Законодательство зарубежных государств о веществах, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ
(Юхман М. А.) ("Наркоконтроль", 2010, N 1) Текст документаЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ О ВЕЩЕСТВАХ, ЧАСТО ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ПРИ НЕЗАКОННОМ ИЗГОТОВЛЕНИИ НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ И ПСИХОТРОПНЫХ ВЕЩЕСТВ
М. А. ЮХМАН
Юхман М. А., кандидат юридических наук (г. Москва).
Злоупотребление наркотическими средствами и психотропными веществами является одной из острейших социальных проблем современности. Сложившаяся ситуация со злоупотреблением наркотиками и их незаконным оборотом в мире и, в частности, в Российской Федерации приобрела выраженную тенденцию к обострению; распространение наркомании происходит нарастающими темпами. Объемы незаконного оборота и немедицинского потребления наркотиков достигли уровня эпидемии, угрожающей здоровью населения. При этом, как известно, производство практически всех наркотиков невозможно без применения химических веществ, имеющих решающее значение в процессе их производства. В сложившихся условиях одной из важнейших составляющих механизма противодействия наркоугрозе является организация эффективного контроля за оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ <1> - химических веществ, часто используемых при их производстве, изготовлении и переработке, в целях предупреждения поступления данных веществ в незаконный оборот и ограничения тем самым сырьевой базы нелегального наркопроизводства. -------------------------------- <1> Далее для обозначения прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ используется термин "прекурсоры".
Обязательным предварительным условием для успешного контроля за оборотом веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотиков, является наличие надлежащей правовой основы. Создание правовых механизмов, обеспечивающих эффективный контроль за оборотом указанной категории веществ, - первостепенная задача любого государства, предпринимающего усилия, направленные на предупреждение их незаконного оборота. С момента принятия Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. <2> (далее по тексту - Конвенция) и становления правовых основ международной системы контроля за оборотом химических веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, компетентные органы многих стран издали соответствующие национальные законодательные и иные акты, внедрив как обязательные, так и рекомендуемые Конвенцией меры и механизмы контроля. Вместе с тем накопление информации о способах и методах незаконного производства наркотиков, а также анализ ситуации, связанной с их незаконным распространением как в национальном, так и в мировом масштабе, обусловливали необходимость развития действующих в указанной сфере правовых норм и требовали их постоянного совершенствования. -------------------------------- <2> См.: Правовые основы деятельности органов наркоконтроля: Сборник документов / Сост. В. С. Овчинский. М., 2004. С. 775 - 814.
Такие тенденции присущи законодательству многих стран - участниц Конвенции ООН 1988 г. и сегодня. При этом существенное влияние на данный процесс, наряду с особенностями той или иной правовой системы, в первую очередь оказывает такой фактор, как уровень угрозы незаконного оборота наркотиков интересам национальной безопасности, а также географические, социально-экономические и иные различные условия. По оценкам МККН, в последнее время продолжает расти число государств, правительства которых ввели или ужесточили существующие меры контроля за торговлей химическими веществами, часто используемыми при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ <3>. -------------------------------- <3> См.: Прекурсоры и химические вещества, часто используемые при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ: Доклад Международного комитета по контролю над наркотиками за 2005 г. о выполнении ст. 12 Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. (E/IN CB/2006/4). Нью-Йорк: ООН, 2007. С. 5 - 8.
Так, в недавнем прошлом в ряде латиноамериканских стран (Аргентина, Бразилия, Мексика), а также в Соединенных Штатах Америки и Канаде было принято более строгое законодательство о контроле за оборотом веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотиков. Например, в 2005 г. в Аргентине принят законодательный акт, направленный на повышение эффективности контроля за оборотом данной категории веществ и предусматривающий обязательную процедуру регистрации производителей, импортеров, экспортеров и перевозчиков этих химических веществ. В августе 2004 г. правительство Бразилии издало указ, распространивший меры контроля на 146 химических веществ, которые могут использоваться при незаконном изготовлении наркотиков. Указом введены обязательная регистрация компаний, занимающихся перевозкой, импортом, экспортом, изготовлением или распространением химических веществ, в органах федеральной полиции Бразилии и отчетность обо всех совершенных с контролируемыми веществами операциях. В Канаде, где всесторонняя нормативно-правовая база для контроля за прекурсорами была создана в 2003 г., правительство в настоящее время принимает меры по дальнейшему ужесточению соответствующих мер контроля, в частности, путем повышения требований к лицензированию и отчетности. Кроме того, шесть веществ, которые не подпадают в настоящее время под международный контроль, т. е. не включены в таблицы I или II Конвенции, были поставлены под контроль на национальном уровне. К числу таких веществ относятся гаммабутиролактон, 1,4-бутандиол (в том числе препараты, содержащие в своем составе гаммабутиролактон и 1,4-бутандиол), красный фосфор, белый фосфор, фосфорноватистая кислота и йодистоводородная кислота. Мексика в 2005 и 2006 гг. значительно ужесточила национальное законодательство в сфере контроля за оборотом веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотиков, предусмотрев, в частности: - запрещение импортных поставок эфедрина весом более 500 кг и псевдоэфедрина весом более 3000 кг; - установление годовых квот на поставку эфедрина и псевдоэфедрина отдельным компаниям; - выдачу разрешений на импорт псевдоэфедрина только фармацевтическим компаниям, а также аннулирование всех лицензий посредников; - осуществление поставок псевдоэфедрина только в бронированных автомобилях, оснащенных приборами глобальной системы позиционирования (GPS) с полицейским эскортом; - предоставление права торговли таблетками, содержащими псевдоэфедрин, только лицензированным аптекам; - ограничение размера покупки тремя упаковками таблеток и требование предъявления рецепта для приобретения более крупных доз. В Соединенных Штатах 9 марта 2006 г. вступил в силу принятый в 2005 г. Закон о борьбе с широкомасштабным злоупотреблением метамфетамином, которым вводятся общенациональные минимальные требования к продаже таких часто используемых при незаконном изготовлении метамфетамина веществ, как эфедрин и псевдоэфедрин. Указанным законом на федеральном уровне устанавливаются ограничения в отношении розничной торговли продуктами, содержащими эфедрин и псевдоэфедрин, согласно которым такие продукты должны храниться за прилавком или в запертом ящике. Кроме того, ужесточая наказания за незаконную торговлю самим метамфетамином, новый закон предусматривает ответственность импортеров и экспортеров химических веществ, используемых при его незаконном изготовлении, в случае поступления их товара в незаконные каналы и устанавливает квоты на производство и импорт эфедрина и псевдоэфедрина. Очевидно, что предпринимаемые в вышеприведенных странах меры контроля за оборотом веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, обусловлены темпами роста незаконного распространения синтетических наркотиков, представляющего серьезную угрозу для стран данного континента. Аналогичные тенденции развития законодательства имеют место в ряде стран Европы и Азии. С целью приведения национального законодательства в соответствие с положениями ст. 12 Конвенции ООН 1988 г. Республика Македония приняла новый законодательный акт, посвященный вопросам совершенствования контроля за оборотом химических веществ. Внесены изменения в действующее законодательство Румынии, касающиеся повышения эффективности мер контроля за импортом и экспортом химических веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, и создания соответствующей централизованной базы данных. Правительство Индонезии приняло новые поправки в законодательство, предусматривающие обязательную регистрацию в национальных органах по контролю за оборотом наркотических средств всех предприятий, производящих и реализующих вещества, включенные в таблицы I и II Конвенции ООН 1988 г. Правительство Мьянмы ввело требование о лицензировании и распространило систему разрешений на импорт и экспорт всех веществ, включенных в таблицы I и II Конвенции ООН 1988 г., а также кофеина и хлористого тионила. В новом законодательстве содержатся также положения об обязательной маркировке и учете контролируемых веществ, за несоблюдение которых предусмотрено наказание в виде тюремного заключения на срок от 5 до 10 лет. Новая Зеландия также ужесточила свое законодательство, касающееся контроля за оборотом веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ. Согласно принятым в июне 2005 г. поправкам правонарушением стал считаться импорт таких химических веществ "без достаточных обоснований", и лица, его совершившие, теперь могут быть подвергнуты максимальному наказанию в виде 1 года тюремного заключения. Необходимость в криминализации данного деяния продиктована тем, что правоохранительные органы не всегда имеют возможность доказать умышленный характер действий импортера, ввозящего без соответствующего разрешения контролируемое вещество для незаконного использования. Указанные изменения в законодательстве дали возможность сотрудникам правоохранительных органов осуществлять контролируемые поставки химических веществ. В соответствии с законодательством Индии намеренная организация "утечки" любого используемого при производстве наркотиков вещества, независимо от того, контролируется оно или нет, является уголовно наказуемым деянием. Особенно строгие меры контроля применяются в Индии к торговым операциям с ангидридом уксусной кислоты - веществом, используемым при незаконном производстве героина. Парламент Бутана принял 29 ноября 2005 г. Закон о наркотических средствах и психотропных веществах. В этом Законе предусмотрен новый комплексный механизм лицензирования, регистрации и выдачи разрешений для обеспечения контроля за оборотом веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ. Меры контроля за оборотом химических веществ, в максимально возможной степени приближены к мерам, применяющимся в Индии, для выработки более согласованного регионального подхода в вопросах правового регулирования и контроля. В 2005 г. Государственный совет Китая опубликовал постановление, посвященное вопросам организации контроля за оборотом химических веществ. Указанное постановление образует правовую основу для стандартизации и более четкой организации осуществляемого контроля, а также борьбы с соответствующими правонарушениями и преступлениями. В частности, им четко определены единые процедуры закупки и перевозки химических веществ. Правительство опубликовало также временные инструкции, регулирующие экспорт химических веществ в отдельные страны и территории, согласно которым ужесточен контроль за экспортом 58 видов веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотиков, в страны "золотого треугольника" <4>. -------------------------------- <4> Традиционно производство опийных наркотиков было сосредоточено в трех районах: "золотой полумесяц" (Golden Crescent - Афганистан, Пакистан и Иран), "золотой треугольник" (Golden Triangle - Мьянма, Таиланд и Лаос) и Центральная Америка - Колумбия, Венесуэла, Боливия. См.: Хохлов И. И. Развитие наркобизнеса в условиях контртеррористической операции в Афганистане: часть первая // Интернет-издание Kreml. org, политическая экспертная сеть. URL: http://www. kreml. org (дата обращения - 24.04.08).
Правительство Йемена внесло поправки в национальное законодательство и распространило контроль на все 23 вещества, включенные в таблицы I и II Конвенции ООН 1988 г. Для каждой операции, связанной с ввозом и вывозом этих веществ, от Министерства здравоохранения требуется получить индивидуальное разрешение на импорт и экспорт. Компетентные органы Филиппин дополнительно ужесточили национальный режим контроля за оборотом химических веществ, используемых при незаконном изготовлении наркотиков, дифференцировав применяемые меры контроля и выделив различные классы веществ. Например, эфедрин и псевдоэфедрин, а также их соли и препараты, содержащие эти вещества, отнесены к категории "опасных средств". Согласно новому законодательству, запрещена продажа эфедрина и псевдоэфедрина без рецепта. При этом для отпуска препаратов требуется рецепт практикующего врача, имеющего соответствующую лицензию. Запрещена реклама таких веществ среди населения. Кроме того, в список контролируемых веществ включен также тионил хлорид - химическое вещество, часто используемое при незаконном изготовлении метамфетамина. Приведенная характеристика законодательства различных зарубежных государств свидетельствует, что, несмотря на практически двадцатилетний срок применения Конвенции ООН 1988 г., по-прежнему актуальны вопросы совершенствования правовых норм, регламентирующих порядок осуществления контроля за оборотом веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, в целях достижения наибольшей эффективности реализуемых правовых механизмов, в том числе в отдельных случаях, путем ужесточения действующего национального законодательства. Следует отметить, что такая тенденция определенно является позитивной, поскольку меры контроля, прежде всего в рамках отдельных географических регионов, должны иметь согласованный характер. В противном случае слабые национальные механизмы контроля могут создавать угрозу для усилий соседних стран, что, безусловно, неблагоприятно воздействует на функционирование международной системы контроля в целом. В целях определения основополагающих элементов отдельных национальных правовых систем контроля представляется также целесообразным рассмотреть основные правовые нормы, регламентирующие порядок контроля за оборотом веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотиков, и противодействие незаконному обороту таких веществ, действующие в отдельных странах Европейского союза и Содружества Независимых Государств. На проходившем в 1990 г. в Хьюстоне Экономическом совещании глав государств и правительств, организованном Группой семи промышленно развитых стран ("Группа семи"), было принято решение о создании Целевой оперативной группы по химическим веществам (далее - ЦОГХВ), призванной выработать предложения по повышению эффективности режима предотвращения поступления в незаконный оборот веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ. В 1991 г. ЦОГХВ определены в качестве ключевых компонентов системы контроля за законным оборотом данной категории веществ следующие условия осуществления такой деятельности <5>: -------------------------------- <5> См.: Заключительный доклад Целевой оперативной группы по химическим веществам, июнь 1991 г. Вашингтон, округ Колумбия.
1. Уведомительный характер деятельности коммерческих структур. Коммерческие структуры должны уведомлять компетентные органы о любых совершаемых подозрительных сделках с химическими веществами. 2. Административный контроль. Компетентные органы вправе требовать сохранности информации и документации обо всех сделках, связанных с химическими веществами. 3. Регистрация и выдача разрешений коммерческим структурам. Для получения права осуществления операций с химическими веществами необходимо пройти проверку в рамках системы лицензирования. 4. Разрешение на экспорт. Экспорт каждой отдельной партии конкретных химических веществ может осуществляться только при наличии соответствующего разрешения на экспорт. Для получения разрешения экспортером должны быть указаны как конечный грузополучатель в импортирующей стране, так и все промежуточные грузополучатели химического вещества. 5. Разрешение на импорт. Импорт химических веществ может быть разрешен только после проверки добросовестности импортера, а также установления конечной цели импорта химических веществ. Для того чтобы обеспечить применение оптимальных мер контроля в отношении отдельных химических веществ, все вещества, включенные в таблицы I и II Конвенции ООН 1988 г., были классифицированы на три категории. Вещества, разделенные на три категории, составили так называемый Полный перечень химических веществ, который приведен в следующей таблице.
Полный перечень химических веществ, содержащийся в заключительном докладе ЦОГХВ (июнь 1991 г.)
Категория 1 Категория 2 Категория 3
N-ацетилантраниловая Ангидрид Ацетон кислота уксусной кислоты
Лизергиновая Антраниловая Метилэтил - кислота кислота кетон
3,4-метилендиоксифенил - Изосафрол Перманганат -2-пропанон калия
Псевдоэфедрин Пиперидин Серная кислота
1-фенил-2-пропанон Пиперональ Соляная кислота
Эргометрин Сафрол Толуол
Эрготамин Фенилуксусная Этиловый кислота эфир
Эфедрин
Учитывая необходимость и практическую целесообразность применения пяти вышеупомянутых мер контроля таким образом, чтобы "облегчить выполнение административных процедур для промышленных предприятий и правительства" <6> ЦОГХВ рекомендовала: -------------------------------- <6> См.: Приложение I "Резюме рекомендаций Целевой оперативной группы по химическим веществам" // Руководящие принципы для использования национальными органами в деятельности по предотвращению утечки прекурсоров и основных химических веществ. Вена: МККН, 2007.
1) в отношении веществ категории 1 применять все пять мер; 2) в отношении веществ категории 2 применять все меры, за исключением третьей меры контроля (регистрация и выдача разрешений), которую следует применять лишь в исключительных случаях по отношению к ангидриду уксусной кислоты в странах, где производится героин; 3) в отношении веществ категории 3 применять первую (уведомительный характер деятельности) и вторую (административный контроль) меры контроля, а четвертую и пятую меры следует осуществлять на международном уровне лишь в отношении поставок в особые районы, в которых производится героин и кокаин. Принимая во внимание столь длительный срок, прошедший с момента принятия данных рекомендаций, в течение которого ситуация, связанная с незаконным распространением наркотиков развивалась нарастающими темпами, осмысление отдельных из разработанных ЦОГХВ положений требует принципиально нового подхода. Например, проведенный МККН в 2006 г. анализ информации о масштабах незаконного изготовления амфетамина и метамфетамина потребовал решения задачи о возможном переносе фенилуксусной кислоты из таблицы II в таблицу I Конвенции ООН 1988 г. и усилении мер контроля за ее оборотом <7>. -------------------------------- <7> См.: Прекурсоры и химические вещества, часто используемые при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ: Доклад Международного комитета по контролю над наркотиками за 2005 г. о выполнении ст. 12 Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. (E/IN CB/2006/4). Нью-Йорк: ООН, 2007. С. 2 - 3.
Вместе с тем выработанные ЦОГХВ концептуальные положения, к которым, к примеру, можно отнести идею разделения веществ, включенных в таблицы I и II Конвенции ООН 1988 г., на три категории, нашли отражение в законодательных актах различных стран. К их числу относятся и страны Европейского союза <8>. -------------------------------- <8> Члены Европейского союза по состоянию на 1 января 2007 г.: Австрия, Бельгия, Болгария, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Словения, Финляндия, Франция, Чехия, Швеция, Эстония.
Таким образом, в настоящее время во всех странах Европейского союза применяется дифференцированный подход в осуществлении контроля за оборотом веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотиков, в зависимости от степени общественной опасности незаконного использования того или иного вещества. Правовую основу мер контроля, реализуемых на территории всех государств - членов Европейского союза, составляют Постановление Совета Европейского союза N 111/2005 от 22 декабря 2004 г., Постановление Совета Европейского союза и Европейского парламента N 273/2004 от 11 февраля 2004 г. и Постановление Европейской комиссии N 1277/2005 от 27 июля 2005 г., содержащие предписания прямого действия, которые исполняются наряду с национальными нормами. Постановление Совета Европейского союза N 111/2005 от 22 декабря 2004 г. <9> устанавливает базовые правила, регулирующие внешнюю торговлю контролируемыми веществами между странами Европейского союза и странами, не входящими в Европейский союз. -------------------------------- <9> См.: Официальный бюллетень Европейского союза L 22 от 26 января 2005 г.
Постановление Совета Европейского союза и Европейского парламента N 273/2004 от 11 февраля 2004 г. <10> регулирует внутреннюю торговлю химическими веществами. Следует отметить, что данный документ действует не только в Европейском союзе, но и относится к другим членам Европейской экономической зоны (Норвегия, Лихтенштейн и Исландия). -------------------------------- <10> См.: Официальный бюллетень Европейского союза L 47 от 18 февраля 2004 г.
Постановление Европейской комиссии N 1277/2005 от 27 июля 2005 г. <11> посвящено вопросам как внешней, так и внутренней торговли. -------------------------------- <11> См.: Официальный бюллетень Европейского союза L 202 от 3 августа 2005 г.
Данные документы являются основой для осуществления эффективного контроля за оборотом веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, и инструментом для создания единых правил их оборота во всех странах Европейского союза. Учитывая наличие общих принципов системы правового регулирования оборота химических веществ во всех странах Европейского союза, представляется необходимым рассмотреть наиболее важные особенности осуществляемого контроля на примере одной из стран Европейского союза - Литовской Республики. В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона Литовской Республики от 1 июня 1999 г. N VIII-1207 "О контроле за прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ" химические вещества, соли данных веществ, смеси и естественные продукты, их содержащие, часто используемые в незаконном производстве наркотических средств и психотропных веществ, именуются прекурсорами. Согласно ст. 3 указанного законодательного акта Литвы номенклатура прекурсоров должна составляться на основании Конвенции ООН 1988 г. Внесенные в номенклатуру прекурсоры и их соли должны быть распределены по категориям 1, 2 и 3 с учетом возможности их использования в незаконном производстве наркотических и психотропных веществ. В соответствии со ст. 4 Закона деятельность, связанная с оборотом прекурсоров категории 1, подлежит лицензированию в порядке, установленном Правительством Литовской Республики. Следует отметить, что Резолюцией Правительства Литовской Республики от 8 мая 2000 г. N 509 "О применении Закона Литовской Республики "О контроле за прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ" определены следующие виды лицензий: - лицензия на производство, обработку прекурсоров категории 1; - лицензия на оптовую торговлю прекурсорами категории 1, включая посредничество, а также импорт, экспорт и их перевозку; - лицензия на хранение прекурсоров категории 1 в складских помещениях. Статья 5 Закона Литовской Республики "О контроле за прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ" запрещает розничную торговлю прекурсорами категории 1, за исключением медицинских препаратов, а также их продажу или передачу каким-либо иным образом операторам, не имеющим лицензии на осуществление деятельности, связанной с оборотом прекурсоров категории 1. В отношении деятельности, связанной с оборотом прекурсоров категорий 2 и 3, ст. 6 Закона установлено требование об обязательной регистрации такой деятельности. При этом операторы, занятые деятельностью, связанной с оборотом прекурсоров категории 2 и экспортом прекурсоров категории 3 в другие страны, в том случае, если вес экспортированного груза (вес чистого продукта или в смесях) в течение предыдущего календарного года превышал вес, установленный Министерством здравоохранения Литовской Республики, или если прекурсоры категории 3 экспортируются в страны, список которых утвержден Правительством Литовской Республики, должны регистрировать данную деятельность в уполномоченном Правительством Литовской Республики учреждении. Глава 5 Закона Литовской Республики "О контроле за прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ" посвящена вопросам контроля в области внешнеторгового оборота прекурсоров, в том числе их транзита. В соответствии со ст. 10 Закона для каждого единичного случая импорта, экспорта и транзитных перевозок прекурсоров категории 1 должно быть получено соответствующее разрешение. Разрешения должны выдаваться только операторам, имеющим лицензию на данный вид деятельности. Для экспорта прекурсоров категории 2 и 3 разрешение должно быть получено только в том случае, если экспорт производится в страны, список которых утвержден Правительством Литовской Республики. Если прекурсоры категории 2 экспортируются в иные страны, должно быть выдано открытое разрешение на экспорт. При этом разрешение на экспорт прекурсоров категорий 2 и 3 должно выдаваться только операторам, зарегистрировавшим свою деятельность. Кроме того, Закон Литовской Республики "О контроле за прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ" содержит положения об обязательном предоставлении отчетности о деятельности, связанной с оборотом прекурсоров, о маркировке прекурсоров, а также ведении специальных записей о совершенных операциях с контролируемыми веществами. Уголовным кодексом Литовской Республики, принятым 26 сентября 2000 г., установлены правовые меры противодействия незаконному обороту прекурсоров. Так, в ст. 266 Уголовного кодекса Литовской Республики <12> предусмотрена уголовная ответственность за незаконное изготовление, приобретение, хранение, перевозку, пересылку либо продажу или другой сбыт прекурсоров категории 1. При этом максимальное наказание за данное преступление составляет 4 года лишения свободы. -------------------------------- <12> См.: Уголовный кодекс Литовской Республики / Науч. ред. В. Павилонис; предисл. Н. И. Мацнева; вступит. статья В. Павилониса, А. Абрамавичуса, А. Дракшине; пер. с литовского В. П. Казанскине. СПб., 2003.
Изложенное, по мнению автора, свидетельствует, что рассмотренные законодательные акты Литовской Республики, реализуя принципы Конвенции ООН 1988 г. и развивая отдельные ее положения, закрепляют правовые основы для осуществления комплекса мер, направленных на предупреждение незаконного оборота химических веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ. При этом следует подчеркнуть, что потенциал развития химической отрасли промышленности в Литве несравнимо ниже, чем, к примеру, в России. Это, с одной стороны, обусловливает эффективность осуществляемых в Литве мер контроля за оборотом указанных химических веществ, а с другой - определяет значимость вопроса предупреждения незаконного оборота таких веществ в странах с высокими объемами их легального промышленного применения и использования, к числу которых, безусловно, относится Российская Федерация. Анализ основных правовых норм в сфере контроля за оборотом веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, в отдельных государствах - участниках Содружества Независимых Государств. В современных условиях представляется особенно актуальной гармонизация и унификация "антинаркотического" законодательства Содружества, поэтому требуется остановиться на вопросе унификации законодательства подробнее. Следует обратить внимание, что наиболее применяемыми формами унификации на сегодняшний день продолжают оставаться типовые и модельные законы, имеющие характер рекомендательных нормативных правовых актов. Принятие таких актов несет определяющее значение в правовом обеспечении совместной борьбы с незаконным оборотом наркотиков на всем пространстве государств - участников СНГ, а также в оценке ее эффективности. Как абсолютно верно отмечено А. Я. Гришко <13>, одним из первых документов, принятых Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ в целях гармонизации законодательства, стал рекомендательный законодательный акт "О противодействии незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров" от 2 ноября 1996 г. <14>, предложивший дефиниции основных понятий и терминов, связанных с оборотом наркотиков <15>. -------------------------------- <13> См.: Гришко А. Я. Уголовное законодательство Российской Федерации в сфере незаконного оборота наркотиков // Противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ: Учебное пособие / Под ред. А. Н. Сергеева. М.: УБНОН МВД России, Московская академия МВД России, ЩИТ-М, 2002. С. 89. <14> См.: Постановление Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ от 2 ноября 1996 г. N 8-8 "О рекомендательном законодательном акте "О противодействии незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров". <15> Подробнее об этом см. статьи: Михайлов В. И., Федоров А. В. Модельное законодательство о противодействии незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров для государств - участников СНГ // Ученые записки Санкт-Петербургского филиала Российской таможенной академии им. В. Б. Бобкова. 1996. N 2. С. 232 - 236; Федоров А. В. СНГ: вопросы гармонизации и унификации законодательства о наркотиках // Наркоконтроль. 2006. N 2. С. 6 - 12.
Особую роль в процессе сближения национальных законодательств стран СНГ в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области их незаконного оборота занимают Рекомендации по унификации и гармонизации законодательства государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности в сфере борьбы с международным терроризмом, незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, одобренные 16 апреля 2004 г. в г. Санкт-Петербурге <16>. -------------------------------- <16> См.: Постановление Совместного заседания членов Совета Межпарламентской Ассамблеи государств СНГ - членов Организации Договора о коллективной безопасности и Комитета секретарей Советов Безопасности государств - членов ОДКБ // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2004. N 34. С. 310 - 334.
В указанные Рекомендации вошли предложения по внесению поправок и изменений в регламентирующие сферу оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров законодательные акты Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, а также Республики Таджикистан. Кроме того, на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, состоявшемся 16 ноября 2006 г. в г. Санкт-Петербурге, принят новый Модельный закон "О наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах" <17>. Модельным законом установлены правовые и организационные основы государственной политики в сфере законного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, организации противодействия их незаконному обороту, а также организации профилактики наркомании. -------------------------------- <17> См.: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 16 ноября 2006 г. N 27-6 // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2007. N 39 (ч. 1). С. 116 - 194.
Обращает внимание, что ст. 6 Модельного закона лицензирование деятельности в сфере законного оборота прекурсоров отнесено к числу принципов государственной политики в указанной сфере. При этом п. 1 ст. 15 Модельного закона устанавливает необходимость лицензирования оборота прекурсоров, перечисленных в таблице I Конвенции ООН 1988 г., а также отдельных прекурсоров в соответствии с национальным законодательством государства. В настоящее время контроль за оборотом прекурсоров и противодействие их незаконному обороту в государствах - участниках СНГ осуществляются на основе системы национальных законов, включающей: - Закон Азербайджанской Республики от 18 июня 1999 г. N 686-1Г "О борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров"; - Закон Республики Армения от 10 февраля 2003 г. N ЗР-518 "О наркотических средствах и психотропных веществах"; - Закон Республики Беларусь от 22 мая 2002 г. N 102-3 "О наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах"; - Закон Грузии от 5 декабря 2002 г. N 1831-Ic "О наркотических средствах, психотропных веществах, прекурсорах и наркологической помощи"; - Закон Республики Казахстан от 10 июля 1998 г. N 279-1 "О наркотических средствах, психотропных веществах, прекурсорах и мерах противодействия их незаконному обороту и злоупотреблению ими"; - Закон Кыргызской Республики от 22 мая 1998 г. N 66 "О наркотических средствах, психотропных веществах и прекурсорах"; - Законы Республики Молдова от 6 мая 1999 г. N 382-XIV "Об обороте наркотических, психотропных веществ и прекурсоров" и от 6 декабря 2001 г. N 713-XV "О контроле и предупреждении злоупотребления алкоголем, незаконного потребления наркотиков и других психотропных веществ"; - Закон Республики Таджикистан от 10 декабря 1999 г. N 873 "О наркотических средствах, психотропных веществах и прекурсорах"; - Закон Туркменистана от 9 октября 2004 г. "О наркотических средствах, психотропных веществах, прекурсорах и мерах противодействия их незаконному обороту"; - Закон Республики Узбекистан от 19 августа 1999 г. N 813-I "О наркотических средствах и психотропных веществах"; - Законы Украины от 8 июля 1999 г. N 863-XIV "Об обороте в Украине наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров" и от 15 февраля 1995 г. N 62/95-ВС "О мерах противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ, прекурсоров и злоупотреблению ими". Положения перечисленных законодательных актов, посвященные контролю за оборотом прекурсоров, разработаны с учетом требований Конвенции ООН 1988 г. и основываются на заложенных в ней принципах. Поэтому отдельные правовые нормы по своему содержанию сходны друг с другом. К тому же часть правовых предписаний находит свое развитие в соответствующих подзаконных нормативных актах, что обусловливает рассмотрение большого количества правовых норм. В этой связи представляется целесообразным провести анализ правовых норм, регламентирующих оборот прекурсоров, на примере одного из наиболее развитых законодательств в указанной сфере - законодательства Республики Казахстан. Закон Республики Казахстан от 10 июля 1998 г. N 279-1 "О наркотических средствах, психотропных веществах, прекурсорах и мерах противодействия их незаконному обороту и злоупотреблению ими" определяет правовые основы государственной политики в сфере контроля за оборотом прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту. Организацию и координацию проведения государственного контроля осуществляет Комитет по борьбе с наркоманией и наркобизнесом Министерства юстиции Республики Казахстан совместно с заинтересованными государственными органами, к числу которых относятся Генеральная прокуратура Республики Казахстан, Комитет национальной безопасности Республики Казахстан, Министерство внутренних дел Республики Казахстан, Министерство экономики и торговли Республики Казахстан и ряд других ведомств. В соответствии с Законом Республики Казахстан от 10 июля 1998 г. N 279-1 и в целях реализации Указа Президента Республики Казахстан от 16 мая 2000 г. N 395 "О Государственной программе борьбы с наркоманией и наркобизнесом в Республике Казахстан на 2000 - 2001 годы" Правительством Республики Казахстан утверждены Правила осуществления государственного контроля над оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров в Республике Казахстан (далее - Правила) <18>. -------------------------------- <18> См.: Постановление Правительства Республики Казахстан от 10 ноября 2000 г. N 1693 "Об утверждении Правил осуществления государственного контроля над оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров в Республике Казахстан".
Правила устанавливают порядок оборота прекурсоров, список которых (список IV) утвержден Постановлением Правительства Республики Казахстан от 9 марта 1998 г. N 186. К формам оборота прекурсоров Правила относят такие виды деятельности, как реализация, приобретение, использование, хранение, перевозка, пересылка, ввоз, вывоз, производство, переработка, уничтожение прекурсоров, а также разработка новых прекурсоров. При этом в соответствии с п. 22 Правил основной формой государственного контроля за указанными видами деятельности является лицензирование. Лицензирование деятельности, связанной с оборотом прекурсоров, производится Комитетом по борьбе с наркоманией и наркобизнесом Министерства юстиции Республики Казахстан по согласованию с уполномоченными государственными органами в пределах их компетенции. Согласно п. 30 Правил, лицензия на деятельность, связанную с оборотом прекурсоров, выдается сроком до пяти лет. Лицензия является неотчуждаемой и не может быть передана лицензиатом другому юридическому лицу. При этом в выдаче лицензии может быть отказано по следующим причинам: 1) если законодательными актами Республики Казахстан осуществление определенного вида деятельности запрещено для данной категории субъектов; 2) не представлен комплект документов, требуемых для осуществления определенного вида деятельности, связанной с оборотом прекурсоров; 3) не внесен лицензионный сбор; 4) в отношении заявителя имеется решение суда, запрещающее ему занятие данным видом деятельности. С целью реализации механизма лицензирования, как формы государственного контроля, Правилами определены так называемые квалификационные требования, предъявляемые к тому или иному виду деятельности, связанной с оборотом прекурсоров, и подлежащие обязательному исполнению всеми субъектами возникающих правоотношений. Остановимся подробнее на характеристике квалификационных требований, предъявляемых к отдельным видам деятельности. Так, квалификационные требования, предъявляемые к производству и хранению прекурсоров, включают требования по технической укрепленности и оснащенности помещения, предназначенного для производства или хранения прекурсоров, средствами охранной, пожарной и тревожной сигнализации, которая должна быть подключена к пультам централизованного наблюдения охраны при органах внутренних дел или выведена на посты лицензированной охраны объекта. К тому же наружные стены помещений для хранения прекурсоров должны быть капитальными, а внутренние стены не должны быть смежными с бесхозными помещениями либо помещениями, принадлежащими сторонним организациям. Оконные проемы таких помещений должны быть укреплены решетками с внутренней стороны. На промышленных предприятиях при обязательном условии наличия лицензированной охраны объекта допускается хранение прекурсоров в опломбированных железнодорожных вагонах, контейнерах и цистернах, на территории предприятия в железнодорожных тупиках. Ограждение территории предприятий и тупиков должно соответствовать требованиям нормативных актов Министерства внутренних дел Республики Казахстан, а охраняемая территория должна иметь внутреннее и внешнее освещение. Квалификационные требования, предъявляемые к реализации прекурсоров, содержат следующие положения, регламентирующие порядок оптовой реализации контролируемых веществ. Оптовая реализация осуществляется юридическими лицами через предприятия оптовой торговли (аптечные склады, магазины химических реактивов и др.). Предприятия оптовой торговли имеют право реализовывать прекурсоры в соответствии с установленным соответствующими ведомствами перечнем и утвержденными нормативами только юридическим лицам, имеющим лицензию на право работы в сфере оборота прекурсоров, к числу которых относятся: - организации-производители; - предприятия оптовой торговли (аптечные склады, магазины химических реактивов и др.), аптеки, аптечные пункты, в том числе ветеринарные; - научно-исследовательские учреждения; - организации, осуществляющие экспертную и криминалистическую деятельность; - организации, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; - медицинские организации. В соответствии с квалификационными требованиями, предъявляемыми к использованию прекурсоров, планировка производственных помещений для использования прекурсоров должна обеспечивать: - сохранность имеющихся прекурсоров, а также изготовленной из них продукции; - поточность процесса с кратчайшими расстояниями между технологически связанными помещениями; - исключение пересечения технологических потоков; - предотвращение смешения различных видов и серий исходного сырья, полупродуктов и готовых продуктов. Ввоз в Республику Казахстан и вывоз с территории Республики Казахстан прекурсоров осуществляется юридическими лицами, имеющими лицензию на данный вид деятельности, выдаваемую Министерством экономики и торговли Республики Казахстан. В лицензии указываются срок ее действия, количество ввозимых (вывозимых) прекурсоров, а также сведения о том, будет ли ввоз (вывоз) осуществлен с помощью одной партии, или же может быть осуществлен несколькими партиями. Если ввоз (вывоз) не осуществлен в срок, обозначенный в лицензии, лицензия аннулируется. Для оформления лицензии на ввоз (вывоз) прекурсоров заявитель предоставляет лицензиару документы, предусмотренные законодательством и дополнительно копию лицензии на право осуществления деятельности, связанной с оборотом прекурсоров. Вместе с тем для пересечения государственной и таможенной границы Республики Казахстан в целях ввоза (вывоза) прекурсоров юридическим лицом должно быть получено разрешение, выдаваемое Комитетом по борьбе с наркоманией и наркобизнесом Министерства юстиции Республики Казахстан. Выданное разрешение действует шесть месяцев, является именным и не может быть передано другому юридическому лицу. Из Правил также вытекают и общие требования, которые предъявляются ко всем видам деятельности, связанной с оборотом прекурсоров. К их числу относятся следующие: - юридические лица, имеющие лицензию на деятельность, связанную с оборотом прекурсоров, обязаны ежеквартально представлять отчет об обороте органу-лицензиару по установленной форме; - любые операции, связанные с изменением количества, состояния прекурсоров, подлежат регистрации в специальном журнале, пронумерованном, прошнурованном, скрепленном печатью и подписью ответственного лица органа-лицензиара; - юридические лица обязаны ежемесячно проводить инвентаризацию прекурсоров, находящихся в их распоряжении, сверяя фактическое количество с книжным остатком и составляя соответствующий акт; - все документы по приходу и расходу прекурсоров на предприятии (счета-фактуры, накладные, доверенности и прочие) должны находиться у лица, ответственного за их хранение, в условиях, гарантирующих полную сохранность данной документации; - доступ к работе с прекурсорами лиц, имеющих заболевания наркоманией, токсикоманией, хроническим алкоголизмом, а также лиц, признанных непригодными к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности, связанной с источником повышенной опасности, запрещается. Представляется необходимым отметить, что Правилами предусмотрена процедура приостановления выданной лицензии. Так, в соответствии с п. 33 Правил действие лицензии приостанавливается на срок до шести месяцев в случаях: 1) неисполнения квалификационных требований, принятых на себя юридическим лицом в связи с осуществлением разрешенного вида деятельности; 2) выявления нарушений при осуществлении лицензионной деятельности; 3) препятствования со стороны юридического лица должностным лицам государственных органов осуществлять контроль за исполнением требований законодательных и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан, регулирующих оборот веществ, подлежащих контролю; 4) непредставления отчета об обороте прекурсоров, подлежащих строгому контролю, компетентному органу - лицензиару по установленной форме. Приостановление действия лицензии может быть обжаловано в судебном порядке. Следует указать, что учет выданных, приостановленных, отозванных и возобновленных лицензий осуществляется лицензиаром посредством ведения соответствующего единого республиканского реестра лицензий. Приведенная характеристика имеющих в первую очередь превентивную направленность правовых мер контроля за оборотом прекурсоров в Республике Казахстан свидетельствует о достаточно высоком уровне развития национальной системы правового регулирования общественных отношений в данной сфере и доказывает политическую волю и решимость государства в исполнении как обязательных, так и рекомендуемых Конвенцией ООН 1988 г. требований. В части, касающейся уголовно-правового аспекта незаконного оборота прекурсоров на территории государств - участников СНГ, необходимо отметить отсутствие единого подхода к нарушениям правил оборота прекурсоров. Так, Уголовный кодекс Кыргызской Республики (ст. 251) <19> предусматривают уголовную ответственность за нарушение правил оборота прекурсоров. В то же время Уголовные кодексы Республики Казахстан (ст. 263), Республики Таджикистан (ст. 200 и ст. 201) и Республики Молдова (ст. 217) устанавливают уголовную ответственность за незаконный оборот прекурсоров. Также ст. 217 Уголовного кодекса Республики Молдова предусматривает уголовную ответственность за обладание прекурсорами. -------------------------------- <19> См.: Законодательство зарубежных стран / Отв. ред. Р. М. Асланов, А. И. Бойцов, Н. И. Мацнев. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс" // СПС "КонсультантПлюс", 2001.
Вместе с тем Уголовный кодекс Республики Узбекистан уголовной ответственности за деяния, связанные с незаконным оборотом прекурсоров, не предусматривает. Кроме того, уголовными кодексами ряда государств - участников СНГ предусмотрено несколько составов преступлений, в которых прекурсоры фигурируют как предмет преступления. Так, Уголовным кодексом Украины предусмотрена уголовная ответственность за контрабанду прекурсоров (ст. 305), незаконное производство, изготовление, приобретение, хранение, перевозку и пересылку прекурсоров (ст. 311), хищение, присвоение, вымогательство прекурсоров (ст. 312) и другие. К тому же Уголовный кодекс Украины (ст. 305) выделяет в отдельный состав легализацию денежных средств, вырученных от незаконного оборота прекурсоров. Уголовный кодекс Республики Беларусь устанавливает уголовную ответственность за контрабанду (ст. 228), хищение прекурсоров (статья 327), их незаконное изготовление, переработку, приобретение, хранение, перевозку и пересылку (ст. 328), а также нарушение правил обращения с прекурсорами (ст. 330). Уголовный кодекс Республики Таджикистан признает уголовно наказуемым деянием вовлечение в потребление прекурсоров (ст. 203) и организацию или содержание притонов для потребления прекурсоров (ст. 205). При этом анализ статей различных уголовных кодексов показывает, что одни и те же преступления в одних странах имеют материальный состав, предполагающий наступление общественно опасных последствий, а в других - формальный, когда преступление является оконченным вне зависимости от условия наступления общественно опасных последствий. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 269 Уголовного кодекса Республики Грузия, предусматривающей уголовную ответственность за нарушение правил изготовления, производства, принятия, учета, отпуска, хранения, перевозки, пересылки или ввоза прекурсоров, деяние содержит признаки состава преступления лишь в случае наступления таких общественно опасных последствий, как "попадание прекурсоров в незаконный оборот". В свою очередь, согласно ч. 1 ст. 201 Уголовного кодекса Республики Таджикистан незаконное производство, переработка, приобретение, хранение, транспортировка или пересылка прекурсоров без цели сбыта признаются оконченным преступлением. По-видимому, именно отсутствие в законодательных актах государств - участников СНГ единого подхода к нарушениям правил оборота прекурсоров сопутствовало разработке и принятию упомянутого выше Модельного закона "О наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах", предусмотревшего ряд типовых составов преступлений, в которых прекурсоры фигурируют как предмет преступления <20>. -------------------------------- <20> См.: раздел VII "Уголовно-правовые меры противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров" Модельного закона "О наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах" от 16 ноября 2006 г. // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2007. N 39 (ч. 1). С. 116 - 194.
Изложенное позволяет сделать вывод о целостности существующей системы международно-правового регулирования оборота веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотиков, которая в первую очередь призвана обеспечить формирование мер контроля, применяемых на национальном уровне. При этом во многих странах мира функционируют такие достаточно развитые и соответствующие международно-правовым нормам системы правового регулирования оборота контролируемых веществ, которые позволяют обеспечить предупреждение их незаконного использования. Так, в настоящее время во всех странах Европейского союза применяется дифференцированный подход в осуществлении контроля за оборотом веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотиков, в зависимости от степени общественной опасности незаконного оборота того или иного вещества. Дифференциация мер государственного контроля в первую очередь свидетельствует о высоком уровне проработки вопроса повышения их эффективности, а также о совершенстве действующего в рассматриваемой сфере европейского законодательства. Вывод о существовании действенных механизмов контроля, осуществляемого в рассмотренных странах Европейского союза и Содружества Независимых Государств, подтверждается наличием института лицензирования видов деятельности, связанной с оборотом веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотиков, неотъемлемой частью которого являются следующие основные элементы: - обязанность предоставления ежеквартальной отчетности об обороте контролируемых веществ; - обязанность регистрации любых операций, связанных с изменением количества веществ, подлежащих контролю, а также систематическое проведение их инвентаризации; - требования по технической укрепленности и оснащенности помещений, предназначенных для хранения и производства веществ, подлежащих контролю; - запрет доступа к работе с контролируемыми веществами лиц, имеющих заболевания наркоманией, токсикоманией, хроническим алкоголизмом, а также лиц, признанных непригодными к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности, связанной с источником повышенной опасности. Наряду с достоинствами рассмотренных национальных правовых систем существуют и проблемные вопросы, которые касаются уголовно-правового аспекта незаконного оборота прекурсоров на территории государств - участников СНГ и свидетельствуют об отсутствии единого подхода в установлении мер ответственности за нарушения правил оборота прекурсоров.
Название документа