Программное регулирование судебной деятельности на Украине
(Томчак Н. В.) ("Администратор суда", 2010, N 1) Текст документаПРОГРАММНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СУДЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА УКРАИНЕ
Н. В. ТОМЧАК
Томчак Н. В., ассистент кафедры судебных и правоохранительных органов Одесской национальной юридической академии.
Анализируя правовые основы реформирования в сфере правосудия и судебной деятельности, следует признать, что соответствующие проблемы нашли свое отражение почти во всех общенациональных программах, реализуемых в последние годы на Украине. К таким программным актам следует отнести бюджетные программы; парламентские программы; программы деятельности правительства; программы европейской интеграции; программы евроатлантического сотрудничества; программы социально-экономического развития Украины и т. д. Следует указать, что соответствующая проблематика рассматривалась в работах Н. К. Бандмана, В. Н. Кириченка, И. И. Комарова, Ю. А. Симачева, А. Г. Раппапорта, В. И. Хижняка, Г. П. Щедровицького и др. Вместе с тем среди отечественных работ в этой сфере можно говорить о концепции программно-управленческой деятельности, разработанной Б. В. Бабиным и В. А. Кроленко, и о работе А. Ю. Иваницкого, Э. В. Третьяка и К. В. Удовенко. При этом пока что отсутствуют работы, посвященные программам в сфере судебной реформы как специальным программным актам и элементам указанных выше национальных программ. Целью нашей работы является исследование значения указанных выше общенациональных программных актов касательно сферы управления судебной системой и судебной реформой. Для этого нам необходимо проанализировать соответствующие мнения ученых, политико-правовые и нормативные акты; рассмотреть аспекты указанных программных актов, проанализировать их связь между собой и с различными видами других программ, что станет задачами нашей работы. В Программе интеграции Украины в Европейский союз, одобренной Указом Президента от 14 сентября 2000 г. N 1072/2000, вопросам реформирования судебных органов уделялось значительное внимание. Так, соответствующим аспектам был посвящен раздел 3 ("Судебная система") и частично - раздел 15 ("Правосудие и внутренние дела"). В разделе 3 выделялись такие направления реформирования, как: - повышение уровня институционального и административного потенциала; - улучшение деятельности судебных органов; - подготовка специалистов; - улучшение доступа к информации о решениях судов. Особенностью этой программы стал подробный анализ текущей ситуации на Украине по каждому указанному направлению деятельности и установления краткосрочных (на 2000 - 2001 гг.) и среднесрочных (2002 - 2003 гг.) приоритетов. В указанной Программе от 14 сентября 2000 г. также содержатся многочисленные ссылки на международные и национальные программные акты <1>. В то же время, как отмечает Е. В. Третьяк, Программа от 14 сентября 2000 г. не содержала в себе указаний на конкретных исполнителей и четко установленных сроков выполнения, а на сегодня ее срок действия следует считать исчерпанным <2>. -------------------------------- <1> Про схвалення Програми iнтеграцii Украiни до Европейського Союзу: Указ Президента Украiни вiд 14 вересня 2000 р. N 1072/2000. URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi. <2> Третяк Е. В. Значення загальнонацiональних програмних актiв для управлiння правоохоронними органами та правоохоронною реформою. URL: http://www. prpc. ua/library/.
Особое значение для развития правоохранительных органов Украины имеют программные документы, принятые в рамках взаимодействия Украины и Организации Североатлантического договора (НАТО). Б. В. Бабин отмечает, что в НАТО существует несколько форм использования программно-управленческого подхода: стратегии НАТО, отраслевые программы развития НАТО (например, Научная программа, Инвестиционная программа); программы партнерства НАТО "Партнерство ради мира", "Средиземноморский диалог"); планы действий альянса. Кроме того, существует практика заключения двусторонних программ сотрудничества между альянсом и странами-членами программ партнерства, не является исключением и Украина. Среди двусторонних программных соглашений в формате Украина - НАТО особое значение имеет План действий Украина - НАТО, принятый в Праге 22 ноября 2002 г. В развитие предписаний данного акта на Украине ежегодно с 2003 г. указами и распоряжениями Президента Украины принимаются Целевые планы Украина - НАТО в рамках Плана действий Украина - НАТО <3>. Проанализируем содержание Целевых планов Украина - НАТО на 2005, 2006 и 2007 гг. в рамках Плана действий Украина - НАТО. -------------------------------- <3> Украiна i НАТО: органи державноi влади, судовоi та правоохоронноi системи як провiднi учасники процесу европейськоi та евроатлантичноi iнтеграцii: монографiя / В. М. Бесчастний, I. Я. Тодоров, Б. В. Бабiн та iн. К.: Третя хвиля, 2007. С. 21, 24.
Среди соответствующих направлений Целевого плана 2005 г. усовершенствованию судебной власти было посвящено девять мероприятий, из них восемь - в рамках реализации Цели I.1.A.2 ("Укрепление полномочий и независимости судебной власти"): - содействие принятию законодательства с целью продолжения реформирования судопроизводства в соответствии с евроатлантическими стандартами; - обеспечение функционирования системы административных судов, в том числе формирование кадрового резерва судей, укомплектование аппаратов работниками, организация обучения и т. д.; - анализ статистических данных о нагрузке судей и подготовка предложений по оптимизации количественного состава судей и рационализации структуры местных судов с целью сокращения расходов на их содержание; - совершенствование процедуры разрешения отдельных категорий споров, в том числе в рамках их досудебного урегулирования, проработка вопроса о создании института посредников и привлечении с этой целью международной технической помощи; - разработка изменений в Закон Украины "О судоустройстве Украины" по совершенствованию организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции; - систематизация законодательства о деятельности судов общей юрисдикции, привлечение международной помощи для его приведения в соответствие с требованиями ЕС; - создание автоматизированной системы электронного документооборота в судах общей юрисдикции; размещение на веб-сайтах судов общей юрисдикции информации о состоянии рассмотрения дел, и привлечение в этих целях международной технической помощи; - проработка вопроса о ликвидации военных судов. Кроме того, в рамках Цели IV.1 ("Просмотр законов, подзаконных актов и международных договоров для упрощения предоставления Украине помощи со стороны НАТО или государств-членов во всех видах сотрудничества Украины с НАТО как на правительственном, так и на неправительственном уровне") одной из мер было предусмотрено продолжение работы по проработке вопроса о введении судов присяжных. Ответственными за выполнение этих мероприятий назначались министерства юстиции, обороны Украины, Государственная судебная администрация с участием Верховного Суда Украины, Высшего административного суда Украины, Академии судей и Академии правовых наук Украины <4>. Вместе с тем конкретных механизмов реализации, контроля за выполнением указанных мероприятий указанный Целевой план не содержал. -------------------------------- <4> Про Цiльовий план Украiна - НАТО на 2005 рiк у рамках Плану дiй Украiна - НАТО: Розпорядження Президента Украiни вiд 21 квiтня 2005 р. N 990/2005-рп. URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi.
Целевые планы Украина - НАТО на 2006, 2007 гг. имели несколько иную организационную структуру. Так, в плане на 2006 г. также указывались соответствующие цели Плана действий Украина - НАТО 2002 г., но при этом устанавливался перечень соответствующих заданий, каждое из которых содержало мероприятия по их исполнению, с указанием сроков и ответственных за исполнение. Также важным фактором следует считать установление в Целевых планах Украина - НАТО на 2006, 2007 гг. источников финансирования соответствующих мероприятий. В частности, задача "C" ("Усиление независимости судебной системы путем обеспечения ее необходимыми ресурсами") Цели I.1.A.2 предусматривала: - обеспечение судов надлежащими помещениями, их технического оснащения за счет ассигнований, утвержденных в Госбюджете Украины на 2006 г. по программе 0501820; - создание надлежащих условий деятельности судей, усиление их гарантий, совершенствование механизма оплаты труда судей, работников аппаратов судов за счет ассигнований, предусмотренных Госбюджетом Украины на 2006 г. по программе 0501010; - обеспечение жильем судей за счет ассигнований, предусмотренных Госбюджетом Украины на 2006 г. по программе 0501180 <5>. -------------------------------- <5> Про Цiльовий план Украiна - НАТО на 2006 рiк у рамках Плану дiй Украiна - НАТО: Указ Президента Украiни вiд 7 квiтня 2006 р. N 295/2006. URL: http://zakon. rada. gov ua/cgi-bin/laws/main. cgi.
В Целевом плане Украина - НАТО на 2007 г. был выделен специальный подраздел 1.2.2 ("Судебная реформа"), который содержал значительную описательную часть, в которой, в частности, отмечалось, что "Украина продолжает осуществлять мероприятия, направленные на проведение в стране судебной реформы" и "прилагает усилия для завершения формирования системы административных судов", "стремится преодолеть негативные тенденции в функционировании судов". При этом подраздел содержал лишь два конкретных предписания, в которых было упомянуто о праве лица на досудебное производство, судебное рассмотрение и исполнение решений суда в течение разумных сроков <6>. -------------------------------- <6> Про Цiльовий план Украiна - НАТО на 2007 рiк у рамках Плану дiй Украiна - НАТО: Указ Президента Украiни вiд 18 червня 2007 р. N 535/2007. URL: http://zakon. rada. gov ua/cgi-bin/laws/main. cgi.
Деятельность судебной власти и судебная реформа должны быть важным объектом регулирования Государственных программ экономического и социального развития Украины, которые должны ежегодно разрабатываться Кабинетом министров Украины и приниматься Верховной Радой Украины, в соответствии с Законом Украины "О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины" от 23 марта 2000 г. N 1602 и Постановления Кабинета министров Украины "О разработке прогнозных и программных документов экономического и социального развития и составления проекта государственного бюджета" от 26 апреля 2003 г. N 621 <7>. -------------------------------- <7> Продержавне прогнозування та розроблення програм економiчного i соцiального розвитку Украiни: Закон Украiни вiд 23 березня 2000 р. N 1602-III // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 2000. N 25. Ст. 195.
Одновременно Кабинет министров Украины ведет определенную работу в указанном направлении и ежегодно разрабатывает соответствующий проект программы. Следует констатировать, что в проекте Государственной программы экономического и социального развития Украины на 2008 год, утвержденном распоряжением Кабинета министров Украины от 19 сентября 2007 г. N 759-р вопросам правосудия был посвящен п. 1.1.3 "Реформирование судебной системы", при этом главной целью на 2008 г. предусматривалось совершенствование судебной системы путем ее законодательного обеспечения и общественного контроля. К основным задачам и мероприятиям государственной политики на 2008 г. проект относил: - завершение создания Единого государственного реестра судебных решений и обеспечения возможности широкого доступа к нему; - продолжение реформирования процессуального законодательства и законодательства об адвокатуре и о безвозмездную правовую помощь; - содействие развитию альтернативных внесудебных институтов урегулирования споров; - содействие внедрению прозрачной процедуры отбора на конкурсной основе кандидатур на должность судьи и назначения должностных лиц судебной системы в соответствии со стандартами Совета Европы, обеспечения профессиональной подготовки и переподготовки судей; - обеспечение судов надлежащими помещениями и обеспечение создания единой компьютерной сети судов общей юрисдикции; - содействие совершенствованию системы судов общей юрисдикции <8>. -------------------------------- <8> Про Державну програму економiчного i соцiального розвитку Украiни на 2008 рiк: Проект Закону Украiни, розроблений Кабiнетом Мiнiстрiв Украiни. URL: http://zakon. rada. gov ua/cgi-bin/laws/main. cgi.
Особое значение в условиях развития парламентско-президентской модели государства и роста политической структурированности общества имеют такие политико-управленческие программные акты, как программы парламентских коалиций и правительства. В то же время не следует забывать и об Универсале национального единства, принятом 3 августа 2006 г. Этим актом было дано согласие "на первоочередное осуществление Плана действий для обеспечения национального единства". Соответствующий План, в частности, в ч. 9 предусматривал "приведение уголовного судопроизводства в соответствие со стандартами и рекомендациями Комитета министров Совета Европы, Европейского союза и решениями Европейского суда по правам человека", но подробно содержание соответствующих мероприятий Универсал не раскрывал <9>. -------------------------------- <9> Унiверсал Нацiональноi Едностi: ухвалено 3 серпня 2006 р. URL: http://www. kmu. gov. ua/control/uk/publish.
Определенное программно-управленческое значение для правоохранительной сферы имеют и послания главе государства парламента. Так, в Послании Президента Украины к Верховной Раде Украины от 30 апреля 2002 г. "Европейский выбор. Концептуальные основы стратегии экономического и социального развития Украины на 2002 - 2011 годы" в разделе V "Институциональные преобразования" речь шла о судебной реформе, в частности, отмечалось, что она "должна не только сводиться к совершенствованию деятельности судов и судей, а в широком смысле способствовать созданию условий для усиления защиты прав и свобод человека и гражданина" <10>. -------------------------------- <10> Европейський вибiр. Концептуальнi засади стратегii економiчного та соцiального розвитку Украiни на 2002 - 2011 роки: Послання Президента Украiни до Верховноi Ради Украiни вiд 30 квiтня 2002 р. // Урядовий кур'ер. 2002. 4 червня. С. 1 - 4.
При этом Постановлением Кабинета министров Украины от 17 сентября 2002 г. N 1394 были утверждены мероприятия по выполнению задач, вытекающих из посланий Президента Украины к Верховной Раде Украины от 30 апреля 2002 г., которые в ч. 4 содержат более конкретизированные предписания по реформированию судебной системы, в частности касательно реализации положений Закона Украины "О судоустройстве Украины"; внедрения надлежащих гарантий защиты прав и законных интересов человека и гражданина справедливым, независимым, беспристрастным и доступным судом; формирования судейского корпуса, способного квалифицированно и профессионально осуществлять правосудие; создания благоприятных условий для обеспечения деятельности судей. Рассмотрим относительно новый для отечественного права вид нормативных актов - программ, содержащихся в коалиционных соглашениях Верховной Рады Украины. Статус этих документов регламентируется в ч. ч. 3, 5, 7 ст. 61 главы 12 Регламента Верховной Рады Украины от 16 марта 2006 г. Интересно, что эти нормы Регламента не предусматривают необходимость принятия программы действий в рамках коалиционного соглашения, но на практике именно программы составляют основное содержание коалиционных соглашений. В частности, Соглашение о создании Антикризисной коалиции в Верховной Раде Украины V созыва от 7 июля 2006 г. включало программу действий соответствующих политических сил. При этом в рамках направления "В сфере построения современного европейского государства" программа предусматривала "реформирование системы исполнения судебных решений" и "обеспечение доступного, качественного и справедливого судопроизводства" <11>. -------------------------------- <11> Про створення Антикризовоi коалiцii у Верховнiй Ради Украiни V скликання: Угода вiд 7 липня 2006 р. URL: http://zakon. rada. gov. ua/.
В то же время Соглашение о создании Коалиции демократических сил в Верховной Раде Украины V созыва, принятое 22 июня 2006 г., и Соглашение о создании Коалиции демократических сил в Верховной Раде Украины VI созыва от 29 ноября 2007 г. уделили значительно больше внимания аспектам правосудия и судебной реформе, при этом соответствующие программные положения были очень сходными, что представляется весьма логичным, исходя из политической структуры коалиций. Соответствующая ч. 2.3 указанных программ деятельности ("Справедливое, беспристрастное и доступное судопроизводство") предусматривает: - завершение формирования системы административного судопроизводства; - введение институтов суда присяжных и выборных мировых судей; - оптимизацию процедур апелляционного пересмотра и кассационного обжалования; - уменьшение нагрузки на судей, рационализации количества судов и численности судей, повышения роли органов судейского самоуправления. Также большой ряд задач был предусмотрен этой программой в сферах совершенствования процедуры формирования корпуса профессиональных судей, дисциплинарной ответственности судей, надлежащего бюджетного финансирования судебной власти и обеспечения исполнения решений судов. При этом парламентарии, заключившие соответствующие соглашения, признали, что выполнение перечисленных задач требует внесения соответствующих изменений в законы Украины, регламентирующие деятельность судов и судей, принятия новых редакций Законов "О статусе судей", "О судоустройстве", "Об адвокатуре", "О нотариате", "О Высшем совете юстиции", "О судебной экспертизе" и др. <12>. -------------------------------- <12> Про створення Коалiцii демократичних сил у Верховнiй Радi Украiни V скликання: Угода вiд 22 червня 2006 р.; Про створення Коалiцii демократичних сил у Верховнiй Радi Украiни VI скликання: Угода та повiдомлення вiд 29 листопада 2007 р. URL: // http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi.
Важным программным документом в контексте правосудия и судебной реформы являются программы деятельности правительства. Программа деятельности Кабинета министров Украины от 5 июня 2002 г. в подразделе 1.7 "Защита прав и свобод человека и гражданина, укрепление законности и правопорядка" содержала соответствующие ключевые задачи Правительства, основные действия Правительства, направленные на выполнение ключевых задач и ожидаемые результаты <13>. Программа деятельности Кабинета министров Украины "Открытость, действенность, результативность" от 17 марта 2003 г. также раскрывала соответствующие вопросы в ч. 2.3 "Защита прав и свобод человека, укрепление законности и правопорядка" <14>. Почти аналогичные, но более широко развитые предписания включила в себя и Программа деятельности Кабинета министров Украины "Последовательность. Эффективность. Ответственность" от 12 марта 2004 г. <15>. -------------------------------- <13> Програма дiяльностi Кабiнету Мiнiстрiв Украiни: затверджена Постановою Кабiнету Мiнiстрiв Украiни вiд 5 червня 2002 р. URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi. <14> Програма дiяльностi Кабiнету Мiнiстрiв Украiни "Вiдкритiсть, дiвiсть, результативнiсть": затверджена Постановою Кабiнету Мiнiстрiв Украiни вiд 17 березня 2003 р. URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi. <15> Програма дiяльностi Кабiнету Мiнiстрiв Украiни "Послiдовнiсть. Ефективнiсть. Вiдповiдальнiсть": затверджена Постановою Кабiнету Мiнiстрiв Украiни вiд 12 березня 2004 р. URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi.
Программа деятельности Кабинета министров "Навстречу людям" в ч. II "Справедливость" в разделах "Правовая политика" и "Судебная реформа", "Преодоление коррупции" также содержала ряд предписаний по совершенствованию системы судебной власти <16>. В то же время программа деятельности Кабинета министров Украины "Украинский прорыв: для людей, а не политиков", принятая в декабре 2007 г., стала первым таким актом, принятым в соответствии с рассмотренным выше парламентским коалиционным Соглашением от 29 ноября 2007 г., ее предписания дублируют соответствующие положения раздела 2.3 "Справедливое, беспристрастное и доступное судопроизводство" программы действий коалиции. -------------------------------- <16> Програма дiяльностi Кабiнету Мiнiстрiв Украiни "Назустрiч людям": затверджена Постановою Кабiнету Мiнiстрiв Украiни N 115 вiд 4 лютого 2005 р. URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi.
Правительственные программы не содержат конкретных сроков и ответственных исполнителей относительно соответствующих предписаний в сфере судебной реформы и судебной власти. Д. Ковриженко, анализируя программы деятельности правительства, признает, что "за громкими декларациями не видно реальных мероприятий, осуществление которых правительством обеспечит хотя бы частичное выполнение программы" и что большинство положений программы деятельности правительства "носит чисто декларативный характер и не обеспечивается реальной политической и финансовой поддержкой" <17>. Э. В. Третьяк признает, что общей проблемой программ деятельности правительства является их несоответствие предписаниям государственного бюджета Украины на текущий год и неполное внедрение программного подхода в бюджетный процесс. Этот автор отмечает, что "негативные черты отечественной программно-управленческой деятельности значительно снижают эффективность соответствующих программ европейской интеграции и евроатлантического сотрудничества, парламентских программ, программ деятельности правительства, бюджетных программ". К проблемам данных правоотношений указанный исследователь относит отсутствие согласованности между евроинтеграционными актами и бюджетными программами, непринятие в течение нескольких лет ежегодных государственных программ экономического и социального развития Украины, декларативность программ действий правительства и программ парламентских коалиций <18>. -------------------------------- <17> Ковриженко Д. Про перспективи затвердження та виконання Програми дiяльностi уряду // Критика. URL: http://krytyka. kiev. ua. <18> Третьяк Е. В. Значення загальнонацiональних програмних актiв для управлiння правоохоронними органами та правоохоронною реформою. URL: http://www. prpc. ua/library/.
В целом следует признать, что, несмотря на противоречивость программного правового регулирования отношений в сфере правосудия и судебной деятельности, рассмотренные выше программные акты играют значительную роль в осуществлении на Украине судебной реформы и развитии отечественной судебной системы в целом.
Название документа