С какого момента международные договоры Российской Федерации подлежат исполнению и применению?
(Суворова В. Я.) ("Российский юридический журнал", 2010, N 1) Текст документаС КАКОГО МОМЕНТА МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОГОВОРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОДЛЕЖАТ ИСПОЛНЕНИЮ И ПРИМЕНЕНИЮ?
В. Я. СУВОРОВА
Суворова Валентина Яковлевна - кандидат юридических наук, доцент кафедры иностранного государственного и международного права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Анализируются разные точки зрения по вопросу об определении момента, с которого международные договоры Российской Федерации подлежат исполнению и применению. По мнению автора, таким моментом является вступление международного договора в силу, а его своевременное опубликование способствует этому.
Ключевые слова: международный договор, вступление в силу, опубликование, реализация, исполнение, применение.
From what period international agreements of the Russian Federation are subjected to execution and application? V. Ya. Suvorova
The questions of international agreements' of the RF entry into force, official publication and realization are analyzed. Judicial practice of international agreements usage is estimated. The proposals on international agreements legislation improvement are made.
Key words: international agreement, official publication, Federal law "About international agreements of the RF"
В соответствии с п. 3 ст. 31 Федерального закона от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" (далее - Закон) международный договор подлежит исполнению Российской Федерацией с момента вступления его в силу для РФ. Исполнение международного договора РФ в Российской Федерации не может быть отложено, в частности, по причине его официального неопубликования. Ни Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. <1> (далее - Венская конвенция), ни международные договоры не содержат норм, допускающих неприменение вступившего в силу договора на том основании, что он не был официально опубликован. Между тем в теории международного права получила широкое распространение точка зрения, согласно которой начало применения договоров РФ (в том числе приоритетное) необходимо связывать не только с его вступлением в силу для Российской Федерации, но и с опубликованием. -------------------------------- <1> Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. N 37. Ст. 772.
Так, Б. Л. Зимненко подчеркивает, что "международный договор по общему правилу вступает в силу независимо от официальной публикации", но реализованы, в том числе применены, в сфере внутригосударственных отношений положения такого договора могут быть исключительно после его официальной публикации <2>. В. А. Толстик также считает, что нормы международного договора начинают действовать во внутригосударственной сфере с момента выражения согласия на их обязательность и официального опубликования <3>. -------------------------------- <2> Зимненко Б. Л. Международное право и правовая система Российской Федерации. М., 2006. С. 268. <3> Толстик В. А. Международное право в правовой системе России: проблема включения и иерархического размещения // Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в практике конституционного правосудия: Материалы Всерос. совещания (Москва, 24 декабря 2002 г.). М., 2004. С. 57. См. также: Барнашов А. М. Общепризнанные принципы и нормы международного права и их взаимодействие с нормами российского законодательства // Там же. С. 65; Будаев К. А. О некоторых аспектах взаимодействия международного права и внутригосударственного права Российской Федерации // Там же. С. 70; Комментарий к Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации" / Отв. ред. В. П. Звеков, Б. И. Осминин. М., 1996. С. 18; и др. Аргументация изложенной позиции (ссылки прежде всего на положения ч. 3 ст. 15 Конституции РФ и ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации") в данной статье не рассматривается, поскольку уже была предметом анализа (Суворова В. Я. Применение международных договоров РФ в контексте проблем их опубликования // Рос. юрид. журн. 2003. N 2).
По поводу начала действия договора с момента выражения согласия на обязательность следует заметить, что такое возможно только в случае, когда этот момент одновременно является моментом вступления договора в силу, а так бывает не всегда. Авторы не дают оценку действиям субъектов, которые могут быть совершены вопреки требованиям договора в период с момента его вступления в силу до опубликования. Для оценки их в качестве правомерных действий юридических оснований нет. По мнению С. Ю. Марочкина и А. В. Лесина, опубликование договора - это акт не простого оповещения, а придания ему юридической силы для конкретных субъектов (лиц, органов и т. д.). Государство, ратифицируя договор, берет на себя обязательства, а публикуя его - распространяет эти обязательства на граждан и юридических лиц. Применять договор к конкретным правоотношениям можно только после этого, второго этапа <4>. -------------------------------- <4> Марочкин С. Ю., Лесин А. В. Еще раз к вопросу о том, подлежат ли применению неопубликованные международные договоры // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. N 1. С. 28.
Действительно, государство может распространить свои обязательства на государственные органы и иные государственные структуры, но вряд ли это достигается посредством опубликования. Права и обязанности государственных структур по реализации международных договоров могут определяться по-разному: в перечень полномочий государственного органа включается реализация определенного рода международных договоров; в договорах прямо указывается, на какие органы возлагается обязанность по их исполнению; по этому вопросу принимается специальный внутригосударственный акт. Кроме того, надо иметь в виду, что, как правило, нормы имеют адресата. Нередко (особенно в последние годы) нормы обращены к физическим лицам, организациям и государственным органам. Следовательно, нет необходимости в их переадресации. Что касается практики использования международных договоров судебными, таможенными и иными государственными органами для аргументации принимаемых ими решений, то она неоднозначна. В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 8 "О действии международных договоров Российской Федерации применительно к вопросам арбитражного процесса" <5> (далее - Постановление 1999 г.) говорится, что "арбитражный суд применяет вступившие в силу и должным образом доведенные до всеобщего сведения международные договоры Российской Федерации... Международный договор Российской Федерации доводится до всеобщего сведения путем опубликования". В Постановлении указывается, что "суд, применяя правила, установленные нормами международных договоров, определяет действие этих правил во времени и пространстве в соответствии с разделом 2 части 3 Венской конвенции о праве международных договоров". -------------------------------- <5> Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1999. N 8.
Венская конвенция не содержит прямого указания на момент начала действия и применения международных договоров на территории государства-участника. Однако анализ некоторых ее положений позволяет сделать вывод, что она не связывает его с опубликованием. В частности, в ч. 1 ст. 25 предусматривается возможность применения договора или части договора временно, до вступления его в силу. Из этого положения следует, что договор после вступления в силу подлежит применению, притом на постоянной основе. В ст. 28 ("Договоры не имеют обратной силы") раздела 2 части 3 установлено, что "положения договора не обязательны для участника договора в отношении любого действия или факта, которые имели место до даты вступления договора в силу для указанного участника". Вывод: после даты вступления договора в силу его положения обязательны и их неисполнение есть не что иное, как нарушение договора. Однако есть немало примеров применения не опубликованных официально договоров, когда суды, несмотря на Постановление 1999 г., этому факту не придавали какого-либо значения, его не выясняли и не оценивали с точки зрения влияния на применимость договора. Так, было применено Соглашение между Правительством США и Правительством РФ о деятельности Корпуса мира США в Российской Федерации от 17 июня 1992 г. <6>. Соглашение в силу не вступило; оно применялось временно, официально не опубликовано <7>. Обширна практика применения неопубликованного Соглашения между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки относительно безопасных и надежных перевозки, хранения и уничтожения оружия и предотвращения распространения оружия от 17 июня 1992 г. <8>. Если следовать правилу, что неопубликованные договоры не подлежат применению, то приведенные соглашения не должны осуществляться, а работа добровольцев Корпуса мира США на территории Российской Федерации и содействие в рамках Соглашения относительно безопасных и надежных перевозки, хранения и уничтожения оружия и предотвращения распространения оружия неправомерны. Они могли начаться только после официального опубликования соглашений. -------------------------------- <6> Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 11 июня 2003 г. N Ф03-А51/03-2/1276 (извлечение) // СПС "Гарант". <7> Российской стороной принято решение не становиться участником этого Соглашения. См.: О прекращении деятельности Корпуса мира США в Российской Федерации: письмо Минобразования РФ от 30 января 2003 г. N 29-55-93 // СПС "Гарант". <8> Постановления федеральных арбитражных судов Северо-Западного округа от 19 ноября 2004 г. N А05-5854/04-13, Центрального округа от 7 апреля 2005 г. N А09-17548/04-12, Московского округа от 24 января 2006 г. N КА-А40/13837-05-П, Западно-Сибирского округа от 27 сентября 2006 г. N Ф04-6239/2006(26595-А45-26), Уральского округа от 20 августа 2007 г. N Ф09-6545/07-С2 и др. // СПС "Гарант". Соглашение опубликовано в августе 2008 г. (Бюл. междунар. договоров. 2008. N 8).
Договор между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о правовой помощи по гражданским и уголовным делам от 19 июня 1992 г. официально опубликован не был. Опубликование в специальном приложении к "Вестнику Высшего Арбитражного Суда РФ" и Сборнике международных договоров по оказанию правовой помощи не считается официальным. Вряд ли его можно признать доведением до всеобщего сведения должным образом, которое имеется в виду в Постановлении 1999 г. Однако это не стало препятствием для применения названного договора <9>. -------------------------------- <9> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 ноября 2000 г. N 3696/00 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. N 3. См. также: Постановления федеральных арбитражных судов Дальневосточного округа по кассационным жалобам общества с ограниченной ответственностью "Производственная компания "Лесные ресурсы" от 30 июля 2002 г. N ФО3-А16/02-1/1491, от 15 декабря 2002 г. N Ф03-А16/02-1/2570, от 16 июня 2003 г. N Ф03-А16/03-1/1311, Западно-Сибирского округа от 11 августа 2005 г. N Ф04-4060/2005(12581-А45-16) и др. // СПС "Гарант".
Применялись судами при рассмотрении дел, не будучи официально опубликованными, также: Международная конвенция об унификации некоторых правил, касающихся ареста морских судов, от 10 мая 1952 г. (вступила в силу для РФ 29 октября 1999 г., опубликована в Бюллетене международных договоров в 2004 г.) <10>, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Кабинетом министров Украины о производственной кооперации от 24 апреля 1998 г. (вступило в силу 3 июля 1998 г., опубликовано в Бюллетене международных договоров в 2001 г.) <11>, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о воздушном сообщении и сотрудничестве в области воздушного транспорта от 12 января 1994 г. <12> (не опубликовано, сведений о вступлении в силу нет). -------------------------------- <10> Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 ноября 2002 г. N 9284/02 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. N 4; федеральных арбитражных судов Северо-Западного округа от 14 января 2002 г. N А56-26893/01, от 11 марта 2003 г. N А21-1877/03-С2, от 11 сентября 2003 г. N А56-9893/03, Дальневосточного округа от 28 мая 2002 г. N Ф03-А51/02-687 и др. // СПС "Гарант". <11> Постановление Поволжского округа от 25 апреля 2000 г. N 5347/99-17 (извлечение) // СПС "Гарант". <12> Постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 17 марта 2003 г. N КА-А40/1281-03, от 26 марта 2003 г. N КА-А40/1394-03 и др. // СПС "Гарант".
Показательна в плане неоднозначности оценки судами факта неопубликования международных договоров практика применения соглашений Российской Федерации о принципах взимания косвенных налогов во взаимной торговле с Кыргызской Республикой от 10 октября 2000 г., Азербайджаном от 29 ноября 2000 г. и Арменией 20 октября 2000 г. В одних случаях эти соглашения до их опубликования применялись <13>, в других, наоборот, суды сочли их применение невозможным <14>. -------------------------------- <13> Постановления федеральных арбитражных судов Уральского округа от 29 января 2002 г. N Ф09-105/02АК, от 13 июня 2002 г. N Ф09-1175/02АК, Московского округа от 20 мая 2002 г. N КА-А40/3094-02 и др. // СПС "Гарант". <14> Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 мая 2002 г. N 1851/02 (извлечение) // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2002. N 10; федеральных арбитражных судов Центрального округа от 5 марта 2002 г. N А54-3204/01-С3 (извлечение), Северо-Кавказского округа от 23 марта 2004 г. N Ф08-972/04-393А (извлечение), решение Арбитражного суда Омской области от 26 апреля 2002 г. по делу N А-492/02 (извлечение) и др. // СПС "Гарант".
Иногда в своих мотивировках суды не совсем последовательны. Заявив о неприменимости договора из-за неопубликования, они тем не менее ссылались на него. Любопытны в этом смысле ссылки таможенных и судебных органов на ст. 4 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики о принципах взимания косвенных налогов во взаимной торговле от 10 октября 2000 г. Согласно ст. 4 "товары, ввозимые на таможенную территорию государства одной Стороны, облагаются косвенными налогами в стране назначения в соответствии с ее национальным законодательством". Таможенные органы полагали, что Соглашение подлежит применению, поэтому "товары... облагаются косвенными налогами в стране назначения", налог должен быть уплачен <15>. Суды же обращали внимание на другую часть ст. 4 - "в соответствии с ее национальным законодательством", а по национальному законодательству РФ налог на добавленную стоимость не взимается <16>. -------------------------------- <15> Постановления апелляционной инстанции Арбитражного суда Тверской области от 27 июня 2001 г. N 1902, федеральных арбитражных судов Северо-Западного округа от 4 сентября 2001 г. N 1902, Центрального округа от 29 октября 2001 г. N А64-3122/01-12 (извлечение), Волго-Вятского округа от 20 декабря 2001 г. N А43-5361/01-16-141, от 4 января 2002 г. N 1266/5 и др. // СПС "Гарант". <16> Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26 февраля 2002 г. N 1570/5-к // СПС "Гарант".
На применение только опубликованных международных договоров РФ судами общей юрисдикции нацеливает Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" <17> (далее - Постановление 2003 г.). -------------------------------- <17> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12.
В ч. 3 п. 3 Постановления 2003 г. подчеркивается, что "при рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел непосредственно применяется такой международный договор Российской Федерации, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации", но в ч. 3 п. 4 уточняется, что "судами непосредственно могут применяться те вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации или в Бюллетене международных договоров. Вопрос о непосредственном применении международных договоров Российской Федерации не является предметом рассмотрения данной статьи. Хочу отметить приведенное положение Постановления 2003 г. не только в связи с тем, что применение международных договоров РФ им связывается с опубликованием, но и потому, что оно, по существу, ограничило применение международных договоров РФ только теми договорами, которые опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации или в Бюллетене международных договоров. В отношении других (межведомственных и международных договоров СССР) в Постановлении содержится лишь информация о том, в каких изданиях они опубликованы. Кстати, упоминаются издания Совета Министров (Кабинета Министров), а издание Верховного Совета СССР - "Ведомости" - почему-то нет. Суды общей юрисдикции, как и арбитражные, не всегда обращают внимание на неопубликование договора. Скорее всего, это происходит именно потому, что они не считают это препятствием для его применения. Примером может служить применение официально не опубликованного Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о взаимодействии правоохранительных органов в обеспечении правопорядка на территории комплекса "Байконур" от 4 октября 1997 г. <18>. Соглашение временно применяется со дня подписания, официально опубликовано только в 2006 г. (в Бюллетене международных договоров). Не возник вопрос об опубликовании при применении Протокола к Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 28 марта 1997 г. <19> (вступил в силу для Российской Федерации в 2001 г., опубликован в Бюллетене международных договоров в 2008 г.). -------------------------------- <18> Определение Верховного Суда РФ от 23 ноября 2000 г. (извлечение) // Бюл. Верховного Суда РФ. 2001. N 7. <19> Кассационное определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 5 февраля 2003 г. N 19-КПО02-97 // СПС "Гарант".
Анализ практики использования международных договоров РФ при рассмотрении дел Конституционным Судом РФ позволяет сделать вывод, что действие и применение международных договоров РФ на территории Российской Федерации этим Судом не связываются с опубликованием. Например, в Постановлении от 24 января 2002 г. по делу о проверке конституционности положений части второй статьи 170 и части второй статьи 235 Кодекса законов о труде Российской Федерации и пункта 3 статьи 25 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" <20> для определения своей правовой позиции Суд использует в числе других правовых актов Конвенцию МОТ от 23 июня 1981 г. N 156 "О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями". Суд сослался на Конвенцию МОТ N 156 как обязательную для Российской Федерации, хотя она не была опубликована на момент вынесения Постановления. -------------------------------- <20> СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 745.
Таким образом, анализ практики применения международных договоров позволяет сделать вывод о том, что требование применения международного договора только после его официального опубликования не всегда является понятным и очевидным для участников внутригосударственных отношений. Кроме того, следует заметить, что применение общепризнанных принципов и норм международного права, которые могут быть по происхождению и закреплению обычно-правовыми, вообще не связывается с опубликованием. Международный договор Российской Федерации после его вступления в силу становится составной частью ее правовой системы, но действует в рамках этой системы как международный договор. "Договор Российской Федерации" - термин условный. Он означает, что Россия в этом договоре участвует. По юридической природе это не то же самое, что закон (акт, выражающий волю исключительно РФ). Российская Федерация не вправе распорядиться договором по своему усмотрению. Подобную "вольность" можно расценивать как нарушение своего рода авторских прав других участников договора на определение его "судьбы". Как досрочное применение договора (до вступления в силу), так и его неприменение после вступления в силу вполне допустимы. Но решение об этом не может приниматься в одностороннем порядке. Для этого необходимо взаимное волеизъявление сторон, соответствующим образом оформленное (например, подписанием протокола). Безусловно, опубликование международного договора РФ необходимо. Оно предусмотрено ст. 30 Закона. Опубликованию подлежат международные договоры РФ, вступившие в силу. В таком же порядке, что и опубликование международных договоров, подлежат опубликованию официальные сообщения Министерства иностранных дел Российской Федерации о вступлении в силу международных договоров РФ, заключенных от имени РФ и от имени Правительства России (п. 2 ст. 24 Закона). Как правило, такие сообщения публикуются одновременно с опубликованием международного договора. Сообщения о дате вступления международного договора в силу имеют значение для определения даты начала действия и применения международного договора РФ. Если же согласиться с тем, что договор должен применяться с момента его опубликования, то в приведенном законодательном положении, как и в самом сообщении, нет необходимости. На самом деле такие сообщения обращены не только в будущее, но и в прошлое. Они нужны в том числе для оценки действий и фактов, имевших место в прошлом - после вступления договора в силу, но до опубликования соответствующей информации <21>. -------------------------------- <21> В Бюллетене международных договоров указывается также дата ратификации договора. Кроме того, публикуются законы о ратификации. Что касается выражения согласия на обязательность международного договора РФ в иной форме (например, в форме утверждения), то такая информация почему-то не публикуется.
Если договор не опубликован, то не всегда представляется возможным получить информацию о его существовании, содержании, дате вступления в силу. Сведения, необходимые для определения статуса договора (о количестве поступивших депозитарию ратификационных грамот или уведомлений о выражении согласия на обязательность договора, о состоявшемся обмене ратификационными грамотами), не подлежат опубликованию и, как правило, недоступны субъектам внутригосударственных отношений. Судебные органы при разрешении дел должны эти обстоятельства принимать во внимание, но не для того, чтобы решить вопрос, подлежит или нет применению вступивший в силу, но официально не опубликованный договор, а для установления причины его неисполнения и вины соответствующего субъекта. Такая постановка вопроса имеет особое значение для физических лиц и неправительственных организаций. На государство-участника возлагаются обязательства по договору, тогда как на физических лиц, организации или государственные органы - обязанности, что, можно сказать, подчеркивает различие в их правовом статусе по договору. Государство - участник договора. Оно избрало международное нормотворчество в качестве способа установления прав и обязанностей физических лиц, организаций или государственных органов. Оно должно сделать все от него зависящее, чтобы эти права и обязанности были реализованы. Ответственность перед другими участниками договора обязывает государство принять необходимые для выполнения договора меры, включая своевременное опубликование. Акт опубликования является одной из организационно-правовых мер обеспечения реализации международного договора. При отсутствии таких мер о добросовестности исполнения международных договоров РФ - главном требовании принципа pacta sunt servanda - говорить не приходится. Как минимум физические лица и организации должны быть извещены о возложении на них соответствующих обязанностей. Если несвоевременное опубликование или неопубликование договора стали причиной неисполнения ими обязанностей, предусмотренных договором, то в том нет их вины. Ситуация может быть осложнена, когда обязанность перед одним государством не исполнена по вине другого (допустим, обязанность предъявить в одном государстве согласованные договором документы, которые невозможно получить в другом из-за того, что договор не опубликован и по этой причине не применяется). Неопубликование договора, как и неосуществление других мер, необходимых для реализации международного договора, не может быть принято в качестве оправдания его нарушения перед другими участниками. Оно также не может быть юридическим обоснованием лишения субъектов возможности воспользоваться своими правами, предусмотренными вступившим в силу договором. Лишение возможности воспользоваться своими правами по договору следует расценивать как нарушение государством этих прав, которое может быть предметом рассмотрения в судебных и иных национальных органах, а в некоторых случаях и в межгосударственных. Ссылки при этом на внутреннее право ничего не меняют, поскольку они не могут служить оправданием для невыполнения договора (ст. 27 Венской конвенции). Иные подходы, предложенные в литературе, не способствуют изменению неблагополучного положения в сфере опубликования международных договоров РФ <22>. Более того, их можно расценить как стремление оправдать поведение, не соответствующее требованиям правовых норм, обязывающих опубликовать вступивший в силу международный договор Российской Федерации. -------------------------------- <22> О проблеме обеспечения доступности информации о международных договорах Российской Федерации подробнее см.: Собакин В. К. Правовые аспекты внесения на ратификацию многосторонних договоров // Московский журнал междунар. права. 1997. N 3; Муранов А. В. История официального опубликования в Российской Федерации Конвенции ООН о договорах международной купли-продажи товаров (Вена, 1980) в связи с проблемой применения в России международных договоров // Там же. 2000. N 3; Игнатенко Г. В. Международные нормы о правах и свободах в контексте информационного обеспечения граждан // Право - Информация - Безопасность: Альманах (приложение к "Рос. юрид. журн."). 2001. N 1; Першеев Д. В., Ткаченко Н. В. К вопросу о применении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в практике органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в практике конституционного правосудия. М., 2004. С. 456 - 459.
Приведу несколько примеров несвоевременного опубликования международных договоров. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о совместном хозяйственном использовании отдельных островов и прилегающих к ним акваторий пограничных рек от 9 декабря 1999 г. вступило в силу 19 января 2000 г., опубликовано в августе 2004 г. <23>. Если применение этого Соглашения связывать с опубликованием, то получается, что почти 5 лет приграничное население не могло бы пользоваться правами, предусмотренными Соглашением. -------------------------------- <23> Бюллетень междунар. договоров. 2004. N 8.
Почти 10 лет не могло бы применяться Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения от 10 февраля 1995 г. Оно вступило в силу 4 декабря 1995 г., опубликовано в 2005 г. <24>. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Социалистической Республики Вьетнам о принципах направления и приема вьетнамских граждан на работу на предприятиях, в объединениях и организациях Российской Федерации от 29 сентября 1992 г. вступило в силу 21 апреля 1993 г., опубликовано в 2006 г. <25>. Таких примеров множество. -------------------------------- <24> Там же. 2005. N 4; СЗ РФ. 2005. N 7. Ст. 494. <25> Бюллетень междунар. договоров. 2006. N 5.
В результате воплощения в жизнь концепции о применении международных договоров только после их опубликования могут возникнуть некоторые другие проблемы. Первая - применение договора на территории только одного государства. Такая ситуация не исключена, потому что сроки опубликования договора государствами-участниками могут не совпасть. Или, например, другое государство-участник международного договора, в отличие от Российской Федерации, не связывает применение договора с опубликованием, следовательно, его действие и применение начинаются с момента вступления договора в силу. Вторая проблема может возникнуть, когда основной текст договора РФ публикуется, а приложения - нет. Это означает, что приложения на территории Российской Федерации применяться не должны. В соответствии с уже упомянутым Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о совместном хозяйственном использовании отдельных островов и прилегающих к ним акваторий пограничных рек приграничное население может заниматься сенозаготовкой, рыболовством и земледелием. Сроки указанных видов деятельности определены в приложении 1 к Соглашению. Приграничному населению при осуществлении такой деятельности запрещается заходить в какие-либо иные районы, кроме указанных в приложении 1. Приграничное население использует транспортные средства и средства производства, названные в приложении 2 к Соглашению. Приложения 1 и 2 не опубликованы. Текст договора включает не только его основную часть, но и преамбулу и приложения (п. 2 ст. 31 Венской конвенции). Следовательно, приложения должны подлежать опубликованию, иначе будет опубликована только часть международного договора, а не весь договор. Третья проблема касается временного применения международных договоров РФ. Договор или часть договора могут применяться временно до вступления данного договора в силу. Законом же предусматривается, что опубликованию подлежат международные договоры, вступившие в силу для Российской Федерации (ст. 30). Временно применяемые договоры РФ на самом деле публикуются, но зачастую так же несвоевременно, как и вступившие в силу. Известны примеры длительного временного применения неопубликованного международного договора. Так, Соглашение об учреждении международного научно-технического центра от 27 ноября 1992 г. применяется временно со 2 марта 1994 г. на основании Протокола о временном применении Соглашения об учреждении международного научно-технического центра от 27 декабря 1993 г. Протокол вступил в силу 2 марта 1994 г. Соглашение и Протокол опубликованы в 2006 г. (Бюллетень международных договоров). Если придерживаться мнения о взаимообусловленности опубликования и применения договора, то только с апреля 2006 г. Протокол подлежит применению, и, следовательно, с этой же даты подлежит временному применению Соглашение (через 12 лет после вступления в силу Протокола). На самом деле, как видно из информации, опубликованной одновременно с опубликованием Соглашения и Протокола, "Соглашение временно применяется со 2 марта 1994 года на основании Протокола...", т. е. со дня вступления в силу Протокола, а не после его опубликования. Неисполнение договора государственными органами, в том числе из-за несвоевременного опубликования, должно расцениваться как его нарушение государством, так как оно несет ответственность перед другими участниками договора за действия своих государственных органов. Возможно, именно этим объясняется предусмотренная ст. 28 Закона необходимость направления федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов РФ копий вступивших в силу международных договоров РФ. Копии должны направляться в двухнедельный срок со дня вступления международных договоров РФ в силу. Таким путем государство стремится оперативно включить эти правовые акты "в оборот", т. е. обеспечить их применение на территории РФ. Вполне уместно было бы установить такой же срок представления вступивших в силу международных договоров РФ для опубликования. Это способствовало бы обеспечению доведения международных договоров до всеобщего сведения должным образом. Статья 28 нуждается в изменении и в связи с тем, что в ней речь идет только об органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации. В такой же заботе нуждаются и другие государственные органы, которые в своей деятельности должны руководствоваться не только нормами российского законодательства, но и международными договорами (например, прокуратура, суды). В целях улучшения ситуации с информированием о существовании и содержании международных договоров РФ можно было бы внести изменения и в ст. 30 Закона. В частности, предусмотреть, что в Собрании законодательства Российской Федерации подлежат опубликованию все вступившие в силу международные договоры РФ, кроме международных договоров межведомственного характера. Как известно, в Собрании законодательства Российской Федерации подлежат опубликованию не только федеральные законы, но и акты Президента и Правительства. Почему международные договоры РФ, решение о согласии на обязательность которых принято в форме таких актов, не подлежат опубликованию в этом издании, непонятно. Таким образом, вступивший в силу международный договор подлежит добросовестному исполнению и применению, а его своевременное опубликование способствует этому.
Название документа