Из истории консульского права: ликвидация иностранных консульских представительств в СССР в конце 1930-х годов
(Белковец Л. П.) ("Международное публичное и частное право", 2010, N 2) Текст документаИЗ ИСТОРИИ КОНСУЛЬСКОГО ПРАВА: ЛИКВИДАЦИЯ ИНОСТРАННЫХ КОНСУЛЬСКИХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВ В СССР В КОНЦЕ 1930-Х ГОДОВ <*>
Л. П. БЕЛКОВЕЦ
Белковец Лариса Прокопьевна, профессор кафедры истории государства и права, конституционного права Новосибирского юридического института (филиала) Томского государственного университета, доктор исторических наук.
В статье исследована история ликвидации консульской сети на территории СССР в конце 1930-х годов. Она произошла на фоне деструктивной пропагандистской войны двух диктаторских режимов - Гитлера и Сталина. В условиях "большого террора" иностранные консульские представительства стали рассматриваться как своеобразные "наблюдательные" посты и центры шпионской и диверсионной работы иностранных спецслужб.
Ключевые слова: консульское право, дипломатия, консул, консульство, советское правительство.
The article investigates history of liquidation of consular net on the territory of the USSR in the end of 1930th. It took place against the background of destructive propaganda war of two dictatorial regimes Hitler's and Stalin's. In the conditions of "Great terror" foreign consular representative offices were considered as a kind of observation posts and centers of espionage and sabotage work of foreign special services.
Key words: consulate law, diplomacy, consul, consulate, Soviet government.
Установление Советской Россией дипломатических отношений с капиталистическими странами сопровождалось созданием консульской сети, которой были охвачены к середине 1920-х годов практически все регионы союзного государства. Принцип паритета при этом не соблюдался. Советское государство, как правило, разрешало открывать зарубежные консульские представительства на своей территории в количестве, запрашиваемом представляемым государством, подчас не сообразуясь с собственными потребностями. Поэтому на 93 советских консульских представительства, открытых за рубежом к 1925 г. <1>, в пределах СССР приходилось свыше 100 иностранных представительств. Число германских консульств, к примеру, более чем в два раза превосходило число советских консульств в Германии (7 к 3). -------------------------------- <1> См.: Гайлюнский Г. Б. История составления и прохождения консульского устава СССР // Международная жизнь. 1926. N 4. С. 85.
С начала 1930-х годов отношение к консульской деятельности меняется. Политический режим Сталина перекрывает доступ иностранных представительств к средствам экономической, политической и иной информации в СССР. Прекращается открытие новых представительств и сокращаются консульские округа. Так, не была удовлетворена просьба Германского правительства об открытии консульства в Свердловске в связи с притоком в Уральский регион на социалистические стройки рабочих и специалистов из Германии. Огромный консульский округ новосибирского консула Германии Гросскопфа, включавший в себя почти всю зауральскую территорию до Приморья, был сокращен в 1936 г. до размеров Западносибирского края. После установления в Германии нацистского режима немецкая дипломатия, сделав приспособляемость и сотрудничество с ним важнейшими элементами своего поведения <2>, становится тем своеобразным средством, которое обеспечивает гитлеровские интересы <3>. Она снабжает пропагандистскую машину Третьего рейха материалами, обличающими мировой большевизм и его практику. -------------------------------- <2> См.: Rebentisch D. Nationalsozialismus und offentliche Verwaltung // Frankfurt am Main, Lindenstrasse. Gestapozentrale und widerstand. Frankfurt am Main; New York, 1996. S. 59. <3> См.: Чубарьян А. О. Упущенные возможности и исторические уроки // Европа между миром и войной. 1918 - 1939. М.: Наука, 1992. С. 207 - 220.
Политический заказ нацистского руководства выполняли консульские представительства, главные поставщики негативной информации из СССР. Она до сих пор хранится в фондах Московского посольства в Политическом архиве МИД и Бундесархиве Германии за 1930-е годы. Даже если признать, что оснований для нее в стране, строившей социализм под пятой сталинской диктатуры, было достаточно, все же подборки этих материалов поражают своей тенденциозностью. Не было уголка, который бы не находился под пристальным критическим оком наблюдателей, доверенных лиц (фертрауенслейтен) германских консулов. Материалы эти становились достоянием пропагандистских служб, прессы и разного рода выставок, колесивших по Германии, несмотря на протесты советского посольства. Длительное и систематическое вливание нацистской пропагандой яда в отношения с СССР сформировало экстремальный образ врага и служило питательной средой для расовой теории <4>. -------------------------------- <4> См.: Hans-Adolf Jacobsen. Zur Struktur der NS-Aussenpolitik 1933 - 1945 // Manfred Funke (Hrsg.). Hitler, Deutschland und die Machte, 1978. S. 162.
Весной 1937 г. в СССР в соответствии со "специальным постановлением" правительства началась ликвидация иностранных консульств. В преддверии "большого террора" они стали рассматриваться не только как "наблюдательные посты", но и как разведывательно-диверсионные центры иностранных спецслужб. Непосредственным предлогом стало достижение паритета, т. е. приведение к одинаковой численности имеющихся в других странах советских консульств и иностранных консульств на территории СССР. Первоначально требование о закрытии консульских представительств было предъявлено четырем государствам: Польше, Японии, Германии и Италии, которые должны были закрыть 14 своих консульств в Советском Союзе (5 итальянских, 5 немецких, 2 японских и 2 польских). Советское правительство считало, что условия, при которых 10 - 12 лет назад заключались консульские конвенции, сильно изменились. "В ряде консульских пунктов" отмечается "незначительность или полное отсутствие граждан этих стран", произошло сокращение экономических функций, переданных от консульств специальным коммерческим советникам и торгпредствам <5>. -------------------------------- <5> Из записи беседы Полпреда СССР в Польше Я. Давтяна с министром иностранных дел Польши Беком от 17 июня 1937 г. // Документы внешней политики (ДВП) СССР. Т. 20. М., 1976. С. 310. См. также документ 129 в этом томе.
В дипломатических кругах аккредитованных в Москве представительств предложения советского правительства были расценены как наступление на права государств, у которых были в это время не самые лучшие отношения с Советским Союзом. Реакция на них была резко отрицательной, дипломатические представительства заговорили о дискриминационном характере предстоящей акции и попытались разными способами защитить свои права. Однако последующее распространение кампании на консульства других стран сняло все вопросы о дискриминации. Сопротивление польского правительства, первым получившего предложение о сокращении числа своих консульств, было сломлено угрозой денонсации консульской конвенции в случае недостижения соглашения <6>. Япония, получившая ноту 11 мая 1937 г., должна была закрыть два своих консульства из восьми, оставив шесть консульств против шести советских на своей территории. Но японцы не желали уступать поле боя без сопротивления, о чем свидетельствовал обмен нотами. Они считали, что достижение паритета могло состояться в результате открытия своих, а не закрытия чужих представительств <7>. -------------------------------- <6> См.: Письмо Временного поверенного в делах СССР в Польше в НКИД СССР от 27 июля 1937 г. // ДВП СССР. Т. 20. С. 409. <7> См.: Нота Народного комиссариата иностранных дел СССР Посольству Японии в СССР от 19 августа 1937 г. // ДВП СССР. Т. 20. С. 464.
14 сентября советская пресса опубликовала сообщение ТАСС с коммюнике советского правительства, в котором все доводы японцев в защиту своих консульств были категорически отвергнуты. Советское правительство уведомило японское правительство об отзыве прав японских консулов на осуществление ими консульских функций в Новосибирске и Одессе. Средством давления на консульства становились беспрецедентный полицейский нажим, аресты русского персонала, прекращение всякого общения с внешним миром <8>. -------------------------------- <8> DBM (Schulenburg) an das Ausamt. 09.09.1937 // Politisches Archiv des Auswartigen Amts (PA AA). Berlin. Bd. 323.
Судьба остальных японских консульств в СССР решилась в начале 1938 г., когда НКИД объявил о закрытии трех своих консульств (в Кобе, Отару и Дайрене) и признал возможным сохранение в СССР только трех японских консульств. "Исходя из принципа равенства, советское правительство, - писал народный комиссар по иностранным делам М. М. Литвинов в телеграмме полпреду в Японии М. М. Славуцкому, - ожидает, что японское правительство также закроет три консульства из имеющихся шести. Мы считаем, что деловыми соображениями может быть оправдано лишь существование японских консульств во Владивостоке, Петропавловске и одного на Сахалине и что поэтому должны быть ликвидированы консульства в Благовещенске, Хабаровске и одно на Сахалине по выбору японского правительства - в Александровске или в Охе. Предлагаем закончить ликвидацию с обеих сторон в течение двух месяцев. В порядке информации можете сообщить, что нами предложено закрыть консульства Турции, Ирану, Афганистану, Англии, Скандинавским странам и др., и что мера эта не является направленной против Японии" <9>. -------------------------------- <9> ДВП СССР. Т. 21. М., 1977. С. 67 - 68.
Германский посол в Москве получил аналогичное предложение 27 мая. Поскольку Советское государство не было намерено увеличивать число своих консульств в Германии, да к тому же собиралось закрыть таковое в Штеттине, посольству предлагалось начать сокращение пяти своих консульств с закрытия первых двух, в Одессе и Владивостоке. Советское руководство считало, что их пребывание в СССР бессмысленно, поскольку в их служебных округах уже почти не осталось германских граждан. Требование достижения паритета было признано немецкой стороной лишь предлогом. Орган германских промышленников "Берлинер Берзецайтунг" увидел причину во все более проявлявшемся стремлении СССР к закрытости от внешнего мира, что было прямым следствием победы в стране политических сил, нацеленных на окончательную централизацию власти, на сосредоточение всех нитей управления в Кремле. У регионов и местных властей изъяты и без того урезанные права на ведение экономических переговоров с зарубежными странами и осуществление других экономических полномочий. При таких условиях консульские представительства полностью теряли свое назначение как проводники экономического и политического влияния <10>. -------------------------------- <10> DBM (Schulenburg) an das Ausamt. 17.01.1938 // PA AA. R 104371.
Одной из причин закрытия иностранных консульств следует признать намерение политического руководства страны резко ограничить число выезжающих за рубеж советских граждан <11>, сократить, а еще лучше - ликвидировать вообще институт иностранных граждан в СССР. С ликвидацией консульств оформление выездных виз передавалось иностранным посольствам в Москве, функции которых при этом резко сокращались, ибо им разрешалось визировать лишь паспорта советских дипломатов и членов советских официальных иностранных представительств. Все остальные граждане, ранее обслуживавшиеся консульствами, практически лишались права на выезд. -------------------------------- <11> См.: Белковец Л. П., Белковец С. В. Выезд за рубеж советских граждан в 1920 - 1930-е годы // Миграционное право. 2006. N 5. С. 38 - 45.
Германский МИД пытался отстоять свои консульства в Одессе и Владивостоке. Его возражения были сформулированы в меморандуме <12>, который квалифицировал требование достижения паритета как абсурдное. "Согласно нормам международного права, - говорилось в меморандуме, - никакое место для консульства одной страны не может быть закрыто, пока в нем имеются консульства другого государства". А таковые сохраняются и в Одессе, и во Владивостоке. -------------------------------- <12> Меморандум за подписью статс-секретаря Эрнста фон Вайцзеккера был отправлен в посольство с курьером 28.07.1937 и просьбой передать его советскому правительству // PA AA. R 104371.
Предлагалось также принять во внимание размеры страны, для которой наличие 7 германских консульств на 3 советских являлось вполне нормальным соотношением. К тому же и количество осевших в СССР германских граждан значительно превышало число живших в Германии советских граждан <13>. Но переговоры, длившиеся в течение всей осени, не принесли желаемого для посольства результата. К началу 1938 г. в СССР остались два немецких представительства: Генеральное консульство в Киеве и консульство в Новосибирске (на два советских - в Гамбурге и Кенигсберге). -------------------------------- <13> В посольстве и консульствах Германии на территории СССР служили 80 человек, из них 69 германских и "около 10" советских граждан. В Германии численность сотрудников посольства, двух оставшихся консульств (в Кенигсберге и Гамбурге) и торгового представительства в Берлине с его филиалами в Гамбурге и Лейпциге достигала 185 персон, из которых 135 являлись советскими гражданами. Общая численность советских граждан на территории Германии составляла (на ноябрь 1936 г.) 951 чел., германских граждан на территории СССР (на ноябрь 1935 г.) - 5980 чел. Zahlenmabiges Verzeichnis der Angehorigen der deutschen Vertretungen in der UdSSR und der Sowjetvertretungen in Deutschland // PA AA. R 104371.
В начале 1938 г. ликвидационная акция распространилась не только на оставшиеся германские консульства, но и на консульства других государств, в том числе "дружественных" СССР: Англии, Чехословакии, Турции, Ирана, Афганистана, Норвегии, Швеции и др. В своем донесении в МИД от 17 января Шуленбург писал: "Советское правительство приняло решение о закрытии практически всех иностранных консульств. Это решение неизменно... Внешняя политика в СССР окончательно отодвинута на задний план перед политикой внутренней". Особенно непонятными были для германского посла действия Правительства СССР на Ближнем Востоке, где, прекращая консульские связи, оно совершало отход от традиционной русской политики. "Своим добровольным отказом от присутствия в Турции, Иране, Афганистане, - считал Шуленбург, - Советский Союз весьма сильно порадует Англию, давнишнего политического противника России в этом регионе" <14>. -------------------------------- <14> Доклад Шуленбурга "Schliebung der auslandischen Konsulaten in der UdSSR und die Auflosung der sowjetischen Konsulaten". 17.01.1938 // PA AA. R 104370.
Закрытию подлежали все имеющиеся иностранные консульства в черноморских портах Батуми и Новороссийске, как и на всем Кавказе. Турция, Иран и Афганистан сохраняли по одному консульству в СССР. В общей сложности на втором этапе, кроме 14 консульств первого этапа, подлежали закрытию в СССР 17 иностранных консульств, в том числе единственные в СССР консульства Англии, Эстонии, Латвии, Швеции, Дании в Ленинграде. Сильно рассерженным оказался посланник Чехословакии, вынужденный закрыть свое консульство в Киеве, где было выстроено собственное здание, на которое были потрачены значительные средства <15>. -------------------------------- <15> См. там же.
Особенно резко протестовала против закрытия своего единственного Генерального консульства в Ленинграде Англия. Требование соблюдения паритета расценивалось ею как нарушение общих принципов международного права. Согласно им государства, имеющие на своей территории консульства какого-либо другого государства, могут открывать аналогичное число своих консульств, но запрещать иностранные не имеют права. Однако протест английского посла, заявленный М. М. Литвинову, был отклонен "ввиду невозможности изменить решение правительства". Литвинов успокоил англичан только тем, что пообещал закрыть вообще все иностранные консульства в Советской стране <16>. -------------------------------- <16> DBM (Schulenburg) an das Ausamt. 21.02.1938 // PA AA. R 104370.
Английский посол выступил с инициативой проведения общего протеста дипломатического корпуса в Москве против решения советского правительства о ликвидации консульств. Эта инициатива активно обсуждалась в посольских кругах в течение марта 1938 г. Однако демарш не состоялся по разным причинам. Бывший к тому времени дуайеном дипломатического корпуса афганский посол, одобрив инициативу, уехал на два месяца в отпуск. Отказались принять участие в подписании протестного письма американский и испанский послы, хотя даже китайский <17> выразил свое согласие. -------------------------------- <17> 10 китайских и два маньчжурских (в Благовещенске и Чите) консульства во время двух первых акций были пощажены.
Позиция посла США была понятна, поскольку принцип паритета не был применен против Соединенных Штатов. Они имели в СССР лишь одно консульство, в то время как СССР в США - три: в Нью-Йорке, Сан-Франциско и Лос-Анджелесе. Советское правительство не спешило их закрывать и давало тем самым повод для критики. Шуленбург, к примеру, полагал, что оно действует "исключительно в собственных интересах", поскольку игнорирует этот принцип, когда его применение ему не выгодно <18>. Не пожелал присоединиться к такой недружественной акции и испанский посол, считавший более уместными индивидуальные протесты миссий. -------------------------------- <18> DBM (Schulenburg) an das Ausamt. 17.01.1938 // PA AA. R 104370.
Несостоявшийся демарш дипломатического корпуса вряд ли сумел бы поколебать твердое решение советского правительства о ликвидации иностранной консульской сети в СССР. Оно было выполнено к середине 1938 г. благодаря последовательным действиям, среди которых немаловажную роль играли акции спецслужб в виде разного рода "ухищрений и издевательств над персоналом консульств" <19>. -------------------------------- <19> DBM (Schulenburg) an das Ausamt. 17.01.1938 // PA AA. R 104370.
В своих донесениях послу новосибирский консул Мейер-Гейденгаген неоднократно подчеркивал экстраординарность установленного в последнее время полицейского надзора за консульством, который он расценивал как нарушение прав, определенных в его экзекватуре. В одной из своих нот протеста в дипломатическое агентство НКИД в Новосибирске он писал: "Все германские граждане, посещающие консульство по паспортным делам, задерживаются на улице сотрудниками НКВД и подвергаются допросу. Приезжающие в Новосибирск из провинции германские граждане отводятся на вокзале в милицию для допроса. Когда сотрудники консульства делают в магазине покупки или выходят на прогулку, то их сопровождают все те же агенты НКВД, и делается это в такой неприкрытой и тягостной форме, что неловкость полицейского надзора была бы комична, если бы это не было так оскорбительно. Агенты ОГПУ нагло усаживаются в вызванные сотрудниками консульства такси, например, для поездки на рынок. Каждый сотрудник уже отлично знает в лицо прикрепленного к нему шпика" <20>. Что касается обслуживающего персонала, то консульство лишилось его уже осенью 1937 г. <21>. -------------------------------- <20> Bericht von Mejer-Heidenhagen an die DBM. 03. 02.1938 // PA AA. R 104370. <21> Bericht von Mejer-Heidenhagen an die DBM. 27.12.1937 // PA AA. R 104371.
Еще более поразительные события происходили в Киеве вокруг Генерального консульства, возглавляемого с 1936 г. Гросскопфом. В конце января - начале февраля 1938 г. здесь был арестован весь обслуживающий персонал, в квартирах сотрудников консульства испорчены электрические звонки, выведены из строя замки, отключены электроосвещение и телефоны. Три квартиры были затоплены фекальными и сливными водами через туалетные бачки, отключен водопровод. "С 27 февраля на всех лестничных площадках перед квартирами дежурят по 2 - 3 агента, а также у подъезда и у заднего крыльца. Каждого служащего и работника Генерального консульства постоянно сопровождают при выходе 1 - 2 агента, прямо под локоть, иногда на автомобиле. Шпики садятся с ними вместе в такси", - сообщал Гросскопф <22>. -------------------------------- <22> Bericht von Grosskopf an die DBM. 11.03.1938 // PA AA. R 104370.
В ответ на действия НКВД против германских консульств МИД Германии предложил собственной безопасности - гестапо - установить надзор за советскими консульствами в Гамбурге и Кенигсберге. Полицейские посты должны были вести наблюдение за посетителями и служащими, фиксировать номера автомобилей и т. п. Одетым в штатское служащим криминальной полиции следовало наблюдать за движением публики вокруг Генерального консульства, сопровождать выходящих из здания посетителей по нескольким улицам, после чего устанавливать их личность. У германских граждан требовалось выяснять "политическую ориентацию, профессию и цель посещения консульства", а при повторном посещении - задерживать <23>. -------------------------------- <23> Распоряжение от 17.02.1938 N 1275 // PA AA. R 104370.
Однако времени для выполнения этого предписания уже не оставалось. 28 февраля 1938 г. германское правительство приняло решение о закрытии своих последних консульств в СССР. 2 марта поверенный в делах - советник Германского посольства в Москве фон Типпельскирх сообщил об этом решении иностранному комиссариату. Министр иностранных дел Германии Риббентроп "непрекращающуюся травлю германских консульств в Киеве и Новосибирске" расценивал как "сознательное воспрепятствование консульской деятельности", которая и вызвала принятие решения о закрытии консульств. Все консульские дела на территории СССР передавались консульскому отделу посольства. Советское правительство получило этой же нотой предложение в аналогичный срок (до 15 мая) закрыть свои консульские представительства в Кенигсберге и Гамбурге <24>. -------------------------------- <24> DBM (Schulenburg) an das Ausamt. 02.03.1938 // PA AA. R 104371.
Объясняя случившееся, приближенная к дипломатическим кругам "Дойче дипломатиш-политише корреспонденц" расценила действия СССР по закрытию консульств как характерную черту его отношений с остальным миром: "Официальное объяснение упразднения иностранных консульств из-за соблюдения абсолютного количественного паритета и непринятие во внимание масштабов Советской империи в соотношении с небольшими размерами западноевропейских государств является абсурдным". "Руководящие советские инстанции" обвинялись в культивировании враждебности по отношению к иностранцам, которая "возникает из недоверия ко всякому, кто пытается бросить взгляд на внутренние отношения в России". Потемкинские деревни невозможно выстроить для каждого въезжающего в страну иностранца во всех частях России! Даже простое видение вещей такими, каковы они есть, оценивается власть предержащими не как нормальное и соответствующее обязанностям наблюдение, но как "шпионаж" <25>. -------------------------------- <25> В номере от 4 марта 1938 г. // PA AA. R 104370.
Но есть и другое объяснение, сделанное одним из известных немецких дипломатов, советником Германского посольства в Москве в 1930-е годы Гервартом. Он считал, что глава Советского государства, долгие годы находившегося во враждебном окружении, устав от потоков брани, извергавшейся на страну пропагандистскими средствами западных стран, сосредоточил свои усилия на прагматической политике. Отбросив идеологический балласт и перешагнув через неприемлемые для социалистической страны в преддверии зреющего военного столкновения некоторые нормы международного права, Сталин начал строить из коммунистического хаоса потенциально сильную в экономическом и военном отношениях державу. Обратившись к опыту и методам, которые столетиями применялись в России и в других государствах, он "спас государственный корабль от потопления" <26>. -------------------------------- <26> Herwarth. S. 87.
Таким был финал развития консульской деятельности в СССР в период между двумя мировыми войнами.
Название документа