Формирование уголовно-экологического законодательства Европейского союза: цели, тенденции, перспективы и реализация

(Дубовик О. Л.) ("Международное уголовное право и международная юстиция", 2009, N 4) Текст документа

ФОРМИРОВАНИЕ УГОЛОВНО-ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: ЦЕЛИ, ТЕНДЕНЦИИ, ПЕРСПЕКТИВЫ И РЕАЛИЗАЦИЯ

О. Л. ДУБОВИК

Дубовик О. Л., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института государства и права РАН.

На протяжении многих лет и национальные законодатели, и международное сообщество пренебрегали проблемами охраны окружающей среды. Это общеизвестный факт. Но начиная со второй половины XX столетия политико-правовое пренебрежение в данной сфере стало нетерпимым, непереносимым и главное - требующим целенаправленного и кардинального изменения подходов. Следует признать, что международное сообщество, отдельные государства, различные социальные группы и общество в целом резко изменили свое отношение к охране окружающей среды. Более того, все они сосредоточили свои усилия на поиске наиболее адекватных правовых инструментов, использование которых могло бы наиболее эффективно противостоять новым угрозам. Эти угрозы очевидны: изменения климата, загрязнение окружающей среды и деградация, сокращение биологического разнообразия, ухудшение качества и состояния водных ресурсов, атмосферного воздуха, почв, растительного покрова Земли, Мирового океана, внедрение в оборот генетически измененных продуктов и т. п. Хотя уголовная ответственность и признается последним доводом в решении вопросов борьбы с тем или иным негативным явлением социальной действительности, специалисты-экологи считают этот правовой инструмент потенциально эффективным <1>. Они начиная с 1992 г. (Конференция в Рио-де-Жанейро, завершившаяся принятием целого ряда основополагающих для охраны окружающей среды документов) настоятельно рекомендуют национальным законодателям использовать средства уголовного закона как можно шире <2>. -------------------------------- <1> См.: Environmental Crime in Europe (F. Comt, L. Kremer). Groningen: Europa Law Publishing, 2004. <2> См.: Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник / Под ред. О. Л. Дубовик. 2-е изд. М.: Эксмо, 2008. С. 109 - 112.

В этом плане наиболее показательны инициативы Европейского союза (Сообщества). Дело в том, что в странах ЕС всегда уделяли пристальное внимание борьбе с экологической преступностью (например, в Германии, Франции, Голландии и др.). Более десяти лет назад (4 октября 1998 г.) в Страсбурге была принята Конвенция о защите окружающей среды средствами уголовного закона. Несмотря на то что она не вступила в силу, данная Конвенция сыграла самую существенную роль в унификации уголовно-правовой реформы в области уголовной ответственности за экологические преступления даже в странах, не являющихся ее участницами, в том числе и в России. В большинстве случаев в ходе реформирования уголовного закона в кодексах были выделены отдельные главы об экологических преступлениях (преступлениях против окружающей среды), введены новые составы преступлений, дифференцированы и ужесточены санкции и т. п. <3>. Но меняющаяся ситуация, выразившаяся в усилении негативного воздействия на окружающую среду, ухудшении ее качества, появлении новых видов экологически опасного поведения, рост числа преступлений, посягающих на природные объекты, привели к необходимости принять более решительные меры. -------------------------------- <3> См.: Дубовик О. Л. Реформа законодательства об ответственности за экологические преступления в России и за рубежом // Экологическое право России / Под ред. А. К. Голиченкова. Вып. 3. М.: ТИССО, 2002. С. 40 - 41; Радецкий В. Развитие уголовно-экологического права в Польше с учетом требований Европейской конвенции об охране окружающей среды уголовным правом // Государство и право. 2002. N 10. С. 48 - 56.

Поскольку Конвенция формально все же не вступила в силу, по данному вопросу в ЕС было принято Рамочное решение Евросовета, регулирующее проблематику унификации законодательства об уголовной ответственности за экологические преступления и носящее более обязывающий характер, чем рекомендательные положения Конвенции. Надо сказать, что Рамочное решение неоднократно подвергалось критике и специалистами в области охраны окружающей среды, и специалистами в области уголовного права <4>. -------------------------------- <4> См.: Heine G. Towards an European Environmental Criminal Law Problems and recommendations / Emlekkonyv. Pecs, 2005. P. 44 - 56.

Новый этап в развитии европейского уголовно-экологического права надо отсчитывать с 19 ноября 2008 г. Именно в этот день Европейским парламентом и Советом была принята Директива 2008/99/ЕС об охране окружающей среды уголовным правом, самым существенным образом меняющая европейскую эколого-правовую политику и устанавливающая - по рангу акта - соответствующие обязательства для стран - участниц Евросоюза в плане имплементации содержащихся в ней предписаний. В Директиве содержится не только значительное число новелл, которые должны быть учтены законодателями стран - участниц ЕС, но и обоснование принятых в Страсбурге решений. И то и другое представляют интерес для российских специалистов - экологов, юристов, законодателей. Для начала следует указать на то, что согласно абз. 2 ст. 174 Договора об образовании ЕС перед Сообществом поставлена цель высокого уровня охраны окружающей среды <5>. Поскольку Европейский союз обеспокоен ростом преступлений против окружающей среды и масштабами их последствий, которые во все большей степени преодолевают границы тех государств, где они были совершены, они представляют собой угрозу для окружающей среды и в связи с этим требуют соответствующей реакции. Опыт показывает, что существующая система санкций не является достаточной для обеспечения полного соблюдения предписаний об охране окружающей среды, которые могут быть усовершенствованы путем усиления уголовно-правовых санкций как более мощного показателя социального осуждения экологических преступлений по сравнению с административными и мерами по возмещению экологического вреда. Кроме того, введение общих предписаний материально-правового характера должно облегчить применение результативных методов расследования и способствовать взаимопомощи государств - членов ЕС в процессе расследования и судебного рассмотрения дел об экологических преступлениях (п. п. 1 - 4 Преамбулы). -------------------------------- <5> См.: Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза / Под ред. О. Л. Дубовик. М.: Городец, 2007.

В п. 5 Преамбулы к Директиве сформулировано важнейшее положение: "В целях достижения эффективной охраны окружающей среды возникает особая потребность в применении более суровых санкций к опасным экологическим преступлениям, которые причиняют или могут причинить существенный вред атмосферному воздуху, в том числе стратосфере, недрам, водам, животным или растениям либо оказывают негативное воздействие на сохранность видов". Тем самым Директива вводит два вида составов экологических преступлений: материальные и поставления в опасность. Второе значимое указание содержится в п. п. 6 и 7 Преамбулы. Здесь говорится о том, что несоблюдение возложенных правом обязанностей может иметь такие же последствия, как и активное деяние, и поэтому подлежит соответствующему наказанию. В связи с этим поведение, будучи умышленным или результатом грубой небрежности, следует считать уголовно наказуемым на территории всего Европейского союза. Данная Директива обязывает государства - члены ЕС к введению в национальное законодательство уголовно-правовых санкций за серьезные нарушения предписаний экологического права Европейского союза. При этом она не налагает никаких обязательств в сфере применения таких санкций или иной существующей системы исполнения права в конкретных случаях. Наряду с этим в п. 12 Преамбулы подчеркивается, что в Директиве определены минимальные предписания. Это оставляет за государствами - участниками ЕС право принимать более ригористичные средства в целях эффективной охраны окружающей среды средствами уголовного закона. Но такие средства, конечно, должны определяться в соответствии с Договором об образовании ЕС. Структура Директивы и содержание ее отдельных предписаний на первый взгляд выглядят ясными и не требующими особых усилий для их толкования и освоения. Помимо Преамбулы она включает десять статей и приложения, содержащие перечень актов, нарушение которых представляет собой уголовно наказуемое деяние. Именно в этих статьях и приложениях содержатся более чем значимые положения, кардинально изменяющие уголовно-правовые подходы к регулированию уголовно-правовых запретов в области охраны окружающей среды и наказанию за их нарушение. Коротко о структуре Директивы. Она, как и свойственно такого рода актам, содержит предписания материально-правового характера, заключительные положения и иные атрибуты. В ст. 1 определен предмет регулирования, в ст. 2 даны основные дефиниции; в ст. 3 сформулирован перечень составов экологических преступлений; в ст. 4 указано на наказуемость подстрекательства к совершению умышленных экологических преступлений и пособничество в их совершении; в ст. 5 даны общие указания о санкциях; в ст. ст. 6 и 7 решаются вопросы ответственности юридических лиц. Статьи 8 - 10 посвящены срокам имплементации (она должна быть осуществлена странами - участницами ЕС до 26 декабря 2010 г.) и срокам вступления Директивы в силу (через 20 дней после опубликования <6>), иным заключительным положениям и адресатам Директивы, каковыми являются все 27 государств - членов ЕС. -------------------------------- <6> Директива вступила в силу 26 декабря 2008 г.

Наибольший интерес для российских специалистов представляют, конечно, положения Директивы о перечне составов экологических преступлений и ответственности юридических лиц. Так, в документе сформулированы признаки отдельных преступных посягательств с учетом их градации по критериям объективной стороны и иных признаков состава. В Директиве сказано, что государства - члены ЕС обеспечивают, чтобы деяния, совершенные противоправно и умышленно или являющиеся результатом грубой небрежности, признавались уголовно наказуемыми. В их числе: a) сброс, выброс или введение такого количества веществ либо ионизирующего излучения в воздух, недра или воды, которые причиняют либо могут причинить смерть или нанесение тяжкого вреда здоровью либо существенного вреда качеству воздуха, качеству недр или качеству вод, либо животным или растениям; b) сбор, транспортировка, переработка или уничтожение отходов, в том числе надзор за этой деятельностью или дальнейшее обращение с местами обезвреживания отходов, а также действия, предпринимаемые впоследствии продавцом или посредником (управление отходами), которые причиняют или могут причинить смерть или тяжкий вред здоровью либо существенный вред качеству воздуха, или качеству недр, или качеству вод, либо животным и растениям; c) перемещение отходов, если это деяние осуществляется в сфере действия абз. 35 ст. 2 распоряжения ЕС N 1013/2006 Европейского парламента и Совета от 14 июня 2006 г. о перемещении отходов и в значительных объемах, без учета того, происходит ли оно в рамках одного перемещения или нескольких перемещений, которые связаны между собой; d) эксплуатация предприятия, на котором осуществляется опасная деятельность либо на котором хранятся либо используются опасные вещества или препараты, которая за пределами предприятия причиняет либо может причинить смерть или тяжкий вред здоровью либо существенный вред качеству воздуха, или качеству недр, или качеству вод, или животным либо растениям; e) производство, переработка, обслуживание, использование, владение, хранение, транспортировка, ввоз, вывоз и уничтожение ядерных материалов или иных опасных радиоактивных веществ, которые причиняют или могут причинить смерть либо тяжкий вред здоровью, либо существенный вред качеству воздуха, или качеству недр, или качеству вод, или животным либо растениям; f) добыча <7>, уничтожение, владение либо присвоение организмов, относящихся к охраняемым видам дикой фауны и флоры, за исключением случаев, когда такие действия совершены в отношении незначительного их числа и оказывают несущественное влияние на сохранение этих видов; -------------------------------- <7> Сопоставление текста Директивы на английском, немецком и польском языках показывает, что используемый в российском праве термин "добыча" не является достаточно точным. В тексте Директивы скорее речь идет об убийстве или убиении животных. В общем, это соответствует новым подходам в охране биоразнообразия.

g) торговля образцами охраняемых видов дикой фауны и флоры или их частями либо продуктами, за исключением случаев, когда такие действия совершены в отношении незначительного их числа и оказывают несущественное влияние на сохранение этих видов; h) любое поведение, приводящее к уничтожению местообитаний на особо охраняемой природной территории; i) производство, ввоз, вывоз, введение в оборот или использование веществ, уменьшающих озоновый слой. Как видно из приведенного перечня, европейский законодатель существенно изменяет материально-правовые нормы и вводит ряд новых составов и/или их признаков. Особого внимания здесь заслуживают составы незаконной торговли охраняемыми видами (речь идет о редких и исчезающих видах, находящихся под охраной СИТЕС и подпадающих под действие Конвенции о сохранении биоразнообразия, иных актов такого рода), противоправного обращения с веществами, негативно воздействующими на озоновый слой. Такого рода составы пока не предусмотрены в УК РФ, хотя в литературе вопрос о необходимости их введения в УК РФ обсуждался. В то же время составы уничтожения критических местообитаний организмов, занесенных в Красную книгу, или организмов, обитающих на особо охраняемых природных территориях, с 1996 г. известны российскому уголовному законодательству и даже сформулированы в УК РФ с юридико-технической точки зрения более детально и широко <8>. -------------------------------- <8> Правда, по ст. 259 УК РФ "Уничтожение критических местообитаний организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации" до сих пор не было зарегистрировано ни одного преступления (этому, пожалуй, нужно радоваться), а по ст. 262 "Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов" за последние пять лет (2003 - 2007 гг.) было зарегистрировано соответственно 14, 36, 70, 44, 62 преступления; лиц, совершивших их, за эти годы было выявлено всего 87. То есть и в данном случае применяемость уголовно-правовой нормы невысока. Кроме того, уголовная статистика дает лишь общие цифры нарушений и лиц, хотя можно предположить, что наибольшую долю нарушений режима составляет добыча охраняемых видов.

Глубокому анализу предписаний Директивы подлежат положения об отдельных признаках объективной стороны, в первую очередь деяний, которые в ряде случаев описаны более подробно, чем в соответствующих статьях гл. 24 и 26 УК РФ. Это касается составов преступлений, связанных с загрязнением окружающей среды и нарушением правил обращения с опасными отходами и веществами. В заключение несколько слов о новых подходах к так называемой коллективной уголовной ответственности - институту, вызывавшему и вызывающему острые споры. В ст. 6 Директивы указано, что государства-участники обеспечивают, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности за преступления, перечисленные в ст. 3, а также за подстрекательство и пособничество (ст. 4), если эти преступления были совершены в их пользу каким-либо лицом, занимающим руководящие позиции в структуре юридического лица, действующим индивидуально либо как член органа юридического лица на основе: права представительства юридического лица, полномочий к принятию решений от имени юридического лица, полномочий по осуществлению контроля в структурах юридического лица. Кроме того, юридические лица могут нести ответственность в случаях, когда отсутствие контроля и надзора со стороны лица, чьи признаки охарактеризованы выше, сделало возможным совершение преступления, предусмотренного ст. 3, подстрекательства и пособничества по ст. 4, в пользу юридического лица лицом, находящимся под его началом (подчиненным). При этом ответственность юридических лиц не исключает уголовного преследования физических лиц, являющихся исполнителями, пособниками или подстрекателями при совершении указанных в ст. ст. 3 и 4 преступлений. Это решение может вызвать противодействие многих стран, которые не приемлют института коллективной уголовной ответственности (так же, как и российский законодатель) и неоднократно высказывали самые серьезные сомнения в целесообразности его введения в систему континентального уголовного права. Тем не менее они обязаны отреагировать на него и имплементировать предписания Директивы в национальное законодательство. В целом положения Директивы следует по возможности и необходимости учитывать в процессе совершенствования российского уголовно-экологического законодательства. Но в еще большей степени учитывать их в доктринах уголовного и экологического права России, поскольку эти предписания (при всей их неоднозначности, спорности и, возможно, оспариваемости) знаменуют собой решительное продвижение в деле охраны окружающей среды с помощью такого традиционного инструмента, как уголовный закон.

Название документа