История борьбы с коррупцией в Нидерландах и роль полиции в этой деятельности
(Кислухин В. А.) ("История государства и права", 2010, N 2) Текст документаИСТОРИЯ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В НИДЕРЛАНДАХ И РОЛЬ ПОЛИЦИИ В ЭТОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В. А. КИСЛУХИН
Кислухин Владимир Александрович, доцент Кировского института Московской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.
С позиций провозглашенной в Российской Федерации борьбы с коррупцией и правового преследования ее преступных проявлений безусловное значение приобретает положительный опыт противодействия этому негативному феномену в других государствах. По оценкам международных рейтинговых организаций, среди десяти стран мира, наиболее "чистых" от коррупции, обычно называется такое государство, как Королевство Нидерландов. Общеизвестно, что Нидерланды, так же как и многие другие страны, имеют весьма непростую историю социально-экономического, культурного развития на фоне многочисленных войн, революций, политической и юридической неразберихи. За многовековой период становления голландской правовой системы государству и обществу приходилось постоянно противостоять преступности, в том числе и коррупции. В XVII в. в Нидерландах буржуазная аристократия в лице регентов являлась самым привилегированным слоем общества и обладала практически неограниченной властью в экономических, правоохранительных и судебных делах. "Регенты, - пишет Г. А. Шатохина-Мордвинцева, - многие из которых были выходцами из торговых семей, образовывали замкнутую группу очень влиятельных и богатых людей, попасть в которую со стороны было практически невозможно" <1>. Всевластие регентов и коррупция чиновников порождали такой тип отношений в обществе, когда важные и наиболее доходные должности передавались или за большие деньги, или только лицам из ближайшего окружения средневековых олигархов, или по наследству <2>. -------------------------------- <1> Шатохина-Мордвинцева Г. А. История Нидерландов. М.: Дрофа, 2007. С. 168. <2> См.: Лозинскiй С. Г. Исторiя Бельгiи и Голландiи въ Новое время. СПб.: Изданiе акц. общ. "Брокгаузъ - Эфронъ", 1907. С. 68.
Другую опасность для голландского общества представляли продажные полицейские чиновники, прокуроры, судьи, противозаконная деятельность которых подрывала авторитет государственной службы, и невозможность решить конфликтные ситуации правовым способом. Проблема с отсутствием законности в средневековых Нидерландах усугублялась еще и тем, что из-за региональной раздробленности страны не существовало кодифицированного законодательства, а отсутствие единообразия в применении норм уголовного права только способствовало произволу со стороны полицейских чинов и судей. "Законы и обычаи отличались от провинции к провинции, если не от города к городу, и все попытки их унифицировать наталкивались на глухую враждебность местных судебных инстанций" <3>, - повествует известный швейцарский историк Поль Зюмтор. Использование служебного положения представителями правоохранительных органов в целях личного обогащения в виде поборов с населения часто становилось общепринятой нормой. Особенно одиозной в этот период истории страны являлась специальная должность бальи, которому подчинялись все карательные органы и которому предоставлялось право осуществлять судебную власть на местах <4>. "В Амстердаме, - рассказывает П. Зюмтор, - для поддержания общественного порядка городские власти располагали полицией, призванной следить за соблюдением предписаний и выполнением приговоров суда. Однако действенность этой службы вызывала у горожан большие сомнения. Старший бальи избирался магистратом скорее на основе социальных предпочтений, нежели компетентности претендента. Нередко управление полицией вручалось тому, кто более всех раскошелится, а желающих получить это "теплое местечко" всегда хватало. "Тяжкое бремя службы" в этой должности представляло для человека с подмоченной репутацией или без твердых моральных принципов двойной интерес: он становился недосягаем для закона и в то же время получал немалый доход, произвольно повышая штрафы. В большинстве случаев старший бальи, принадлежавший обычно к одной из местных богатых фамилий, не желал пачкать руки, лично занимаясь грязными делишками, и передавал свои полномочия бальи 2-го ранга, непосредственному начальнику агентов полиции. Последний, как правило, являлся весьма сомнительной личностью с такой скверной репутацией, что перед ним закрывались двери домов всех добропорядочных буржуа. В литературе того времени фигура бальи неизменно окружена глубоким презрением, а его продажность стала нарицательной" <5>. Вымогательство для средневековых стражей порядка тоже становилось обычным делом. "Городская проституция в Амстердаме, - повествует П. Зюмтор, - была в известном смысле организована - сержанты полиции обладали правом держать бордели в определенных кварталах города. Даже адюльтер коррумпированные полицейские использовали с выгодой для себя. По закону женатый мужчина, уличенный во внебрачных связях, приговаривался к выплате крупного штрафа, а его партнершу отправляли в исправительный дом. Применение этого закона создавало почву для шантажа. Полицейские договаривались с проститутками, обеспечивая им пристанище и защиту. Взамен те должны были заманивать какого-нибудь толстосума, из которого полицейские вытягивали штраф, а девицы при этом получали свою долю" <6>. -------------------------------- <3> Зюмтор П. Повседневная жизнь Голландии во времена Рембрандта. М.: Мол. гвардия, 2000. С. 291. <4> См.: Кофман Б. И., Миронов С. Н. Вопросы организации и деятельности полиции. Казанский филиал ЮИ МВД России. Казань, 1996. С. 7 - 8. <5> Зюмтор П. Указ. соч. С. 45. <6> Там же. С. 163 - 165.
В результате те охранители общественного порядка, в обязанность которым вменялась борьба с различными правонарушениями, сами являлись злостными рассадниками коррупции и вымогательства. Не лучшая ситуация в отношении коррупции складывалась в Нидерландах и в XVIII в. Поражения в войнах с Англией, неудачи в проведении колониальной политики, обнищание простых жителей городов и деревень, непомерные налоги привели к разрушению экономики Республики Соединенных провинций (как в тот исторический период назывались Нидерланды), расцвету произвола и злоупотреблений чиновников всех уровней <7>. -------------------------------- <7> См.: Хейзинга Й. Осень Средневековья. Соч.: В 3 т. Т. 1. М.: Изд. группа "Прогресс" - "Культура", 1995. С. 26; Шатохина-Мордвинцева Г. А. История Нидерландов. М.: Дрофа, 2007. С. 207 - 250.
Однако начиная с конца XVIII в. в отношении коррупции со стороны голландского общества наступил заметный перелом. Во многом это было обусловлено общим революционным подъемом в европейских странах, направленным против остатков феодализма и господства торговой и финансовой олигархии, стоявших главными препятствиями на пути поступательного развития Нидерландов и являвшихся основным оплотом коррупции <8>. -------------------------------- <8> См.: Бауман Г. Г. Французская революция XVIII века: экономика, политика, идеология. М.: Наука, 1988. С. 208 - 231.
Либерализация государственного устройства, прогрессивная избирательная реформа, усиление влияния кальвинистской церкви, самой жесткой и бескомпромиссной с точки зрения следования нормам религиозной морали разновидности протестантизма, послужили стимулами разрушения старых коррупционных связей, провозглашения политики служения интересам и благу народа со стороны властей, неукоснительного следования принципу законности в деятельности правоохранительных и судебных органов. В результате изменений, произошедших в голландском обществе в XIX - начале XX в., уровень коррупции в государстве значительно снизился. Такому снижению способствовало и принятие парламентом правовых актов антикоррупционной направленности. Так, ст. 178 Уголовного уложения Королевства Нидерландов от 3 марта 1881 г. была введена строгая ответственность для лиц, которые "дают подарок или только обещают вручить подарок с тем, чтобы повлиять на вынесение решения по рассматриваемому судьей делу". За такие действия для виновного согласно Уголовному уложению устанавливалась ответственность в виде заключения в тюрьму на срок до 6 лет. А если подарок или обещание подарка были даны с тем, чтобы достигнуть осуждения невиновного по уголовному делу, то Уложение в этом случае устанавливало наказание для взяткодателя на срок до 9 лет лишения свободы <9>. -------------------------------- <9> См.: Staatsblad. 1881. N 35. Bkz. 47 - 95.
Отягчающим уголовную ответственность обстоятельством стала принадлежность взяткополучателя к судейскому корпусу. Теперь судья, получив подарок от взяткодателя и сознавая цель вручения этого подарка, мог быть подвержен за указанное деяние заключению в тюрьму на срок до 12 лет <10>. -------------------------------- <10> См.: Там же.
Безусловно, ужесточение законодательства наряду с положительными изменениями в социально-экономических отношениях позволило на определенный период "отдохнуть" голландскому обществу от засилья финансовой олигархии, строившей личное благополучие главным образом за счет своих коррупционных связей. Однако уже в XX в. по мере развития промышленности и торговли, возрастания роли капитала в экономике и политике, захвата мировых пространств транснациональными корпорациями уровень коррупции как в отдельно взятых государствах Западной Европы, так и на международном уровне поднялся до неизмеримых ранее высот. Например, в 1970-е годы всему миру стали известны скандальные подробности подкупа руководителями американской авиастроительной компании "Локхид" высших чиновников Италии, Японии, ФРГ, других государств с целью заключения с ними выгодных контрактов на поставку продукции компании "Локхид" в эти страны. Не смогла избежать причастности к этому международному скандалу и королевская семья Нидерландов. Так, ныне покойный принц Бернгард, отец нынешней королевы, был заподозрен в получении взяток от этой американской корпорации. По престижу Королевства был нанесен очень ощутимый удар. Жена принца, королева Юлиана, была готова отречься от престола в том случае, если принц будет привлечен к ответственности. Однако голландцы простили принца, а премьер-министр страны взял на себя ответственность за оплошность, допущенную Бернгардом. И хотя большинство представителей вооруженных сил и флагманов экономики Королевства по-прежнему лояльно относились к принцу, Бернгард предпочел оставить все занимаемые посты, оставаясь лишь членом Государственного совета Нидерландов <11>. -------------------------------- <11> См.: Правовая система Нидерландов / Отв. ред. В. В. Бойцова и Л. В. Бойцова. М.: Зерцало, 1998. С. 344; Шад М. Королевский дом Нидерландов / Пер. с нем. М.: Мой мир, 2004. С. 70.
Следующий подъем в противоборстве с коррупцией в стране произошел в конце прошлого - начале нынешнего века и связан он во многом с осуществляемой государством антикоррупционной стратегией под общим названием "политика национальной честности". Эта стратегия включает в себя многочисленные социальные и правовые нормы и институты, направленные на воспитание и закрепление в обществе устойчивых моральных принципов, установление юридических дозволений и запретов, эффективно действующих в условиях правового демократического государства. Политику национальной четности демонстрирует своему народу и ныне здравствующий монарх - королева Беатрикс. Ее подданные, несмотря на коррупционный скандал, связанный в 70-годах прошлого века с именем принца Бернгарда, с симпатией и доверием относятся к членам Королевского дома. Доброжелательное отношение к своим правителям является одной из характерных особенностей нидерландского менталитета. Монархия в глазах голландцев - символ исторического единства страны, а история династии Оранских неразрывно связана с борьбой против иноземных захватчиков за независимость Нидерландов <12>. Уважение и доверие к Королевскому дому во многом обусловлено самим образом жизни нидерландских монархов, которые за длинный период истории страны нередко на личном примере демонстрировали своим подданным образцы самоотверженного служения народу и государству. Так, например, бабушка нынешней правительницы Нидерландов - королева Вильгельмина, взошедшая на престол в 1898 г., за полвека своего правления неоднократно являла нидерландцам свои мужество, стойкость и героизм. В годы Первой мировой войны она самоотверженно боролась за сохранение нейтралитета Нидерландов и не позволила втянуть свой народ в европейскую бойню. Именно благодаря авторитету королевы монархия устояла в революционных бурях начала прошлого века, когда рухнули династии в соседних монархических государствах. В период нацистской оккупации 1940 - 1945 гг. Вильгельмина стала символом движения Сопротивления немецким завоевателям. Ее дочь Юлиана, вступившая на трон в 1948 г., также приобрела несомненный авторитет у своего народа. О ее скромности, отзывчивости и демократизме слагались легенды. И для такой любви и преданности подданных к своему монарху имелись все основания. Например, когда перед въездом на паром, переправлявший автотранспорт и людей из Амстердама на другой конец залива, выстраивалась длинная очередь, королева Юлиана на своем авто обычно вставала в самый конец этой бесчисленной вереницы транспортных средств. Водители, стоявшие впереди, охотно предлагали королеве пропустить ее вперед, но Юлиана всегда терпеливо дожидалась своей очереди. И хотя такое поведение главы государства является в Нидерландах само собой разумеющимся, голландцы гордятся своими монархами, которые не на словах, а на деле демонстрируют своему народу приверженность принципу равенства всех людей <13>. -------------------------------- <12> См.: Лозинскiй С. Г. Указ. соч. С. 26 - 27. <13> См.: Моруа А. Голландия / Пер. с фр. Е. Богатыренко; коммент. Жеральда Моруа. М.: Б. С.Г. ПРЕСС, 2007. С. 19.
Младший сын королевы - принц Константин - в юности сам зарабатывал себе на жизнь в качестве официанта пивного бара в г. Гронингене. Очевидцы рассказывали, что, когда "он лихо бегал по залу пивной с подносом или убирал грязную посуду со столов, за ним и посетителями бдительно следили его телохранители" <14>. -------------------------------- <14> Черемушкин П. Беатрикс // Эхо планеты. 1993. N 52. С. 16.
Нормы противодействия коррупции заложены и в Основном законе государства. В соответствии с Конституцией Королевства Нидерландов министры правительства и депутаты парламента приносят торжественно присягу монарху, в которой клянутся, что "будут честно исполнять все обязанности, возложенные на них, и обещают не принимать прямо или косвенно каких-либо подношений или подарков от каких-либо лиц за какие-либо действия или бездействие по должности" (ст. ст. 86, 97) <15>. -------------------------------- <15> Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2 / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. М.: НОРМА. С. 605 - 612.
Механизм политики национальной честности постоянно развивается и совершенствуется. В настоящее время он включает в себя в качестве составных элементов мониторинг возможных точек возникновения ситуаций коррупционной направленности в государственных и общественных организациях, сокращение избыточной бюрократии, обучение чиновников правилам поведения государственных служащих, тщательный подбор и расстановку кадров на ответственные должности и т. д. Созданная в Нидерландах система контроля не позволяет лицу, уличенному в коррупции, занимать впредь должности в государственных органах и оборачивается для него потерей всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба, например пенсионного и социального обслуживания. Однако главными факторами антикоррупционности нидерландского общества являются положительная репутация, обладание чувством собственного достоинства и добрым именем, потеря которых для голландского служащего является более страшным наказанием, чем лишение рабочего места, заработной платы и социальных привилегий. В процессе многовековой борьбы с коррупцией голландское общество осознало разрушительный характер ее воздействия, а поэтому внимательно отслеживает деятельность полиции Нидерландов <16>. -------------------------------- <16> См.: Аалберс М. М., Ван де Бунт Х. Г., Ван дер Лаан П. Х. Тенденции развития преступности и уголовной юстиции в Нидерландах // Криминологические исследования в мире. НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. Издательская фирма "Манускрипт". М., 1995. С. 78 - 91.
В условиях демократического правового государства, каким сегодня является Королевство Нидерландов, свою власть полиция получает от населения и в соответствии с Законом от 1993 г. "О полиции" реализует ее на основе партнерских отношений с этим населением <17>. Полиция в Нидерландах является частью гражданского общества и, занимаясь полицейским обслуживанием населения, обеспечивая его защиту, становится, по существу, социальным органом. -------------------------------- <17> См.: Wet van 9 desember 1993, tot vaststelling van een nievwe Politiewet. Staatsblad, 1993. 11 des.
Политика национальной честности в сфере подбора кадров для нидерландской полиции предусматривает жесткий отбор кандидатов на конкурсной основе (особенно на руководящие должности); интенсивную профессиональную подготовку и воспитательное воздействие со стороны руководителей полицейских органов и наставников; установление для полицейских служащих достойного денежного содержания, широких социальных льгот и привилегий, в том числе при получении пенсионного обеспечения; создание благоприятных условий для карьерного роста, объективных критериев при применении мер поощрений и взысканий независимо от пола и национальности сотрудника полиции <18>. -------------------------------- <18> См.: Хелсинга Г. Комплектование личного состава сотрудниками из числа меньшинств в Нидерландах // Проблемы прав человека и этнических меньшинств: Материалы международного семинара Совета Европы / Под ред. О. Д. Нациевского. Челябинск: ЧЮИ МВД России, 2006. С. 16 - 18.
Руководители голландской полиции придерживаются принципа, в соответствии с которым основная цель реагирования на жалобы граждан в отношении конкретного полицейского состоит не в наказании виновного сотрудника, а в восстановлении и поддержании доверия общественности к полиции <19>. -------------------------------- <19> См.: Police Chief. 1996. April. P. 55 - 59.
В своей диссертации под названием "Политика честности" голландский исследователь Терри Ламбоо привел данные восьмидесяти опросов рядовых сотрудников и руководителей подразделений региональных полицейских корпусов Фрисландия, Амстердам-Амстелланд и Лимбург-Ноорд. Как младший состав, так и офицеры полиции в своих интервью высказывали мнение, что нарушения законности, связанные с коррупцией, вредят престижу полиции, отрицательно сказываются на ее имидже. Полицейские, по их словам, проявляют солидарность в выявлении и пресечении противоправных действий со стороны их сослуживцев. Так, коллеги одного полицейского выразили крайнее возмущение, узнав о том, что их товарищ совершил кражу в магазине. Как описывает Т. Ламбоо, "они находились в полном смятении, поскольку об этом случае напишут в прессе и на всю полицию ляжет позорное пятно". Поэтому полицейские сами объявляют провинившемуся свое мнение о нежелательности нахождения его на службе. И только в самых серьезных случаях обращаются с подобным предложением к руководству. Эта инициатива называется "зашить товарища" (matenaaien). Особое отношение в коллективах полицейских сложилось к проявлениям благодарности в виде скидок, которые делают предприятия обслуживания, и подарков от граждан. Еще в середине девяностых годов общественное мнение принятие таких скидок и подарков считало неприемлемым. Однако в последующие годы сложилась практика, согласно которой в случае, если сотрудник открыто заявит своему руководству о подарке или скидках, руководитель подразделения в пределах допустимого может разрешить принять такую благодарность от бескорыстных граждан. Но из-за отсутствия ясных критериев, способных установить четкие границы дозволенного, по мнению Т. Ламбоо, "нельзя быть морально уверенным в том, что как руководители, так и их подчиненные добьются эффективности в проводимой ими политике честности" <20>. -------------------------------- <20> Lamboo T. Integriteit vraagt om lef // Het Tijdschrift voor de Politie. Jg. 68. 2006. November. Nr. 11. Blz. 4.
Подводя итог вышесказанному, отметим, что опыт Нидерландов убедительно подтверждает следующее: - любое общество способно добиться самоизлечения от многих социальных недугов, включая коррупцию, в том случае, если это общество действительно стремится к реальному выздоровлению; - антикоррупционная стратегия под названием "политика национальной честности", последовательно проводимая в Нидерландах последние 10 - 15 лет, представляет сбалансированную систему социально-правовых норм, направленную на противодействие взяточничеству и коррупции в целом; - изучение положительного опыта проводимой "политики национальной честности" позволяет определить основные направления борьбы с коррупцией, предсказать развитие ситуации, избежать промежуточных этапов и увидеть конечные результаты правоприменительной деятельности.
Название документа