О правовых основах государственного регулирования предпринимательской деятельности на примере России и Австралии
(Макеева Е. М.) ("Административное право и процесс", 2010, N 1) Текст документаО ПРАВОВЫХ ОСНОВАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ПРИМЕРЕ РОССИИ И АВСТРАЛИИ
Е. М. МАКЕЕВА
Макеева Е. М., начальник юридического департамента ОАО "Легартис", кандидат юридических наук.
Статья посвящена исследованию вопросов взаимодействия государства и общества, создания механизмов, ограничивающих государственное вмешательство в экономику в условиях происходящих в современном мире процессов глобализации и регионализации. Существуют различия между системами государственного регулирования в разных странах; как правило, они вызваны историческими, культурными, социально-экономическими и политико-правовыми особенностями развития страны.
В условиях происходящих в современном мире процессов глобализации и регионализации изучение проблем взаимодействия государства и общества, создание механизмов, ограничивающих государственное вмешательство в экономику, имеет огромное не только теоретическое, но и практическое значение. Не случайно в литературе этим проблемам за последние десятилетия уделяется повышенное внимание <1>. Существуют различия между системами государственного регулирования в разных странах; как правило, они вызваны историческими, культурными, социально-экономическими и политико-правовыми особенностями развития страны. -------------------------------- <1> Palan R., Abbott J. State Strategies in the Global Political Economy. L., 1999; Beck U. Politik der Hobalisierung. Frankfurt am Main, 1998; Greider W. One World. Ready or Not. N. Y., 1997; Лейст О. Э. Сущность права. М., 2002; Dunn J. Introduction: Crisis of the Nation State? // Political Studies. 1994. Vol. XLII. P. 4; Shaw J. Law of European Union. L., 2000; Марченко М. Н. Государство и право в условиях глобализации. М., 2009; Dunsire A. Bureaucratic Moraluty in the United Kingdom // International Political Science Review. 1998. N 3. Vol. 9. P. 179 - 192; Келлерманн А. Последствия расширения Европейского союза для Российской Федерации // Право и политика. 2005. N 1. С. 94 - 120; Urwin, Derek W. The community of Europe: a history of European integration since 1945. New York Longman 1991; Twining W. Glabalization and Legal Theory. L., 2000; Simon Hix. The Political System of the European Union. Palgrave Macmillan. 2005; Указ Президента Украины N 89/2000 "О внедрении единой государственной регуляторной политики в сфере предпринимательства".
В условиях преобразований, происходящих во всем мире, повсеместного признания принципов правового государства, преимущественного характера прав человека по отношению к государственным интересам происходят попытки внедрить в систему государственной службы механизмы самоограничения государства. Важнейшей предпосылкой устойчивого экономического роста и улучшения предпринимательского климата в стране являются меры по снижению административных барьеров в сфере предпринимательских отношений. Министерство экономического развития и торговли РФ занималось подготовкой создания нового федерального закона, призванного установить правовые основы государственного регулирования предпринимательской деятельности в РФ и описать процедуру принятия решений в этой области. Основная идея заключалась в законодательном обеспечении правовых основ реализации государственной политики в сфере нормативного регулирования предпринимательских отношений, исходя из презумпции нецелесообразности государственного регулирования предпринимательской деятельности. Основной задачей было недопущение появления, а также пересмотр существующих правовых актов, приводящих к созданию административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства, экономически нецелесообразных и неэффективных. В рамках подготовки этого законопроекта было предложено создать государственный исполнительный орган, основными направлениями деятельности которого станут: 1) инвентаризация существующих нормативных актов с точки зрения их целесообразности в той или иной сфере предпринимательской деятельности. Для этих целей должна быть проведена инвентаризация всего правового массива, регулирующего правовые основы экономических отношений. Каждый разработчик правового акта должен доказать целесообразность такого акта с точки зрения необходимости его существования в той или иной сфере предпринимательской деятельности; для этого необходимо установить предельный срок, после истечения которого акт утрачивает силу. Например, для действующих актов можно установить срок 10 лет, в течение которых должна быть проведена инвентаризация, если акт затрагивает права и свободы граждан и юридических лиц - срок можно сократить. Правовые акты, не прошедшие инвентаризацию в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров; 2) экспертная оценка будущих подзаконных актов. Предполагалось, что в дальнейшем все нормативные акты органов исполнительной власти всех уровней, а также иных государственных органов, органов местного самоуправления, относящиеся к вопросам регулирования экономики, смогут вступить в силу только после получения экспертного заключения, проведенного по поручению этого государственного органа, для этих целей он вправе привлекать высококвалифицированных специалистов и научных работников в качестве экспертов для подготовки заключений по правовым актам, представленным на экспертизу и инвентаризацию. Проект нормативного акта должен сопровождаться его обоснованием и заключением данного государственного органа, подготовленным на основании экспертизы регулирующего воздействия о соответствии либо несоответствии данного нормативного акта принципу нецелесообразности государственного регулирования. Заключение экспертов должно быть основано на изучении всех представленных экспертам материалов, включая проект нормативного акта, его обоснования, материалов публичного обсуждения, в котором могут принять участие любые заинтересованные лица и представить свои замечания и предложения относительно данного акта и его обоснования разработчику проекта и указанному государственному органу. Обоснование нормативного акта должно в том числе содержать описание проблемы, которую планируется решить путем принятия соответствующего акта; определение целей регулирования; описание механизмов и мер, которые обеспечат решение определенной проблемы; описание альтернатив предложенному нормативному акту; расчет затрат и возможной выгоды от принятия предложенного акта и альтернатив предложенному нормативному акту; характеристики ожидаемых социально-экономических последствий внедрения предусмотренных мер. Если государственный орган - разработчик проекта нормативного акта будет не в состоянии доказать необходимость государственного регулирования, то введение такого рода регулирующих функций будет рассматриваться как нецелесообразное и государственное регулирование соответствующей сферы предпринимательской деятельности применяться не будет. Принятие любого акта должно быть направлено на стимулирование, а не торможение экономической активности участников делового оборота и защиту экономических интересов государства в целом, а не конкретного министерства или ведомства; 3) в случаях нарушения прав граждан и организаций решением и (или) действием (бездействием) органами государственной власти, органами местного самоуправления указанный государственный орган вправе обращаться в суд. В настоящее время в российском законодательстве отсутствует нормативный правовой акт, устанавливающий правовые основы реализации государственной политики в сфере нормативного регулирования предпринимательских отношений, регламентирующий особый порядок принятия решений в области государственного регулирования предпринимательской деятельности. Для реализации стратегии дебюрократизации экономики и снятия избыточных административных барьеров требуется законодательное установление мер, которые позволили бы не просто избавиться от существующих административных барьеров, но создали бы эффективные препятствия на пути их появления в будущем. В настоящее время в этой связи наиболее заметным законом является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Однако этот закон в силу ограниченности предмета регулирования не может обеспечивать гарантии реализации единой государственной политики в сфере регулирования предпринимательских отношений. С теоретической и практической точки зрения интересно рассмотреть опыт Австралии по проведению реформы государственного регулирования. Целью этой реформы, которая реализовывалась в Австралии с середины 90-х годов, является снижение издержек регулирования для бизнеса, особенно малого, повышение эффективности функционирования рынков с точки зрения потребителей, а также развитие схем саморегулирования. В 1996 г. был создан специальный орган, занимающийся вопросами регулирующего воздействия на различные сферы деятельности государства (Commonwealth Office of Regulation Review (далее - ORR)). В его функции входят: - консультирование правительства и департаментов; - оценка предлагаемых регулирующих мер (RIS); - мониторинг реформы регулирования; - подготовка обзоров по регулированию и разработка рекомендаций. Правительство Австралии приняло график пересмотра существующего законодательства, ограничивающего конкуренцию или создающего издержки для бизнеса. Оценка проводится ведомствами или специально созданными комиссиями, их отчеты являются публичными, любое заинтересованное лицо может прислать свои комментарии. Правительство на основании отчета принимает решение о внесении в парламент требования о корректировке регулирования. Процедура (Regulation Impact Statement - RIS) включает в себя оценку по критерию затраты - результат. Она была принята правительством Австралии для пересмотра существующих нормативных актов, принимаемых парламентом, правительством, министерствами и правительствами штатов, введения нового регулирования и заключения правительственных договоров, воздействующих на бизнес или ограничивающих конкуренцию, а также внедрение схем квазирегулирования. При этом процедура RIS не применяется по вопросам налогового регулирования, национальной безопасности и международных договоров. RIS включает в себя описание проблемы, цели, способов регулирования, оценку издержек, отчет о проведенных консультациях, рекомендуемый способ регулирования, а также последующую оценку эффективности предлагаемого способа регулирования. Был проведен анализ возможных способов регулирующего воздействия на участников экономических отношений, среди которых можно выделить: а) отсутствие регулирования; б) саморегулирование; в) квазирегулирование; г) государственное регулирование. Саморегулирование подразумевает наличие кодексов поведения, разработанных непосредственно бизнес-сообществом, в которых установлены механизмы, обеспечивающие соблюдение кодексов и система разрешения конфликтов. В случае квазирегулирования правительство имеет право: 1) признавать кодексы, разработанные бизнес-сообществом, защищенными. При этом защищенные кодексы могут быть добровольными (ответственность за нарушение несут только лица, их подписавшие) и обязательными (обязательны для соблюдения всеми участниками отрасли); 2) делегировать полномочия государственного органа по регулированию отрасли бизнес-ассоциациям. Необходимость государственного регулирования признается только в двух случаях: существования провалов рынка и наличия конкретной социальной цели. Необходимо подчеркнуть, что государство - существующий в обществе социальный организм со своей структурой, нормативной основой, профессиональным составом, специфическими интересами, монопольной силой принуждения, с особой профессиональной этикой, правосознанием и психологией. Государство - не организация общества, а организация, находящаяся в обществе, призванная его охранять и выполнять социальные функции. Стремлением государства встать над обществом порождена проблема преодоления политического отчуждения. Под политическим отчуждением понимаются процесс и результат превращения государства, возникшего в результате человеческой деятельности, в нечто независимое от общества, чуждое обществу и господствующее над ним. Среди способов преодоления политического отчуждения, выработанных человечеством, выделяются подчинение государства праву, призванному обеспечить упорядоченность и предсказуемость действий государственной власти, а также развитая система механизма общественного контроля, ограничивающая государственное вмешательство в экономику и социальную жизнь. В конце XX в. в результате влияния глобализации и регионализации обозначилась тенденция, устраняющая особенности систем государственной службы различных стран, в том числе в связи с развитием культуры государственного предпринимательства (государственного менеджмента). Происходит переход от бюрократической организации государственной службы к горизонтальным отношениям партнерства, кооперации, рыночного обмена.
Название документа