходит посредством передачи обязательств по их пенсионному обеспечению этим государствам. В отечественной договорной практике такие соглашения получили наибольшее распространение. Все пенсионные договоры, заключенные СССР, и основная часть из подписанных РФ полностью построены с использованием данного принципа. В настоящее время реализуются территориальные Договоры с: Чехословакией от 2 декабря 1959 г.; Румынией от 24 декабря 1960 г.; Венгрией от 20 декабря 1962 г.; Монголией от 6 апреля 1981 г.; государствами - участниками СНГ от 13 марта 1992 г. <1>; Молдовой от 10 февраля 1995 г.; Литвой от 29 июня 1999 г.; Грузией от 16 мая 1997 г.; Эстонией от 25 июня 1993 г. (в ред. от 5 ноября 2002 г.). Соглашение с ЧССР после распада в 1993 г. Чехословакии на два государства применялось в отношениях и с Чехией, и со Словакией, однако Чехия в июне 2008 г. уведомила о его денонсации, в связи с чем это Соглашение с 1 января 2009 г. продолжает действовать только между РФ и Словакией. -------------------------------- <1> Участниками данного Соглашения являются: Российская Федерация, Белоруссия, Казахстан, Украина, Армения, Таджикистан, Туркменистан, Киргизия, Узбекистан.
Соглашения с бывшими социалистическими странами составлены, как отмечают профессионалы <2>, по типовой схеме с небольшими особенностями, которые не носят принципиального характера. Они имеют широкую сферу действия, поскольку распространяются на многие виды социального обеспечения. В части пенсий интересны следующие основные положения данных Соглашений: -------------------------------- <2> Воронин Ю. В., Савицкая Т. М. Международные соглашения с комментариями. М.: Редакция журнала "Пенсия", 1997. С. 5.
- приравнивание к собственным гражданам постоянно проживающих на территории страны граждан государства-контрагента; - применение при осуществлении социального обеспечения законодательства стороны, на территории которой проживает гражданин, если не установлено иное. Так, пенсии назначаются и выплачиваются компетентными органами того государства, на территории которого постоянно проживают ко дню обращения за назначением пенсии граждане, назначение пенсий производится на условиях и в размерах, предусмотренных законодательством этой страны; - осуществление социального обеспечения работников дипломатических, консульских и торговых представительств и других учреждений одного государства, находящихся в другом государстве (в Соглашении с Монголией - еще и членов их семей), и занятых у работников упомянутых учреждений рабочих и служащих, если они являются гражданами направившего их государства, по законодательству данного государства; - осуществление социального обеспечения работников, которые перемещаются при выполнении своей деятельности по территории обеих стран (трудящиеся - на любом виде транспорта), а также работников иных предприятий одного государства, направляемых на работу на территорию другого государства, по законодательству страны, в котором находятся органы управления соответствующей организации. В Соглашении с ЧССР уточняется, что такая работа должна быть временной, Соглашение с Венгрией устанавливает, что к направленным работникам применяется законодательство стороны, на территории которой находится направившее предприятие. На основании Соглашения с Монголией социальное обеспечение работников транспорта, совместных, акционерных и иных предприятий и членов их семей, которые направляются на временную или постоянную работу на территорию другого государства, производится по законодательству направляющего государства; - полное приравнивание иностранного стажа к собственному. При назначении пенсий (как при определении права на пенсию, так и при исчислении ее размера) учитывается стаж работы на территории обеих сторон, в том числе и стаж, дающий право для назначения пенсий на льготных условиях и в льготных размерах. При этом пенсионные органы засчитывают стаж как в своем, так и в другом государстве независимо от того, какая часть требуемого стажа приходится на работу в каждом из этих государств. Исчисление стажа за время работы в каждой из сторон производится по законодательству той стороны, на территории которой протекала работа или приравненная к ней деятельность; - установление порядка исчисления заработка при назначении пенсий. Гражданам, переселившимся с территории одного государства на территорию другого и работавшим после переселения, пенсии исчисляются из заработка по работе в стране, куда они переселились. Переселившимся гражданам, которые после переселения не работали, размер пенсии исчисляется исходя из среднего месячного заработка работников соответствующей профессии и квалификации ко времени назначения пенсий в стране, куда они переселились. Этот вариант может применяться также в отношении граждан, которые переселились из одной страны в другую после назначения им пенсий; - урегулирование процедуры прекращения и возобновления выплаты пенсии при переселении пенсионеров из одной страны в другую. Если пенсионер переселяется на территорию другого государства, то пенсионный орган, который выплачивает ему пенсию, прекращает ее выплату с первого числа месяца, следующего за месяцем переселения. Пенсионный орган государства, на территорию которого переселяется пенсионер, устанавливает пенсионеру после его переселения пенсию согласно своему законодательству. Право на пенсию в этом случае не пересматривается, если законодательство этого государства предусматривает пенсию такого же вида. При различных возрастных требованиях предоставление пенсии по старости производится при условии достижения возраста, необходимого для назначения этой пенсии в соответствии с правовым регулированием страны, на территорию которой переселился пенсионер; - несение расходов по осуществлению социального обеспечения государством, предоставляющим такое обеспечение, без проведения каких-либо взаимных расчетов между сторонами; - подача заявлений и других документов для целей социального обеспечения через социальный орган любой договаривающейся стороны с сохранением сроков их представления, прием указанных документов, выданных компетентными органами другого государства, без легализации; - сохранение приобретенных прав в случае денонсации соглашений; - сотрудничество договаривающихся сторон во всех вопросах при реализации соглашений, которое осуществляется через центральные органы. В России с 1 октября 2001 г. таким органом является Пенсионный фонд. Им ведется переписка по различным вопросам, в том числе по на правлению в эти государства необходимых для осуществления пенсионного обеспечения выехавших из России граждан документов, например подтверждающих стаж работы, о факте получения лицом пенсии по прежнему месту жительства, а также справок, составленных по материалам их пенсионных дел. Обратим внимание на последствия утраты Соглашениями силы для пенсионных прав граждан, учитывая имеющиеся прецеденты. К примеру, прекращение действия Соглашения с ЧССР в отношениях между Россией и Чехией с 1 января 2009 г. повлекло за собой изменение порядка пенсионирования лиц, выезжающих на место жительство в эту страну. С указанной даты в отношении граждан, проживающих в Чехии, не реализовавших до 1 января 2009 г. право на пенсионное обеспечение на основании Соглашения с ЧССР, действует общий порядок пенсионного обеспечения лиц, проживающих за границей, определенный правовым регулированием России. Так, лицам, которым была назначена российская пенсия до их выезда на место жительства в Чехию, в случае их волеизъявления может быть восстановлена выплата российской пенсии независимо от их гражданства. Кроме того, с 1 января 2009 г. граждане России, постоянно проживающие в Чешской Республике, имеют право на новое назначение российской пенсии. При этом стаж, приобретенный по законодательству Чехии, не может быть учтен при назначении российской пенсии, однако, принимая во внимание низкие стажевые требования, установленные отечественным законодательством для определения права на трудовую пенсию, думаем, что данное обстоятельство не повлияет на реализацию большинством граждан своих пенсионных прав, приобретенных в России. Этого нельзя сказать в обратной ситуации, когда будет рассматриваться вопрос о праве переселившегося в Чехию лица на чешскую пенсию, ведь с 1 января 2009 г. чешскими компетентными органами при назначении пенсии не учитывается российский стаж, а требования по стажу страхования в Чехии для приобретения права на пенсию по старости по общему правилу составляют 25 лет <3>. Получается, что в условиях отсутствия пенсионного договора, предусматривающего возможность суммирования стажа, граждане, выехавшие в Чехию и отработавшие там недостаточное количество лет, не смогут реализовать свои пенсионные права в полном объеме. Одновременно следует иметь в виду, что согласно п. 3 ст. 20 Соглашения с ЧССР в случае его денонсации пенсии, назначенные и выплачиваемые на основании Соглашения, приравниваются к пенсиям, назначаемым по законодательству стороны, на территории которой проживает пенсионер. Права, возникшие согласно положениям настоящего Соглашения, не теряют своей силы в случае его денонсации. Из этого вытекает, что в отношении граждан, проживающих в Чехии, ранее реализовавших право на пенсионное обеспечение на основании Соглашения с ЧССР, продолжают применяться нормы этого Соглашения. Пенсии, установленные им до 1 января 2009 г. с учетом положений Соглашения с ЧССР, какому-либо пересмотру без их волеизъявления не подлежат. Таким образом, пенсионное обеспечение этих лиц по-прежнему осуществляется чешскими компетентными органами, соответственно, российская пенсия им установлена быть не может. Данные граждане имеют право пересмотреть сохраненную им на основании Соглашения с ЧССР пенсию. В таком случае заинтересованным лицам может быть назначена (восстановлена выплата) пенсия в соответствии с законодательством РФ при условии, если ранее установленная им чешская пенсия была пересмотрена без учета норм Соглашения с ЧССР, что должно быть подтверждено. -------------------------------- <3> Пенсионная реформа в Центральной и Восточной Европе. Том 2. Укрепление государственных схем в Чешской Республике и Словении / Под ред. Э. Фульц. Международное бюро труда. Отделение Центральной и Восточной Европы. 2002. С. 94.
С практической точки зрения наибольшее значение при осуществлении пенсионного обеспечения имеют международные договоры, заключенные Россией с государствами - республиками бывшего СССР, поскольку между странами - участниками этих договоров протекают активные миграционные процессы и, как следствие, под их действие подпадает достаточно большое количество граждан. Соглашение СНГ устанавливает следующие положения, регулирующие права и обязанности государств, принятые ими в целях сохранения пенсионных прав переселенцев: - осуществление пенсионного обеспечения граждан государств - участников Соглашения и членов их семей по законодательству государства, на территории которого они проживают; - осуществление пенсионного обеспечения военнослужащих Вооруженных сил государств - участников СНГ на основании специального соглашения; - возложение всех расходов, связанных с осуществлением пенсионного обеспечения по Соглашению, на государство, предоставляющее обеспечение, отсутствие взаимных расчетов; - распространение Соглашения на все виды пенсионного обеспечения граждан, которые установлены или будут установлены законодательством государств-участников; - назначение пенсий гражданам по месту жительства; - учет гражданам государств-участников для установления права на пенсию, в том числе пенсий на льготных основаниях и за выслугу лет, трудового стажа, приобретенного на территории любого из этих государств, а также на территории бывшего СССР за время до вступления в силу Соглашения; - исчисление пенсий из заработка (дохода) за периоды работы, которые засчитываются в трудовой стаж; - прекращение выплаты пенсии по прежнему месту жительства, если пенсия того же вида предусмотрена законодательством государства по новому месту жительства пенсионера. Пересмотр размера пенсии в соответствии с законодательством государства - участника Соглашения по новому месту жительства; - прием необходимых для пенсионного обеспечения документов, выданных в надлежащем порядке на территории государств-участников и государств, входивших в состав СССР, или до 1 декабря 1991 г. без легализации; - сохранение пенсионных прав граждан, возникших в соответствии с Соглашением, в случае утраты им силы. Положения Соглашений с Молдовой, Грузией, Литвой, Эстонией в целом повторяют основополагающие нормы Соглашения СНГ и уточняют применительно к двусторонним отношениям некоторые аспекты пенсионирования. Так, в этих Соглашениях (кроме Соглашения с Эстонией) речь идет не только о трудовом, но и страховом стаже. В Соглашениях с Молдовой и Грузией закреплены практически идентичные нормы в части исчисления заработка для назначения пенсии, предусматривающие, что для граждан одного государства, переселившихся на территорию другого государства и работавших после переселения, размер пенсии исчисляется из заработка (дохода) после переселения. Для граждан, которые после переселения не работали или не имеют минимально требуемого периода работы для исчисления заработной платы при назначении пенсии по законодательству государства переселения, размер пенсии исчисляется из среднемесячного заработка работника соответствующей профессии и квалификации, занятого аналогичной деятельностью ко времени назначения пенсии тем государством, на территорию которого они переселились. При невозможности определения среднемесячного заработка в изложенном порядке размер пенсии исчисляется из заработка, сложившегося ко времени назначения пенсии на территории того государства, куда переселился гражданин. В Соглашении с Литвой также используется подобный подход, за исключением возможности исчисления размера пенсии исходя из заработной платы такого же работника в стране переселения. Первоначальная редакция Соглашения с Эстонией содержала льготы по исчислению заработка для переселенцев, однако внесенными изменениями было установлено, что гражданам, как работавшим, так и не работавшим после переселения, размер пенсии исчисляется в соответствии с законодательством государства, на территории которого они на законном основании проживают. Взаимодействие органов, осуществляющих пенсионирование на территории государств - участников названных Соглашений, заключается в принятии мер к установлению обстоятельств, имеющих решающее значение для пенсионного обеспечения лица (определение права на пенсию и исчисление ее размера, продолжение выплаты пенсии и т. п.). Так, при переезде лица в другую страну производится пересылка его пенсионного дела по новому месту жительства с отметкой компетентного органа о прекращении выплаты пенсии по прежнему месту жительства. В случае отсутствия такой отметки во избежание одновременного получения пенсии на территории государств - участников Соглашений производятся запросы о факте прекращения выплаты пенсии. Также в целях установления пенсий могут направляться запросы о представлении информации о проверке факта работы, дающей право на досрочное пенсионное обеспечение; об оказании содействия в истребовании документов (например, справки о заработной плате, сведений об уплате страховых взносов и др.). Правила соглашений СССР и соглашений, заключенных Россией с бывшими республиками Советского Союза, по сохранению пенсионных прав лиц, выезжающих из страны, во многом схожи. Основным отличием, при этом очень важным для граждан, является наличие в последних соглашениях нормы о возможности продолжения пенсионного обеспечения лица тем государством, откуда выехал пенсионер, если правовым регулированием государства по новому месту жительства пенсионера не предусмотрено назначение пенсии по соответствующим основаниям, вплоть до возникновения права на пенсию по законодательству государства переселения. То есть пенсионеру, выехавшему из России, у которого не определяется по каким-либо причинам по новому месту жительства право на пенсионное обеспечение, продолжает выплачиваться российская пенсия до назначения ему пенсии по законодательству государства переселения. На практике такая норма позволяет пенсионеру не остаться без средств к существованию, она чрезвычайно актуальна при выезде в страны, в которых установлен более высокий пенсионный возраст, чем в России, или когда согласно правовым актам государств переселения при назначении пенсии требуется представить документ о постоянном проживании, который может выдаваться далеко не сразу после переезда. Реализацию данного положения рассмотрим на примере гражданина, выехавшего в Эстонию. На основании ст. 7 Соглашения с Эстонией в случае, когда назначение пенсии соответствующего вида не предусмотрено законодательством стороны по новому месту жительства пенсионера, выплата пенсии продолжается стороной, с территории государства которой он выехал, в национальной валюте государства, в которое переселился пенсионер. Административное соглашение от 5 ноября 2002 г. конкретизирует данную норму и предусматривает, что в случае, когда законодательством государства проживания пенсионера не предусмотрено назначение пенсии того же вида, что был предусмотрен законодательством государства прежнего места жительства, и оснований для назначения пенсии по новому месту жительства не имеется, выносится решение об отказе в назначении пенсии, в котором указываются дата и условия возникновения права на пенсию. Выплата пенсии в этом случае продолжается компетентным учреждением стороны прежнего места жительства до возникновения права на пенсию по законодательству стороны проживания. Для продолжения выплаты пенсии в компетентное учреждение стороны прежнего места жительства представляются заявление, решение об отказе в назначении пенсии, в необходимых случаях - пенсионное дело, документ, подтверждающий проживание на территории этой стороны. Следует иметь в виду, что основания (условия) назначения пенсий даже аналогичных видов в Эстонии и России различаются. Так, общеустановленный пенсионный возраст в Эстонии для назначения пенсии по старости составляет для мужчин 63 года <4>, что выше, чем в нашей стране. Следовательно, мужчине, выехавшему в Эстонию и получавшему до этого трудовую пенсию по старости, выплата этой пенсии может быть продолжена до достижения им 63 лет. -------------------------------- <4> Социальный вестник пенсионных и социальных фондов стран СНГ и Балтии. 2007. N 3. С. 86.
В соглашениях с бывшими социалистическими странами не имеется нормы, согласно которой можно было бы продолжать выплату российской пенсии при отсутствии оснований для назначения пенсии в государстве переселения. В связи с этим на практике в целях решения данного вопроса гражданам, выезжающим в названные страны, рекомендуется сохранять регистрацию по месту жительства в России и продолжать получение пенсии на ее территории до возникновения права на пенсионное обеспечение согласно правовому регулированию государства переселения. Из содержания территориальных договоров следует, что одно из государств, заключивших соглашение, по определенным причинам (например, развитие миграционных процессов, более высокий уровень пенсионного обеспечения) может нести большие расходы по его реализации, чем другое государство, причем отвечать в данном случае приходится и по обязательствам контрагента за пенсионные права, приобретенные на его территории. Таким образом, территориальные соглашения обостряют проблему неравномерности миграционных потоков между государствами и, как следствие, неравномерности расходов на пенсионное обеспечение, что особенно проявляется в отношениях со странами СНГ. Это дает основание считать, что территориальные соглашения могут быть актуальны в определенный период времени в отношениях между государствами, имеющими не просто тесные связи в области экономики и политики, а совместное историческое прошлое, настоящее или, допустим, намерения на будущее и, как следствие, схожее пенсионное законодательство. При этом такие соглашения, как правило, направлены на решение конкретных задач. В частности, правительства государств - участников Соглашения СНГ, как отмечается в его преамбуле, заключили это Соглашение, признавая, что государства - участники СНГ имеют обязательства в отношении нетрудоспособных лиц, которые приобрели право на пенсионное обеспечение на их территории или на территории других республик за период их вхождения в СССР и реализуют это право на территории государств - участников Соглашения. Тем самым главной целью Соглашения СНГ фактически является сохранение пенсионных прав граждан, приобретенных в советское время. Это справедливо и по отношению к иным договорам, которые заключила РФ с республиками бывшего СССР. Ранее территориальные соглашения успешно выполняли задачу по сохранению пенсионных прав лиц при переселении, в частности по учету интересов тех поколений граждан, которые имеют стаж работы в СССР. Однако чем больше проходит времени с момента распада социалистического блока и Советского Союза (а прошло уже 18 лет), чем большее количество лиц зарабатывает свои пенсионные права в пенсионных системах, сформированных уже в постсоветский период, тем сильнее видна необходимость пересмотра и корректировки соответствующих договоров. Территориальные соглашения морально устарели по причинам несоответствия их положений идеологии и основополагающим принципам пенсионной реформы, практическая реализация которой началась в России 1 января 2002 г., а также в связи с изменением законодательства государств-контрагентов. К настоящему времени системы пенсионного обеспечения стран - участников данных соглашений существенным образом отличаются друг от друга, что негативно сказывается на реализации территориальных договоров. Статья 4 Соглашения СНГ, предусматривающая проведение государствами - участниками Соглашения политики гармонизации законодательства о пенсионном обеспечении, не соблюдается. И решить на практике сейчас вопросы гармонизации законодательства государств - участников СНГ в области пенсионных систем, как предлагают некоторые авторы, в том числе путем разработки и принятия модельных законов и рекомендаций с последующим направлением таких документов в парламенты стран Содружества для использования в национальных законодательствах <5> не представляется возможным, да и не имеется, по нашему мнению, в этом насущной необходимости, учитывая различные политические и экономические векторы развития этих государств. -------------------------------- <5> См.: Романов А. А. Некоторые аспекты пенсионного обеспечения в странах СНГ // Пенсия. 2006. N 11. С. 75; Акатнова М. И. Международные акты о праве человека на социальное обеспечение и проблемы их гармонизации // Актуальные проблемы российского права: Сборник статей. М.: Изд-во МГЮА, 2007. N 1. С. 324.
К вопросам, которые имеют разное решение в законодательстве государства - участников соглашений, относятся: исчисление периодов общественно полезной деятельности при определении права на пенсию; порядок определения размера пенсии; досрочное пенсионное обеспечение; пенсионный возраст и др. Как правило, для установления права на пенсию, в том числе на льготных основаниях и за выслугу лет, учитывается трудовой стаж, приобретенный на территории любого из государств - участников соглашений, а также на территории бывшего СССР за время до вступления в силу соглашений, а исчисление пенсии производится из заработка (дохода) за периоды работы, которые учитываются в трудовой стаж. Согласно Федеральному закону от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" при определении права на трудовую пенсию принимается во внимание страховой стаж, то есть суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в ПФР, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж. На основании Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" право на обязательное пенсионное страхование реализуется в случае уплаты страховых взносов, которые персонифицированы. Граждане, прибывшие в Россию, данным требованиям не соответствуют. Кроме того, Закон N 173-ФЗ не предусматривает возможности исчисления трудовой пенсии из среднемесячного заработка за периоды после 1 января 2002 г. При оценке пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 г. применяется только фактический среднемесячный заработок гражданина, имевший место до указанной даты. Данный заработок за 2000 - 2001 гг. определяется по сведениям индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования, а за любые 60 месяцев подряд - на основании документов, выдаваемых в установленном порядке работодателями либо государственными (муниципальными) органами. Тем самым законодательством устанавливаются достаточно жесткие требования к подтверждению среднемесячного заработка, используемого в целях оценки пенсионных прав. Однако в отношении граждан, прибывших из государств - участников территориальных соглашений после 1 января 2002 г., нормы о подтверждении заработка по сведениям индивидуального (персонифицированного) учета не могут применяться, поскольку они не были зарегистрированы в системе обязательного пенсионного страхования РФ. При этом справки о заработке, выданные работодателями или компетентными органами по месту предыдущего проживания прибывающих в Россию граждан, принимаются без легализации и практически непроверяемы. Таким образом, лица, прибывшие из этих государств, находятся в более выгодных по сравнению с российскими гражданами условиях. Рассмотрим и вариант, когда российские граждане выезжают на место жительства в государства бывшего СССР. В Казахстане пенсионное обеспечение граждан с 1 января 1998 г. осуществляется на основании Закона от 20 июня 1997 г. N 136-1 "О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан". Система пенсионного обеспечения Казахстана представляет собой трехуровневую модель. Первый компонент - распределительный или солидарный. В этой системе сохранены обязательства государства перед пенсионерами, вышедшими на пенсию до 1 января 1998 г. Пенсионные выплаты данным гражданам производятся Государственным центром по выплате пенсий из республиканского бюджета. Второй компонент - накопительный, схемой которого является модель с установленными взносами, по которой размеры пенсий зависят от суммы уплаченных в казахстанские пенсионные органы обязательных взносов. Третий компонент - добровольный, в котором каждый гражданин может заключать с накопительным фондом договор о пенсионном обеспечении за счет личных добровольных взносов. Согласно Закону Республики Казахстан от 16 июня 1997 г. N 126 "О государственных пособиях по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту в Республике Казахстан" с 1 января 1998 г. социальное обеспечение по инвалидности, по случаю потери кормильца, по возрасту выплачивается из государственного бюджета в форме социальных пособий и представляет собой ежемесячные выплаты денежных средств гражданам, нуждающимся в их получении и не находящимся на полном государственном содержании. Получается, что гражданин, переехавший из России в Казахстан, в условиях действия Соглашения СНГ фактически не может претендовать на пенсионное обеспечение, соответствующее результатам его труда. Кстати, в этой связи нередко возникает вопрос о возможности продолжения выплаты российских пенсий гражданам в случае их переезда в Республику Казахстан, где не предусмотрены пенсии того же вида, в частности по инвалидности, по случаю потери кормильца, а гражданам по тому же основанию устанавливаются государственные пособия в соответствии с казахстанским законодательством. Полагаем, что для такого решения вопроса не имеется достаточных оснований, поскольку Соглашение СНГ не содержит требований к наименованию пенсионных выплат в государствах, его подписавших. Это означает, что такие выплаты могут именоваться, в частности, пенсиями или пособиями. Согласно Закону Эстонии о государственном пенсионном страховании от 20 декабря 2001 г. N 63 пенсионный стаж, учитываемый при назначении эстонской пенсии, подразделяется на два вида: стаж, дающий право на пенсию (исчисляется за периоды до 31 декабря 1998 г.); стаж пенсионного страхования (исчисляется начиная с 1 января 1999 г.). В первый вид стажа включаются периоды деятельности, за которые работодатель был обязан уплачивать социальные платежи, в том числе и в период существования СССР, а также ряд нестраховых периодов (учеба, военная служба, уход за ребенком и др.). Стаж пенсионного страхования исчисляется по другим правилам: один год стажа пенсионного страхования исчисляется застрахованному лицу, если за него уплачена или исчислена в соответствии с законодательством Эстонии часть персонифицированного социального налога, перечисляемая в состав средств бюджета пенсионного страхования, с годовой суммы не ниже минимальной месячной ставки заработной платы. Эстонские пенсионные органы, принимая во внимание, что для исчисления такого стажа требуется уплата специального налога в пенсионный бюджет Эстонии, ссылаясь на ст. 1 Соглашения, на основании которой пенсионное обеспечение осуществляется по законодательству государства постоянного проживания, отказываются приравнивать стаж пенсионного страхования к страховому стажу, приобретенному в России. Кроме того, стаж пенсионного страхования влияет и на размер пенсии. Тем самым при переселении граждан в Эстонию сохранение пенсионных прав может осуществляться не в полном объеме. Закон Республики Армения от 31 марта 2003 г. N ЗР-519 "О государственных пенсиях" определяет, что страховая часть пенсии исчисляется на основании страхового стажа, приобретенного до внедрения персонифицированного учета, и информации о внесенных платежах по пенсионному страхованию, отраженных на индивидуальных страховых счетах после внедрения персонифицированного учета. Это означает, что для определения размера страховой части армянской пенсии после внедрения указанного учета юридическое значение имеют не стаж и заработок, а внесенные на страховой счет лица страховые взносы на обязательное пенсионное страхование. Таким образом, страховая часть армянской пенсии лицам, прибывшим из России, фактически может быть исчислена только из страхового стажа, учитывая, что взносы в компетентный орган Армении ими не перечислялись, а Соглашение СНГ не предусматривает суммирования пенсионных капиталов, приобретенных в разных государствах. Международные соглашения, основанные на принципе территориальности, не решают проблемы лиц, которые имеют пенсионные накопления, за счет которых финансируется накопительная часть трудовой пенсии, и выедут из Российской Федерации. При переезде таких лиц в страны - участники территориальных соглашений принцип, заложенный в понятие пенсионных накоплений (возвратность средств), не работает, поскольку в большинстве случаев такие граждане не могут получать российскую пенсию. Кроме того, указанные лица не смогут получать и дополнительное материальное обеспечение, устанавливаемое отдельным категориям граждан к пенсии, назначенной в соответствии с российским законодательством. Гражданину России, проживающему, к примеру, на Украине, не может быть установлено дополнительное материальное обеспечение за особые заслуги, поскольку по нормам Соглашения СНГ он должен получать пенсию, назначенную согласно украинскому законодательству. Влияет на пенсионное обеспечение переселенцев и законодательство, регулирующее вопросы получения этими лицами статуса постоянно проживающих в государстве прибытия. В некоторых странах это возможно, например, после достаточно длительного и непрерывного проживания на их территории (это касается и Российской Федерации). Данное обстоятельство не позволяет сразу после переселения назначить пенсию на основании территориальных соглашений. Территориальные пенсионные соглашения касаются лиц, уже заработавших свои пенсионные права, и не затрагивают проблем, связанных с уплатой пенсионных платежей за работающих лиц. Ими не определен процесс взимания страховых взносов на обязательное пенсионное страхование с трудящихся-мигрантов. Это может приводить либо к тому, что пенсионные платежи с мигрантов, которые осуществляют временную трудовую деятельность на территории другой страны и сохраняют свои отношения пенсионного страхования со страховой системой собственного государства, будут взиматься дважды (ситуация двойного бремени платежей), либо не будут взиматься ни одним государством (лицо работает, а пенсионных прав не приобретает). Существует проблема, связанная не с правовыми вопросами, а с низким уровнем пенсионного обеспечения в ряде стран - бывших республик СССР и, следовательно, с усилением мер социальной защиты наших граждан, в них проживающих. Известно, что во многих государствах бывшего СССР размер пенсий меньше российского ввиду существенных различий в экономике и уровне жизни населения. При этом законодательство РФ допускает возможность назначения российским гражданам, проживающим за рубежом, пенсии по российскому законодательству. Несмотря на то что гражданам России, проживающим в таких странах, было бы выгоднее получать российскую пенсию, для ее установления им, принимая во внимание, что территориальные международные соглашения не содержат возможности выбора варианта пенсионного обеспечения, не имеется правовых оснований. Сложилась парадоксальная ситуация, при которой положения международных договоров о пенсионном обеспечении оказываются гораздо менее выгодными для граждан, чем нормы национального законодательства, что фактически дискредитирует саму идею международного сотрудничества в пенсионной сфере. Иными словами, из содержания международных соглашений, основанных на принципе территориальности, прямо вытекает возможность ухудшения условий пенсионного обеспечения граждан при их переселении из одной страны в другую в случае, если гражданин переезжает из государства с высоким уровнем пенсионного обеспечения в государство, в котором размер пенсии ниже. В рассматриваемом контексте уместно будет упомянуть и о вопросе различного пенсионного возраста в РФ и государствах - контрагентах по территориальным соглашениям. Граждане России, проживающие в государствах, в которых внутренним законодательством установлен более высокий пенсионный возраст, чем в нашей стране, не имеют права согласно нормам этих соглашений на установление российской пенсии. Эта проблема касается и граждан, проживающих в странах бывшего СССР.
Возраст выхода на пенсию по старости на общих основаниях в государствах бывшего СССР - участниках территориальных соглашений <6>
Государство Пенсионный Пенсионный возраст для женщин возраст для мужчин
Армения 63 года Год рождения 01.01.1947 - 30.06.1947: 61 год 6 мес., 01.07.1947 - 31.12.1947: 62 года, 01.01.1948 - 30.06.1948: 62 года 6 мес., 01.07.1948 - 31.12.1948: 63 года
Беларусь 60 лет 55 лет
Грузия 65 лет 60 лет
Казахстан 63 года 58 лет
Кыргызстан 60 лет 55 лет
Литва 62 года 6 мес. 60 лет
Молдова 62 года 57 лет
Таджикистан 63 года 58 лет
Туркменистан 62 года 57 лет
Узбекистан 60 лет 55 лет
Украина 60 лет 55 лет
Эстония 63 года Год рождения 1948: 60 лет 6 мес., 1949: 61 год, 1950: 61 год 6 мес., 1951: 62 года, 1952: 62 года 6 мес., 1953 и позже: 63
Все изложенное дает основания утверждать, что международная договорная правовая база, основанная на принципе территориальности, как не позволяющая в современных условиях эффективно обеспечивать сохранение пенсионных прав при переселении, нуждается в модернизации. В этой связи целесообразно осуществить пересмотр действующих международных договоров РФ в пенсионной сфере, а также проводить работу по заключению новых соглашений с учетом принципа пропорциональности, предусматривающего распределение расходов на выплату пенсий в зависимости от величины пенсионных прав, приобретенных гражданами на территории государства каждой из договаривающихся сторон, с сохранением правил суммирования страхового стажа, в том числе на соответствующих видах работ (специального стажа), для определения права на пенсию. При этом в отношениях с бывшими республиками СССР, учитывая общее историческое прошлое, желателен постепенный переход к пропорциональной модели через временное использование смешанного территориально-пропорционального механизма сохранения пенсионных прав, позволяющего обеспечить ответственность государства проживания лица за союзный стаж. Такая модернизация позволит урегулировать обозначенные выше проблемы, в том числе обеспечит: непрерывность получения пенсии при выезде в другое государство, использование пенсионных накоплений, создание равных условий для заинтересованных лиц, полное сохранение пенсионных прав и др. Решить вопрос разного уровня пенсионного обеспечения в договаривающихся странах можно путем закрепления в соглашениях нормы, предоставляющей гражданину право выбора между правилами национального законодательства и международного договора. В отношении лиц, которые не являются гражданами страны, в которой им была назначена пенсия, возможно договориться о продолжении выплаты установленной им пенсии при переселении в другое государство, если они выработали определенное количество лет стажа на территории государства, назначившего пенсию. Целесообразность перехода в договорных отношениях на принцип пропорциональности не ставится под сомнение и официальными органами. Специалисты Минздравсоцразвития России считают такие договоры более объективными и равноправными, поскольку они исходят из того, что каждая сторона отвечает только за тот стаж, который был приобретен на ее территории <7>. Согласно позиции ПФР пересмотр международных договоров в соответствии с принципом пропорциональности позволит решить многие проблемы <8>. Некоторые недостатки территориальных соглашений подчеркиваются и в работах ученых в области права социального обеспечения <9>. -------------------------------- <7> Комментарий к пенсионному законодательству Российской Федерации / Под общ. ред. М. Ю. Зурабова. М.: Норма, 2007. С. 312. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (постатейный) (под ред. Л. И. Чижик) включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <8> См.: Комментарий к Федеральному закону от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" / Под ред. Л. И. Чижик. М.: Универсалкомплект, 2005. С. 15; Батанов Г. Н. Обеспечение и сохранение пенсионных прав мигрантов по российскому законодательству // Социальный вестник пенсионных и социальных фондов стран СНГ и Балтии. 2007. N 4. С. 19 - 25. <9> Федорова М. Ю. Международные стандарты социального обеспечения // Российский ежегодник трудового права. 2005. N 1. С. 518 - 519; Васильева Ю. В. Пенсионное право Российской Федерации. Пермь, 2006. С. 53 - 55.
Интересно, что в Соглашении с Литвой необходимость перехода на новый тип пенсионных международных договоров закреплена непосредственно в ст. 14, согласно которой стороны подготовят к подписанию не позднее 1 января 2005 г. редакцию настоящего Соглашения, основанную на принципе распределения расходов на выплату пенсий в зависимости от продолжительности страхового (трудового) стажа, приобретенного на территории каждого государства. Это подчеркивает, что переход на новую модель пенсионных отношений поддерживают и наши контрагенты. Так, на взгляд М. Борты, председателя Национальной кассы социального страхования Республики Молдова, целесообразно пересмотреть пенсионное Соглашение России и Молдовы посредством его актуализации, исходя из современных условий развития экономики и общества <10>. Кстати, пропорциональный тип международных пенсионных соглашений получил наибольшее распространение в мире. Например, пенсионные нормы действующих международных Соглашений Германии о пенсионном обеспечении, которые заключены с государствами, не входящими в состав Европейского союза (Австралия, Босния и Герцеговина, Чили, Израиль, Япония, Канада, Корея, США, Марокко, Хорватия, Македония, Черногория, Сербия, Турция, Тунис), основаны на пропорциональном принципе. Отношения в области пенсионного обеспечения между государствами - членами Европейского союза также построены на указанном принципе <11>. -------------------------------- <10> Борта М. Еще раз к вопросу о социальной защите прав рабочих-мигрантов // Социальный вестник пенсионных и социальных фондов стран СНГ и Балтии. 2007. N 2. С. 13 - 14. <11> См.: Sozialversicherungsabkommen. Berlin: Deutsche rentenversicherung, 2007; EU Verordnungen Nr. 1408/71 und 574/72 EWG aus der Sicht rentenversicherung. Berlin: Deutsche rentenversicherung, 2007; Rente ohne Grenzen - arbeiten im Ausland. Berlin: Deutsche rentenversicherung, 2008.
Вместе с тем предложенный подход вовсе не означает, что все территориальные соглашения должны быть немедленно денонсированы Россией до достижения новых договоренностей. Напротив, целесообразно осуществлять плавный переход к оптимальной модели, не допуская негативных последствий, влекущих за собой существенные коллизии, которые могут возникнуть из-за нахождения государств в бездоговорном пространстве (например, отсутствие у лица права на пенсию из-за неприменения правил по суммированию стажа, несохранение пенсионных прав при переселении, получение двух пенсий от разных государств за один и тот же стаж). По нашему мнению, решение о денонсации международных договоров, основанных на территориальном принципе, до заключения нового соглашения должно приниматься с учетом анализа всех вопросов и рисков в том случае, если выгоды от отсутствия договора значительно превышают плюсы от его действия.
Название документа