Экологическая сфера и ее международно-правовой статус
(Платонов Ю. Н.) ("Журнал российского права", 2010, N 3) Текст документаЭКОЛОГИЧЕСКАЯ СФЕРА И ЕЕ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС
Ю. Н. ПЛАТОНОВ
Платонов Юрий Николаевич - доцент Института мировой экономики и права, кандидат юридических наук.
Система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в экологической сфере создается и функционирует в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, а также федеральными целевыми программами. Она направлена на защиту национальных интересов России (общества, государства и личности) от внутренних и внешних угроз в данной области. Если рассматривать экологическую безопасность России в аспекте внешних угроз, то к вышеуказанному следует отнести и меры, осуществляемые Российским государством в сфере международных отношений и совместно с международными организациями. В сфере внешней экологической политики эти меры должны соответствовать не только Конституции РФ и законодательству Российской Федерации, но и принципам международного права. Нормы ряда отраслей международного права создают механизмы формирующейся глобальной системы безопасности экологической сферы - правовой основы и своего рода операционального пространства деятельности различных стран по защите своих национальных интересов в сфере экологии. Понятие экологической сферы и ее правовой статус. С 1997 г. в научный оборот в связи с принятием Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (ныне утратил силу), введено понятие "экологическая сфера". Однако его смысл, на наш взгляд, в должной степени не раскрыт. В русском языке традиционно под сферой понимается "область, пределы распространения чего-нибудь; среда, общественное окружение..." <1>; под областью - "часть страны, территории; пределы, в которых распространено какое-либо явление; отрасль деятельности, круг занятий..." <2>; под пространством - "протяженность, место, не ограниченное видимыми пределами; место, где что-нибудь вмещается..." <3>. -------------------------------- <1> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993. С. 809. <2> Там же. С. 440. <3> Там же. С. 642.
В экологии понятие экологической сферы обычно рассматривается как синоним биосферы. "Биосфера - одна из оболочек (сфер) Земли, состав, структура и энергетика которой определяются совокупной деятельностью живых организмов (животных, растений, микроорганизмов); наружная область Земли, в которой не только существует жизнь, но и сама она в той или иной степени видоизменена или сформирована жизнью. Б. включает в себя тропосферу, гидросферу, верхнюю часть литосферы; ее мощность 30 - 40 км. Синоним - экосфера" <4>. -------------------------------- <4> Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. Геополитические вопросы безопасности: Энциклопедический словарь-справочник. М., 2008. С. 49.
Понятие экологической сферы в юридическом аспекте в настоящее время в правовых актах высших органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации отсутствует. Поэтому представляется возможным рассматривать экологическую сферу как географическое пространство, т. е. территорию, включающую объекты природоресурсного комплекса (почву, атмосферу, недра, воды, растительный и животный мир и т. д.). В принятой 12 мая 2009 г. Указом Президента РФ N 537 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года речь идет и о деятельности, в рассматриваемом случае - об экологической деятельности. Ее структуру на основе подходов, предложенных В. П. Серовым, можно рассматривать как операциональное пространство, где осуществляются: 1) техногенная (потенциально опасная для природных объектов и населения) деятельность, загрязняющая, разрушающая либо истощающая окружающую среду, т. е. там, где общество и природа взаимодействуют в форме природопользования; 2) природоохранная деятельность - комплекс мер по предупреждению загрязнения, разрушения и истощения, а также по восстановлению ранее нарушенных свойств природных объектов до уровня определенных стандартов их качества, т. е. там, где общество и природа взаимодействуют в виде охраны окружающей среды; 3) деятельность по предупреждению (нейтрализации) угроз здоровью нынешних и будущих поколений со стороны загрязненных природных объектов на определенной территории, а также по обеспечению рационального природопользования с учетом недопущения разрушения либо истощения природных объектов, т. е. там, где общество и природа взаимодействуют в виде обеспечения экологической безопасности <5>. -------------------------------- <5> См.: Серов Г. П. Экологический аудит: Учеб.-практ. пособие. М., 1999. С. 47 - 49.
Для рассмотрения правового статуса различных видов экологического пространства уместно воспользоваться соответствующими подходами и понятиями международного права в отношении территории. Например, И. И. Лукашук отмечает, что под территорией понимается пространственная сфера действия государственного суверенитета, сфера территориальной юрисдикции государства <6>. -------------------------------- <6> См.: Лукашук И. И. Международное право: Общая часть: Учебник. 3-е изд. М., 2009. С. 404 - 415.
Исходя из вышеизложенного, следует считать, что глобальное экологическое пространство образуется из трех сфер: 1) национальное экологическое пространство, где природные ресурсы находятся под юрисдикцией конкретных государств; 2) пограничное экологическое пространство, где природные ресурсы находятся в совместном пользовании; 3) общемировое экологическое пространство, где природные ресурсы могут использоваться всеми субъектами международного права. Такое понимание территории является традиционным для договорной практики <7>. -------------------------------- <7> См.: Japanese Annual of International Law. Tokyo, 1995. P. 153, 162, 170, 206.
Именно в этих географических пространствах реализуются экологические интересы Российской Федерации, зарождаются опасности и угрозы ее безопасности, связанные с экологически противоправным поведением отдельных иностранных государств, других субъектов международного права, иностранных и российских организаций и граждан, а также функционируют система и механизмы защиты национальных экологических интересов, обеспечения экологической безопасности населения и территории РФ. Национальное экологическое пространство. Национальное экологическое пространство ограничивается его государственными границами, т. е. границами суши и вод с находящимся над ними воздушным пространством. Водные границы подразделяются на речные, озерные и морские. Границы на реках устанавливаются по соглашению между прибрежными государствами. Морскими границами государства являются внешние пределы его территориального моря или линия разграничения территориальных морей смежных государств. Внешние пределы территориального моря устанавливаются законодательством прибрежного государства, и согласно Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г. они не должны превышать 12 морских миль <8>. -------------------------------- <8> В настоящее время свыше 110 государств установили ширину территориального моря в пределах до 12 морских миль. Около 20 государств имеют ширину, превышающую данный лимит. А более 10 из них (Бразилия, Коста-Рика, Панама, Перу, Сальвадор, Сомали и др.) односторонними законодательными актами, принятыми еще до принятия Конвенции ООН по морскому праву, расширили свои территориальные воды до 200 морских миль.
С точки зрения экологического пространства следует отметить определенную условность водных и воздушных границ, что может приводить к возникновению межгосударственных конфликтов в результате трансграничных загрязнений. Природопользование и охрана окружающей среды на данной территории, его экологическая безопасность регулируются национальным законодательством с учетом норм международного права окружающей среды. Недра страны (например, добыча полезных ископаемых на континентальном шельфе) или рыболовство в исключительной экономической зоне не могут использоваться иностранными государствами, их юридическими и физическими лицами в промышленных и иных целях без согласия соответствующих национальных органов. В соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву иностранные суда при проходе через территориальное море какого-либо государства не должны нарушать законы и распоряжения его властей, которые касаются сохранения морских биоресурсов, предотвращения загрязнения водной среды, поддержания санитарного режима и т. д. <9>. -------------------------------- <9> Например, согласно Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. при заходе в морские порты иностранных судов, оснащенных ядерными энергетическими установками, требуется заблаговременное предоставление информации прибрежному государству о том, что такой заход не будет угрожать экологической безопасности. При этом в отношении танкеров, судов с ядерными двигателями или судов, провозящих ядовитые или опасные вещества и материалы, может быть выдвинуто требование следовать по отведенным морским коридорам.
К нарушителям, в том числе иностранным физическим и юридическим лицам (если международными договорами не установлено иное), могут быть применены все соответствующие закону меры властного принуждения. При этом действие законов государства может распространяться за пределы национальных границ, но применение мер властного принуждения ограничено, как правило, лишь собственной территорией. В соответствии с нормами международного права в национальных экологических пространствах не должны создаваться угрозы экологической безопасности других государств, в первую очередь связанные с трансграничными загрязнениями. Государство несет ответственность за объекты национального происхождения (транспортные средства, находящиеся за пределами его территории, военные корабли в открытом море, космические аппараты и т. п.), которые причинили экологический ущерб другим членам мирового сообщества. Пограничное экологическое пространство. К такому пространству относится территория, где использование природных ресурсов, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности осуществляются государствами, как правило сопредельными, совместно. Эти районы - часть вод международных рек, континентальный шельф и экономическая зона - не находятся под суверенитетом государств и не входят в состав государственных территорий. Для упрочения добрососедских отношений и развития сотрудничества сопредельных государств в области охраны окружающей среды важное значение имеет своевременное урегулирование между ними инцидентов экологического характера. Международно-правовой режим международных рек и озер. Это реки, которые протекают по территории двух или более государств, а также озера, по которым проходит государственная граница. Разделение международной рекой территорий прибрежных государств определяет взаимозависимость интересов этих государств, обусловливает их взаимные равные права и обязанности относительно природных ресурсов и их охраны. В последние годы такие воды активно используются в промышленных и сельскохозяйственных целях: ведется строительство плотин для гидроэлектростанций и ирригации, осуществляются рыболовство, лесосплав и т. п. Водные ресурсы международной реки должны использоваться государством таким образом, чтобы при этом не наносился существенный ущерб правам сопредельного государства на их использование. Для переоборудования или сноса дамб и других сооружений на пограничных водах, которые могут повлечь экологические последствия на соседних территориях, требуется согласие другой стороны <10>. Природоохранные меры в таких пространствах осуществляются в рамках режима государственной границы и определяются как соглашениями между сопредельными государствами, так и внутренним законодательством каждого из них. С экологической точки зрения подобные соглашения содержат положения о порядке пользования пограничными водами, лесосплава, охоты, строительства гидросооружений и т. д. Кроме того, во многих международных договорах, регулирующих проблемы ирригации, на первое место выходит вопрос количественного распределения вод между прибрежными государствами. -------------------------------- <10> Например, в целях предотвращения межгосударственных конфликтов в этой области в 1964 г. были заключены Соглашения между СССР с Польшей (о водном хозяйстве на пограничных водах) и с Финляндией (о пограничных водных системах).
Международно-правовой режим континентального шельфа. Подходы к определению международно-правового статуса континентального шельфа неоднократно уточнялись. В настоящее время согласно Конвенции ООН по морскому праву континентальный шельф прибрежного государства определен как "морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы территориального моря на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка или на расстояние 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние" <11>. -------------------------------- <11> В тех случаях, когда подводная окраина материка - шельфа прибрежного государства простирается более чем на 200 морских миль, его внешняя граница может быть перенесена на расстояние до 350 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, или не далее 100 морских миль от 2500-метровой изобаты, которая представляет собой линию, соединяющую глубины 2500 метров.
Границы континентального шельфа устанавливаются прибрежным государством на основе рекомендаций специально создаваемой для этой цели комиссии. Разведка и разработка природных ресурсов, охрана окружающей среды и научная деятельность на прилежащих шельфах регулируются национальными законами и правилами. С этими целями прибрежное государство может возводить на континентальном шельфе необходимые сооружения, а также устанавливать вокруг них 500-метровые зоны безопасности, которые, однако, не должны создавать препятствия для использования признанных путей для международного судоходства. Права прибрежного государства на континентальный шельф не затрагивают юридического статуса покрывающих вод и воздушного пространства над ними. Другие государства могут прокладывать здесь подводные кабели и трубопроводы. Однако определение их трассы, а также научные исследования в пределах 200 морских миль могут проводиться с согласия прибрежного государства. Оно не может отказать другим странам в проведении морских исследований на континентальном шельфе за пределами 200 морских миль, за исключением районов, в которых им ведутся или будут проводиться операции по детальной разведке природных ресурсов. Международно-правовой режим исключительной экономической зоны. Вопрос о создании за пределами территориального моря в прилегающем непосредственно к нему районе исключительной экономической зоны возник на рубеже 60 - 70-х гг. прошлого столетия. Инициатива постановки этого вопроса исходила от развивающихся стран, которые считали, что принцип свободы добычи биологических и минеральных ресурсов в открытом море ущемляет их интересы и выгоден только морским державам, имеющим для этого соответствующие экономические и технические возможности. С 1974 г. значительное число стран - США, Великобритания, Франция, Норвегия, СССР, Канада, Австралия и др., предвосхищая решения Конвенции ООН по морскому праву и защищая свои национальные интересы, приняли национальные законы об установлении вдоль своих берегов рыболовных (экономических) зон шириной до 200 морских миль. В настоящее время такие размеры вышеуказанной зоны имеют свыше 80 государств. Концепция исключительной экономической зоны изложена в Конвенции ООН по морскому праву. Прибрежные государства имеют в исключительной экономической зоне суверенные права на разведку и разработку естественных морских биоресурсов зоны, производство энергии путем использования воды, течений и ветра и других видов деятельности в целях экономической разработки указанной зоны. Вместе с тем страна, под юрисдикцией которой находится названная зона, обязана сохранять в данном районе морскую среду. Другие государства не вправе претендовать на подчинение экономической зоны своему суверенитету, и их деятельность в этом районе, связанная с промыслом живых ресурсов, научными исследованиями и т. д., возможна только по соответствующему межгосударственному соглашению. В то же время другие страны пользуются в данной зоне свободами судоходства, полетов, прокладки кабелей и трубопроводов. В соответствии с международным правом прибрежное государство может преследовать и арестовывать в открытом море иностранное судно, нарушившее законы и правила, в том числе касающиеся охраны окружающей среды, ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны <12>. -------------------------------- <12> В этих случаях преследование должно начаться в момент, когда судно-нарушитель находилось во внутренних водах, в территориальном море, водах, покрывающих континентальный шельф, или в исключительной экономической зоне прибрежного государства, и должно прекратиться, если судно-нарушитель входит в территориальное море своей страны или третьего государства.
Общемировое экологическое пространство. Данное пространство находится за пределами национальных и пограничных экологических пространств. На него не распространяется суверенитет какого-либо государства. Это открытое море за пределами исключительной экономической зоны (Мировой океан), воздушное пространство за пределами национальных границ, глубоководное морское дно за пределами континентального шельфа, а также космическое пространство. Международно-правовой режим указанных территорий определяется множеством договоров и обычаев, которые устанавливают правила использования морских минеральных и биологических ресурсов, а также охраны окружающей среды. Экологической безопасности таких пространств содействуют, в частности, Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой от 5 августа 1963 г., Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения от 11 февраля 1971 г., Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду от 10 декабря 1976 г., Конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью от 29 ноября 1969 г., Конвенция по предотвращению загрязнения моря с судов от 2 ноября 1973 г. и др. Конвенция ООН по морскому праву формулирует принципиально важные положения об обязанности государств предотвращать и сокращать загрязнения морской среды из источников, находящихся не только на морских судах, но и на суше, а также образовавшихся в результате деятельности на морском дне, захоронения токсичных, вредных и ядовитых веществ и т. д. <13>. -------------------------------- <13> В 1982 г. Конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью и другими жидкими веществами ввела понятие "особые районы". Это Балтийское море с проливной зоной, Черное и Средиземное моря и некоторые другие, где полностью запрещен сброс нефти и ее отходов.
В Мировом океане все государства на основе равенства пользуются свободой судоходства, прокладки подводных кабелей и трубопроводов, рыболовства, научных исследований, могут возводить искусственные острова и установки, за исключением использования их для размещения оружия массового уничтожения. В целях сохранения биологических ресурсов Мирового океана предусматривается сотрудничество государств непосредственно друг с другом или в рамках региональных организаций по рыболовству. При этом деятельность таких организаций охватывает как исключительные экономические зоны, так и воды открытого моря за их пределами <14>. -------------------------------- <14> Принимаемые ими рекомендации по регулированию рыболовства и сохранению рыбных ресурсов в исключительных экономических зонах могут реализовываться только с согласия соответствующих прибрежных государств.
Принцип свободы рыболовства в данных пространствах осуществляется с учетом договорных обязательств государств, предусмотренных Конвенцией 1982 г. по урегулированию промысла отдельных ценных видов рыб <15>. -------------------------------- <15> Промысел лососевых (анадромных) видов разрешается только в исключительных экономических зонах, а за их внешней границей лишь в исключительных случаях и по достижении соглашения с государством, в реках которого нерестятся эти рыбы. Так, с учетом принципа взаимности Россия разрешает на основе ежегодных договоренностей, зафиксированных в соответствующих протоколах, японским рыбакам вести промысел лососевых, нерестящихся в российских реках, в северо-западной части Тихого океана, но в границах определенных участков моря и при соблюдении установленных квот.
Международно-правовой режим защиты окружающей среды арктических районов обусловлен особыми климатическими условиями Северного Ледовитого океана и национальными интересами прибрежных государств. Особенность международно-правового режима Антарктики состоит в том, что она полностью демилитаризована и открыта для научных исследований всех стран. Вместе с тем у некоторых государств имеются территориальные претензии к данным районам. В результате научно-технического прогресса оказались досягаемыми для эксплуатации глубоководные залежи минералов, находящиеся на морском дне и в его недрах за пределами континентального шельфа. Поэтому Конвенция ООН по морскому праву провозгласила создание международных районов морского дна. Правовой режим эксплуатации его ресурсов может определяться только всеми государствами совместно на основе норм международного права. Экономические выгоды, получаемые государствами от деятельности в данном районе, должны распределяться на основе принципа справедливости, с особым учетом интересов и нужд развивающихся государств и народов; ни одно государство, юридическое или физическое лицо не может претендовать либо осуществлять суверенные права в отношении любой части района морского дна или его ресурсов. Для реализации права на ресурсы морского дна образован соответствующий международный орган. Его политика должна содействовать расширению участия в освоении ресурсов морского дна со стороны всех государств, независимо от их социально-экономических систем или географического положения, и предотвращать монополизацию деятельности в данной области природопользования. Положения Конвенции о международном органе были разработаны при активном участии западных стран. Тем не менее США, Великобритания и ФРГ в 1984 г. совместно с некоторыми другими западными государствами заключили сепаратные соглашения, которые имеют целью обеспечить разработку этими странами минеральных ресурсов в перспективных районах глубоководной части Мирового океана без учета положений указанной Конвенции. Космическое пространство также является частью экологического пространства. Оно не подлежит национальному присвоению и открыто для исследования и использования всеми государствами на основе равенства. Его правовой режим определяется принципами и нормами международного космического права. Космическая деятельность - экологически опасная деятельность, связанная с ущербом, причиняемым окружающей среде в связи с возможным падением на территорию ряда стран фрагментов космических аппаратов (в том числе в случаях аварий), разрушением отдельных компонентов атмосферы в пределах глобального и национального пространств при запусках этих аппаратов, наличием ядерных энергетических установок у некоторых аппаратов и т. д. В экологическом аспекте следует учитывать следующие принципы международного космического права: обязанность государств избегать вредного загрязнения космоса и неблагоприятного изменения земной среды; ответственность государств за ущерб окружающей среде, причиненный национальными космическими объектами вне зависимости от их местонахождения; использование космических тел исключительно в мирных целях; запрет ядерных взрывов в космическом пространстве, его изменение путем преднамеренного управления природными процессами в космосе и т. д. Проблемы правового поля формирующейся системы глобальной экологической безопасности. В настоящее время эта система только формируется, основывается в значительной степени на нормах международного права окружающей среды и международной безопасности и включает: 1) концептуально-идеологические подходы мирового сообщества к разработке взаимоприемлемых для различных государств путей и способов разрешения обостряющихся экологических проблем, стратегий охраны окружающей среды (концепций устойчивого развития, глобального управления, "золотого миллиарда", консервационизма, биорегионализма и т. д.); 2) обеспечение экологической безопасности территорий, находящихся под юрисдикцией конкретных государств, с учетом недопустимости нанесения ущерба окружающей среде вследствие трансграничных загрязнений и разрушений экологических систем, а также правовой регламентации и запретов на некоторые экологически опасные виды деятельности, которые могут отрицательно сказаться на состоянии окружающей среды на территориях других субъектов международного права, в том числе в будущем; 3) сотрудничество (экономическое, научно-технологическое, в случаях техногенных и природных катастроф экологического характера и т. д.) государств в интересах охраны окружающей среды и взаимопомощь в решении национальных и региональных экологических проблем, а также объединение усилий государств в решении глобальных проблем охраны окружающей среды; 4) согласование интересов различных государств в отношении экологически обоснованного использования общемировых природных ресурсов и ресурсов пограничного пространства; 5) формирование системы контроля за соблюдением государствами принятых на себя обязательств в сфере экологии; установление ответственности государств за правонарушения, создающие в экологической сфере угрозы другим субъектам международного права; разработку соответствующих механизмов правоприменения; 6) стимулирование населения и общественных организаций различных стран к активному участию в природоохранном движении путем содействия развитию гражданского общества, развития экологического сознания, образования и воспитания и т. д. Экологическая политика Российской Федерации в сфере международных отношений заключается, таким образом, в осознании национальных интересов нашей страны в экологической сфере, выявлении существующих и прогнозировании назревающих угроз национальной безопасности в этой области и осуществлении соответствующих мер по отношению к широкому спектру проблем, т. е. к защите интересов страны в сфере экологии. Для совместного решения глобальных экологических проблем необходимо формирование единого для всех стран правового поля, обеспечивающего международную экологическую безопасность. В связи с этим представляется целесообразным более интенсивное вхождение Российской Федерации в существующую правовую систему региональной экологической безопасности, прежде всего европейской, в частности присоединение к Конвенции о доступе к информации, участие общественности в процессе принятия решения и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, от 25 июня 1998 г. (Орхусской конвенции). Деятельность различных специальных ведомств России по защите национальных экологических интересов должна основываться на следующих правовых механизмах международной экологической безопасности: использование средств международно-правового регулирования защиты окружающей среды; создание организационных структур для обеспечения безопасности экологической сферы; разработка и реализация субъектами международного права природоохранных норм, стандартов и требований; установление ответственности субъектов международного права за экологические правонарушения; разрешение международных экологических споров; контроль за соблюдением субъектами международных отношений взятых обязательств в природоохранительной сфере и др. Сделаем выводы. Цели, задачи и принципы экологической политики Российской Федерации, проводимой в сфере международных отношений, формируются с учетом принципов международного права окружающей среды и безопасности. Правовой статус различных видов экологических пространств определяется на основе подходов международного права в отношении территории. Он имеет важное юридическое значение. Границы и юридический статус экологической сферы должны учитываться при прогнозировании внешних экологических угроз Российской Федерации, организации деятельности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации в экологической сфере. Правовое поле экологической сферы создает базис для системы глобальной экологической безопасности. При этом экологическая сфера становится операциональным пространством, в котором государства защищают свои национальные интересы в области природопользования и обеспечения экологической безопасности. Важным направлением правовых исследований может стать отслеживание подходов наиболее развитых стран к формированию правовых и организационных механизмов нового мирового экологического порядка.
Библиографический список
Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. Геополитические вопросы безопасности. Энциклопедический словарь-справочник. М., 2008. Лукашук И. И. Международное право: Общая часть: Учебник. 3-е изд. М., 2009. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993. Серов Г. П. Экологический аудит: Учеб.-практ. пособие. М., 1999. Japanese Annual of International Law. Tokyo, 1995.
Название документа