Анализ концепции международного права катастроф сквозь призму фрагментации
(Кузьменко Л. Р.) ("Российский юридический журнал", 2013, N 5) Текст документаАНАЛИЗ КОНЦЕПЦИИ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА КАТАСТРОФ СКВОЗЬ ПРИЗМУ ФРАГМЕНТАЦИИ
Л. Р. КУЗЬМЕНКО
Кузьменко Лидия Рудольфовна, кандидат юридических наук, ассистент кафедры международного права Института международных отношений Киевского национального университета им. Т. Шевченко (Киев, Украина).
Приведен анализ концепции международного права катастроф как нормативной системы, направленной на регулирование отношений между субъектами международного права в случае бедствий (катастроф). Рассмотрены риски, связанные с возможной фрагментацией международного права в этой сфере.
Ключевые слова: международное право катастроф, фрагментация.
The analysis of the conception of international law of catastrophes through the prism of fragmentation L. R. Kuzmenko
The analysis of the conception of international law of catastrophes as a regulatory system that controls relations between the subjects of international law in cases of disasters (catastrophes) is shown. The risks associated with the possible fragmentation of international law in this area are considered.
Key words: international law of catastrophes, fragmentation.
Ежегодно стихийные бедствия и другого рода катастрофы лишают жизни тысячи людей, а материальный ущерб достигает миллиардов долларов. Изменение климата, хозяйственная деятельность в небезопасных районах, урбанизация, усложнение производственных технологий - это и многое другое приводит к возрастанию риска попадания в зону катастрофы, чрезвычайной ситуации естественного или антропогенного происхождения <1>. По данным Международного центра исследования эпидемиологии катастроф, за последние 20 лет возросло не только количество чрезвычайных ситуаций (в среднем на 30%), но и количество пострадавших и уровень причиненного материального ущерба <2>. -------------------------------- <1> Голубчиков С. Возможен ли мониторинг природных катастроф? // Энергия. 2003. N 3. С. 42. <2> Annual Disaster Statistical Review 2010: The Numbers and Trends. C. 12 // URL: http://cred. be/sites/default/files/2012.07.05.ADSR_2011.pdf.
Деятельность международного сообщества в последние годы была направлена в том числе на развитие международно-правовой регламентации международных отношений государств на случай бедствий. И если до конца XX в. деятельность эта была достаточно стихийной, бессистемной, то с провозглашением в 1990 г. Десятилетия по уменьшению опасности бедствий <1> наблюдаются попытки упорядочения подхода к данной тематике как на доктринальном, так и на практическом уровне. В частности, появились отдельные статьи по вопросам международно-правового регулирования реагирования на бедствия (катастрофы) П. Макалистера-Смита, Д. Фидлера, Дж. Хатчинсона, Р. Хардкасла, А. Чуа, Й. Динстайна, Д. Александера, Б. Морза, П. Волкера, В. А. Евсегнеева, В. В. Лисаускайте и других юристов-международников. Серьезные шаги в изучении данной темы сделаны Международной федерацией обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (далее - МФКК) по программе "Международное право реагирования на бедствия" (с 2000 г.) и Комиссией международного права ООН (далее - КМП ООН) по теме "Защита людей в случае бедствий" (с 2006 г.). -------------------------------- <1> Резолюция ГА ООН N 46/149 "Международное десятилетие по уменьшению опасности стихийных бедствий", 11 ноября 1987 г. // URL: http://daccess-dds-ny. un. org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/518/59/IMG/NR051859.pdf.
В данной статье мы сосредоточим внимание на том, что же представляет или может представлять собой концепция международного права катастроф, в частности оценим возможный потенциал выделения его в отдельную отрасль международного права. Такая оценка будет формироваться с учетом фрагментации международного права. Основной задачей автор видит определение того, насколько прогрессивное развитие в данной сфере может повлиять на дальнейшую фрагментацию международного права (независимо от выделения отдельной или новой отрасли международного права). Для целей настоящей статьи под фрагментацией международного права мы будем понимать функциональную диверсификацию международного права, расширение сферы его охвата за счет специальных и автономных режимов регулирования, что приводит к коллизиям в применении норм международного права и его толковании <1>. Таким образом, мы будем оценивать, насколько развитие нормативно-правового регулирования международных отношений, связанных с реагированием на бедствия, может повлиять на дальнейшую функциональную диверсификацию международного права и создание конфликтного регулирования тех или иных правоотношений. Для этого ответим на вопросы о сфере охвата международного права катастроф ratione materiae, его месте среди других отраслей международного права и его статусе в системе международного права. -------------------------------- <1> Фрагментация международного права: трудности, обусловленные диверсификацией и расширением сферы охвата международного права: доклад Исследовательской группы Комиссии международного права. 58-я сессия (1 мая - 9 июня и 3 июля - 11 августа 2006 г.). С. 8 // URL: http://daccess-dds-ny. un. org/doc/UNDOC/LTD/G06/610/79/PDF/G0661079.pdf.
Что же представляет собой международное право катастроф? Пионером в систематическом исследовании этой сферы стала МФКК, которая первой в 2000 г. предложила термин "международное право реагирования на бедствия" (international disaster response law), назвав им новую сферу своей аналитической работы <1>. Под международным правом реагирования на бедствия подразумеваются "законы, правила и принципы, применимые к обеспечению доступа, содействию, координации, качеству и отчетности в процессе международного реагирования на катастрофы, не связанные с конфликтами, включая стадию подготовки к возможной катастрофе" <2>. В соответствии с принятым в организации подходом под катастрофой (бедствием) понимают "внезапное катастрофическое событие, которое серьезно подрывает функционирование общины или общества и становится причиной людских жертв, материального, экономического или экологического ущерба, преодолеть последствия которого исключительно ресурсами пострадавшей общины или общества невозможно" <3>. Таким образом, определение охватывает любые стихийные бедствия (кроме хронических, например опустынивания), вспышки инфекционных заболеваний, техногенные (антропогенные) аварии и катастрофы, а также любое комплексное событие подобного рода и не включает любые конфликты. -------------------------------- <1> World Disaster Report for 2000. International Federation of Red Cross and Red Crescent. Geneva, 2000. P. 144. <2> International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies. "International Disaster Response Laws (IDRL): Project Report, 2002 - 2003". P. 15 // URL: http://www. icrc. org/Web/eng/siteeng0.nsf/htmlall/5XRDP7/$File/IDRL_Report_FINAL_ANG. pdf. <3> URL: http://www. ifrc. org/en/what-we-do/disaster-management/about-disasters/what-is-a-disaster.
Анализ двух приведенных определений позволяет утверждать, что, по мнению МФКК, основная функция международно-правового регулирования в исследуемой сфере состоит в практическом применении принципа гуманности в мирное время с целью минимизации страданий лиц, оказавшихся в зоне бедствия. Утверждается, что основная цель международного права реагирования на катастрофы состоит в регулировании гуманитарных действий post factum и преодолении последствий бедствий <1>; создание нового специализированного режима не стоит на повестке дня <2>. Однако в проведенных систематизированных исследованиях подчеркивается наличие пробелов в правовом регулировании, в первую очередь касательно порядка и способа предоставления гуманитарной помощи пострадавшему населению. Сам по себе акцент на наличии пробелов не означает прогрессивного развития международного права, однако представляется, что в случае заполнения пробелов могут возникнуть конфликты правового регулирования с другими отраслями международного права, в частности торгового (или права ВТО). По-видимому, предполагается содействие разработке специального режима, а сам подход носит функциональный, практический характер (как облегчить сосуществование принципа государственного суверенитета и необходимости быстрого, своевременного и эффективного предоставления помощи). -------------------------------- <1> World Disaster Report for 2000. International Federation of Red Cross and Red Crescent. P. 154. <2> Statement delivered by Victoria Bannon, co-ordinator, International Disaster Response Law Project of International Federation Permanent Observer Office to the United Nations in New York, to the United Nations General Assembly, Sixth Committee, New York. 5 November 2002 // URL: http://w3.ifrc. org/docs/News/speeches/vb061102.asp.
В свою очередь, Комиссия международного права ООН после двухлетнего обсуждения порядка работы над тематикой избрала в качестве ориентира разработку проекта статей всеобъемлющего международно-правового режима коллективной защиты всех лиц, находящихся в зоне бедствия <1>. Основная цель работы КМП ООН состоит в вычленении тех принципов общего международного права, которые позволят создать максимально плотную канву международно-правового регулирования отношений, связанных с реагированием на бедствия. Наш вывод подтверждается и тем, что специальный докладчик стремится основывать свою работу на трех непосредственных источниках защиты и помощи на случай аварии, катастрофы и (или) стихийного бедствия: международное гуманитарное право, международное право прав человека и международно-правовое регулирование статуса беженца и внутренне перемещенных лиц <2>. -------------------------------- <1> Предварительный доклад о защите людей в случае бедствий: подготовлен Специальным докладчиком г-ном Эдуардо Валенсией-Оспиной. Комиссия международного права. 60-я сессия, 2008. A/CN.4/598. С. 12 // URL: http://daccessdds. un. org/doc/UNDOC/GEN/N08/327/67/PDF/N0832767.pdf. <2> Предварительный доклад о защите людей в случае бедствий. С. 9.
Важно подчеркнуть, что проекты статей определяют бедствие практически так же, как и МФКК, специально подчеркивая, что любое событие, регулируемое международным гуманитарным правом, исключается из сферы действия проектов. Проект ст. 3 содержит достаточно широкое определение бедствия, фокусируясь на последствиях события, а не на его причинах или течении. Однозначно невозможно сказать, какие конкретно события охватываются определением: исключительно стихийные бедствия или аварии и катастрофы техногенного происхождения тоже. Однако в подготовительных материалах утверждается, что более детальные ответы на этот и другие вопросы (например, критерии для определения "широкомасштабности" ущерба) будут освещены в комментариях к проекту статей <1>. Подготовленные сегодня КМП проекты 11 статей позволяют предположить, что основной фокус направлен на выделение принципов общего международного права, применимых к ситуациям бедствий (катастроф). По крайней мере, на данном этапе невозможно судить о стремлении КМП вычленить, создать или содействовать развитию какого бы то ни было специального режима. -------------------------------- <1> Statement of the Chairman of the Drafting Committee Mr. Marcelo Vazquez-Bermudez. 31 July 2009 // URL: http://untreaty. un. org/ilc/sessions/61/2009_DC_Chairman_Protection_31July2009.pdf.
Хотелось бы отметить, что в отечественной и зарубежной доктрине международного права отсутствует единый терминологический аппарат относительно комплекса норм. Так, в русскоязычной доктрине понятия "международное право катастроф" и "международное право реагирования на бедствия" сегодня не встречаются и не употребляются. Российский исследователь В. В. Лисаускайте оперирует понятием "международное право чрезвычайных ситуаций" <1>, не предоставляя, однако, достаточных обоснований использования этого термина. Она ограничивает возможную сферу регулирования стихийными бедствиями и техногенными катастрофами, но убедительных аргументов в пользу объединения этих двух явлений в рамках единого понятия "чрезвычайная ситуация" не приводит. С нашей точки зрения (и это подтверждается как национальным законодательством <2>, так и толкованием норм международного права <3>), термин "чрезвычайная ситуация" имеет слишком широкие, временами неограниченные рамки, а в международно-правовом контексте применяется с целью временного ограничения прав человека. Попытка употребления подобного термина в украинской юридической литературе не увенчалась успехом <4>. Мы полагаем, что существует необходимость четкого разграничения события (катастрофы) и правового режима, который может возникнуть в связи с ним. Если собственно событие можно описать и определить на универсальном уровне, опираясь на достаточно четкие критерии, то создание правового режима есть право и задача государства. Это часть работы по обеспечению всеобъемлющей государственной безопасности и максимально быстрому восстановлению жизнедеятельности общества. -------------------------------- <1> Лисаускайте В. В. Международное право чрезвычайных ситуаций как новая отрасль международного права. С. 133 // URL: http://sun. tsu. ru/mminfo/000063105/362/image/362-133.pdf. <2> В законах Украины и России, например, чрезвычайные ситуации стихийных бедствий и техногенных катастроф являются частными случаями обстоятельств, возникновение которых может потребовать введения правового режима чрезвычайного положения, т. е., по сути, представляют собою lex specialis гораздо более широкого круга вопросов, где в первую очередь чрезвычайными считаются события, угрожающие конституционному строю государства и его физической безопасности. <3> United Nations, Economic and Social Council, Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights, U. N. Doc. E/CN.4/1985/4, Annex (1985) // URL: http://www1.umn. edu/humanrts/instree/siracusaprinciples. html. <4> Будник П. Мiжнародне право щодо дiй пiд час надзвичайних ситуацiй удосконалення // Надзвичайна ситуацiя. 2007. N 9. С. 37 - 38.
Какая же основная задача должна стоять перед юристом-международником, занимающимся исследованием данной сферы? С нашей точки зрения, в первую очередь необходимо сосредоточиться на установлении сферы регулирования ratione materiae, пробелов в нормативном регулировании и в связи с этим определять необходимость разработки, хотя бы на доктринальном уровне, специального режима регулирования международных отношений на случай аварий, катастроф, стихийных бедствий. Однако подобная работа потребует немало усилий. Нужно не только изучить пробелы в нормативном регулировании (что в значительной мере было уже проделано МФКК), но и вычленить систему общих и специальных принципов, свойственных будущей нормативной системе. Сегодня рано говорить о формировании новой отрасли международного права, хотя такие мнения высказываются <1>. Отметим, что любое исследование необходимо проводить с учетом фрагментации и опасностей, которые она таит в себе. -------------------------------- <1> Лисаускайте В. В. Указ. соч. С. 133 - 137; Petric A. P. The Emergence of a New Branch of International Law Dealing with Response, Assistance and the Protection of Persons in the Even of Disasters // Dignitas Journal. January 2013; URL: http://www. dignitas. si/en/component/content/article/140-nastane-knove-veje-mednarodnega-prava-ki-ureja-ukrepanje-pomoc-in-zascito-zrtev-ob-nesrecah.
Представляется, что определить концепцию международного права катастроф можно, лишь анализируя приведенные позиции КМП и МФКК одновременно. Только объединив функциональный и правозащитный подходы, можно говорить о целостной картине международно-правового регулирования. Полагаем, что формирование новой отрасли международного права требует минимального соответствия критериям: наличия достаточной нормативной базы; заинтересованности международного сообщества в выделении этой группы норм; существования отдельного предмета и метода регулирования; наличия специальных принципов и т. д. <1>. Анализ существующих международно-правовых норм, которые регулируют международные отношения на случай аварий, катастроф и стихийных бедствий, позволяет сделать вывод о серьезных пробелах в нормативном регулировании (о чем свидетельствуют исследования МФКК); о заинтересованности международного сообщества в исследовании обозначенной сферы и ее комплексном регулировании (что доказывает активная работа КМП ООН); о постепенном становлении специальных принципов (речь о которых идет в исследованиях отдельных авторов). Таким образом, если и говорить о существовании международного права катастроф, то сегодня это не более чем концепция, т. е. постепенное формирование целостной системы нормативного регулирования вокруг некой основной идеи или совокупности взглядов. Но в связи с активным развитием этих взглядов, кристаллизацией однотипных подходов, вычленением принципов нормативного регулирования происходит и становление нового правового режима - совокупности норм международного права с особым предметом регулирования. Однако открытым остается вопрос, будет ли это институт существующей отрасли (например, международного права окружающей среды, международного права защиты прав человека или гуманитарного права в мирное время), отдельная отрасль или "полисистемное образование", как его определял В. А. Василенко <2>. От того, как пойдет дальнейшее становление, будет зависеть и то, будет ли новый правовой режим и дальше содействовать фрагментации международного права. -------------------------------- <1> Фельдман Д. И. Система международного права. Казань, 1983. С. 53 - 64. <2> Василенко В. А. Основы теории международного права. Киев, 1988. С. 234 - 235.
Возвращаясь к вопросу о сфере охвата международного права катастроф, отметим следующее. Для целей формирования наиболее гомогенного и стабильного правового режима необходимо применять достаточно широкое правовое понятие катастрофы. В целом соглашаясь с приведенными определениями катастрофы (бедствия), подчеркнем, что не лишним было бы, кроме характеристик событий, привести и максимально полный их перечень. К характеристикам событий, требующих международного реагирования и соответственно, международно-правового регулирования, относятся: масштабность события, т. е. уровень нарушения функционирования общества и соотнесение с наличествующими у общества ресурсами; обширность события, т. е. его географическая распространенность, возможно, трансграничный эффект; международный элемент, т. е. необходимость внешней помощи для преодоления последствий; людские жертвы и страдания, общий материальный ущерб. Допустимо выделение и других характеристик. Каждая характеристика должна достичь определенного уровня интенсивности для того, чтобы начал действовать правовой режим реагирования. Перечень же возможных событий, с нашей точки зрения, должен включать не только стихийные бедствия, но и промышленные и антропогенные аварии, катастрофы. И хотя относительно последних существует режим международно-правового регулирования, это не должно расцениваться как фактор, исключающий антропогенные катастрофы из специального правового режима. Порядок действий при масштабных и обширных катастрофах будет прежним. Более того, действующие правовые нормы могут быть использованы в качестве платформы для заполнения пробелов в регулировании порядка действий в случае стихийных бедствий. Важным элементом концепции международного права катастроф должен стать и момент разработки специальных принципов данного правового режима. Последние должны охватить и период до катастрофы, ведь широко известно, что проще провести предотвращение события (смягчение рисков от него), чем преодолеть последствия. Основной целью международного права катастроф должно оставаться обеспечение международно-правового регулирования отношений, направленных на сокращение рисков от антропогенных катастроф и стихийных бедствий, содействие эффективному и своевременному предоставлению помощи пострадавшему населению с учетом их потребностей и при максимальном соблюдении их прав, а также максимально быстрое восстановление нормального функционирования общества. Таким образом, международное право катастроф должно иметь как функциональную, так и правозащитную направленность. При этом необходимо соблюсти здоровый баланс интересов государства, нерушимости его суверенных прав и потребностей индивидов. Сегодня этот правовой режим фрагментирован в ином смысле, чем подразумевается в доктрине. Наблюдаются многочисленные пробелы в регулировании на универсальном уровне, особенно в том, что касается функциональной сферы: порядка предоставления помощи, порядка пропуска помощи на территории пострадавших государств и через транзитные государства, порядка предоставления услуг (в том числе квалифицированного персонала), порядка привлечения к ответственности в случае нарушений в процессе предоставления помощи или на восстановительном этапе и т. д. Внешне изучаемый международно-правовой режим представляет собой цепь, в которой не хватает отдельных звеньев. Именно на восполнение этих пробелов необходимо направлять усилия. С нашей точки зрения, избежать дальнейшей фрагментации международного права при становлении международного права катастроф на универсальном уровне можно при учете принципов общего международного права для заполнения пробелов в нормативно-правовом регулировании (в частности, это должно касаться норм торгового, таможенного, транспортного права). Разный фокус исследований, проводимых КМП и МФКК, позволяет предположить неизбежность правовых коллизий в определенный момент. Учитывая ограниченность международно-правового регулирования на универсальном уровне <1> и достаточно разветвленную систему многосторонних региональных и двусторонних договоров, можно говорить о существовании риска возникновения конфликтного регулирования на универсальном и региональном (локальном) уровнях, как это понимается исследователями фрагментации <2>. -------------------------------- <1> Действуют Конвенция Тампере 1998 г. о предоставлении телекоммуникационных ресурсов для смягчения последствий бедствий и осуществления операций по предоставлению помощи; Рамочная конвенция 2000 г. о предоставлении помощи в области гражданской обороны; Конвенция 2013 г. о предоставлении продовольственной помощи, а также разрозненные нормы, содержащиеся в отдельных отраслевых конвенциях международного космического, морского, воздушного, таможенного права и т. д. <2> Koskenniemi M. International Law: Between Fragmentation and Constitutionalism. Canberra, 2006. P. 2 - 4 // URL: http://cigj. anu. edu. au/cigj/link_documents/KoskenniemiPaper. pdf.
Таким образом, хотя становление любого специального режима всегда сопряжено с риском дальнейшей фрагментации международного права, избежать его вполне возможно, в частности указанными способами. Там же, где речь идет о возможных конфликтах универсального и региональных режимов, необходимо подходить с позиций системности международного права и применимости общих принципов к частным ситуациям. При разработке же специальных принципов, применимых к правовому режиму в целом, нужно добиваться учета и использования этих принципов на любом уровне международно-правового регулирования: универсальном, региональном, локальном и в двусторонних отношениях.
Bibliography
Annual Disaster Statistical Review 2010: The Numbers and Trends // URL: http://cred. be/ sites/default/files/2012.07.05.ADSR_2011.pdf. Budnik P. Mizhnarodne pravo shhodo dij pid chas nadzvichajnih situacij potrebue udoskonalennja // Nadzvichajna situacija. 2007. N 9. Feldman D. I. Sistema mezhdunarodnogo prava. Kazan', 1983. Fragmentacija mezhdunarodnogo prava: trudnosti, obuslovlennye diversifikaciej i rasshireniem sfery ohvata mezhdunarodnogo prava: doklad Issledovatel'skoj gruppy Komissii mezhdunarodnogo prava. 58-ja sessija (1 maja - 9 ijunja i 3 ijulja - 11 avgusta 2006 g.) // URL: http://daccess-dds-ny. un. org/doc/UNDOC/LTD/G06/610/79/PDF/G0661079.pdf. Golubchikov C. Vozmozhen li monitoring prirodnyh katastrof? // Zhurn. Jenergija. 2003. N 3. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies. International Disaster Response Laws (IDRL): Project Report, 2002 - 2003 // URL: http://www. icrc. org/Web/eng/siteeng0.nsf/htmlall/5XRDP7/$File/IDRL_Report_FINAL_ANG. pdf. Koskenniemi M. International Law: Between Fragmentation and Constitutionalism. Canberra, 2006 // URL: http://cigj. anu. edu. au/cigj/link_documents/KoskenniemiPaper. pdf. Lisauskajte V. V. Mezhdunarodnoe pravo chrezvychajnyh situacij kak novaja otrasl' mezhdunarodnogo prava // URL: http://sun. tsu. ru/mminfo/000063105/362/image/362-133.pdf. Petric A. P. The Emergence of a New Branch of International Law Dealing with Response, Assistance and the Protection of Persons in the Even of Disasters // Dignitas Journal. January, 2013. Predvaritel'nyj doklad o zashhite ljudej v sluchae bedstvij: podgotovlen Special'nym dokladchikom g-nom Jeduardo Valensiej-Ospinoj. Komissija mezhdunarodnogo prava. 60-ja sessija, 2008. A/CN.4/598 // URL: http://daccessdds. un. org/doc/UNDOC/GEN/N08/327/67/PDF/N0832767.pdf. Statement delivered by Victoria Bannon, co-ordinator, International Disaster Response Law Project of International Federation Permanent Observer Office to the United Nations in New York, to the United Nations General Assembly, Sixth Committee, New York. 5 November 2002 // URL: http://w3.ifrc. org/docs/News/speeches/vb061102.asp. Statement of the Chairman of the Drafting Committee Mr. Marcelo Vazquez-Bermudez. 31 July 2009 // URL: http://untreaty. un. org/ilc/sessions/61/2009_DC_Chairman_Protection_31July2009.pdf. Vasilenko V. A. Osnovy teorii mezhdunarodnogo prava. Kiev, 1988. World Disaster Report for 2000. International Federation of Red Cross and Red Crescent. Geneva, 2000.
Название документа