Эволюция иммиграционного законодательства США на рубеже XIX - XX вв. в контексте нелегальной иммиграции
(Крастелев Р. Е.) ("Миграционное право", 2010, N 2) Текст документаЭВОЛЮЦИЯ ИММИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА США НА РУБЕЖЕ XIX - XX ВВ. В КОНТЕКСТЕ НЕЛЕГАЛЬНОЙ ИММИГРАЦИИ
Р. Е. КРАСТЕЛЕВ
Крастелев Р. Е., адъюнкт Сибирского юридического института МВД России (г. Красноярск).
Фактор иммиграции традиционно занимает важное место в жизни американского общества. Исторически и географически Соединенные Штаты Америки уже на ранних этапах своей государственности стали одним из крупнейших центров притяжения мировых миграционных потоков. До второй половины XIX в. иммиграционная политика США базировалась на том, что страна радушно принимала всех вновь прибывших, вне зависимости от происхождения и социального статуса. Объяснялось это в первую очередь необходимостью в рабочих руках для быстроразвивающейся экономики. К середине XIX в. иммиграция в США становится по-настоящему массовой; так, в 1860 г. в стране проживали около 4 млн. белых американцев, родившихся за пределами США <1>. И совершенно логично, что с этого времени Соединенные Штаты начинают проявлять все большее внимание к притоку новых жителей в страну. -------------------------------- <1> Бурстин Д. С. Американцы: колониальный опыт. М., 1993. С 233.
Вводимые затем в течение 20 лет меры представляли собой переход от учета иммигрантов к регулированию их потока и ограничению иммиграции в целом. До 70-х годов XIX в. регулирование имело главным образом социальный характер и не имело цели ограничить численность прибывавших в страну новых жителей. Именно в конце века власти начинают искать новые способы и формы контроля за иммигрантами, чтобы принимать только тех, кто мог бы максимально быстро и безболезненно адаптироваться в американском обществе. По мнению В. А. Тена <2>, иммиграционная политика США резко меняется после так называемого дела Хэндерсон против мэра Нью-Йорка. В решении указывалось: "Законы, которые определяют право пассажиров из других стран высадиться на берег США, должны быть одними и теми же в Нью-Йорке, Бостоне, Новом Орлеане и Сан-Франциско. Мы выражаем мнение, что этот вопрос в целом по конституции вверен Конгрессу, что он может с большим соответствием и с большей преемственностью исполнять эту власть, чем любой другой орган, известный по нашим законам, штатный или национальный; что проблема может быть эффективно и удовлетворительно решена путем создания системы законов по этим вопросам, применимых ко всем портам и всем судам". Суть же решения была в том, что законы штатов, регулирующие иммиграцию, по мнению истца, нарушали власть Конгресса в сфере торговли между штатами. Решение, принятое по этому делу, облегчило федеральное вмешательство в иммиграционные процессы и стало пусть небольшим, но важным шагом в данном направлении: отныне в США не допускались отдельные категории переселенцев - проститутки, уголовники и жители Востока, прибывающие по принуждению. Этот второстепенный законодательный акт создал прецедент правительственного ограничения иммиграции: впервые в американской истории устанавливался прямой, хотя и не исключительный, федеральный контроль над принятием в страну новых переселенцев <3>. -------------------------------- <2> Тен В. А. Иммиграционная политика США в XVII - XX вв.: краткий исторический очерк. М.: Диалог-МГУ, 1998. <3> Greene V. Immigration policy // Encyclopedia of political history. New York, 1984. P. 585.
Такое решение суда говорит о централизации управления иммиграцией и переходе основных контролирующих функций от штатов к Федерации, что может свидетельствовать о том, что иммиграция становится все более важной проблемой Америки. Таким образом, в 1875 г. американская нация переступила порог не только федерального регулирования, но и федерального ограничения иммиграции. Полная свобода иммиграции пришла к концу <4>. -------------------------------- <4> Тен В. А. Иммиграционная политика США в XVII - XX вв.: краткий исторический очерк. М.: Диалог-МГУ, 1998. Ст. 54.
Однако ужесточение "качественного" контроля лишь немного сократило количество въезжающих иностранцев в страну, так, на первые 20 лет XX в. пришлась самая "большая волна" из 24 млн. иммигрантов. Иммиграционное законодательство продолжало дополняться ограничениями на въезд "нравственно и национально неполноценных" вплоть до 1921 г., года перехода к политике рестрикционизма. Рестрикционизм (англ. restriction - ограничение) в иммиграционной политике США воплотился в установлении системы квот, закон о которых был принят 19 мая 1921 г. Разрешался въезд в США представителям различных национальностей в пределах 3% от числа лиц той же национальности на период 1910 г., согласно данным последней переписи населения США. Таким образом, решались две задачи: ограничить общее количество иммигрантов и отобрать в пределах выделенной квоты лиц, кто поддержал бы необходимое национально-этническое равновесие среди населения Соединенных Штатов. Стоит особо отметить введение в США визового режима. Впервые необходимость предварительного получения визы была установлена 26 июля 1917 г. совместным распоряжением государственного департамента и департамента по труду. Распоряжение было вызвано обстоятельствами военного времени и, соответственно, должно было носить временный характер. Однако в Законе от 26 мая 1924 г. <5> эта норма была продублирована и стала действовать постоянно. -------------------------------- <5> Immigration and Nationality Laws and Regulation as of March 1, 1944, US Government Printing Offices. Washington, DC, 1944. P. 204.
Формально-юридически можно назвать любое передвижение иностранцев на территорию США с нарушением указанных правил нелегальной иммиграцией. Однако до 1924 г. в Соединенных Штатах употреблялся термин "беглец". Во время Первой мировой войны поток мексиканцев в США сильно возрос. Мексиканцы восполнили нехватку американской рабочей силы и стали основными тружениками в хозяйстве южных штатов северного соседа. При этом часть из них находились на территории США нелегально. Тогда статус нелегальных иммигрантов еще не был официально установлен, и американцы считали их "беглецами" из Мексики. В 1924 г. впервые на юге США была создана пограничная патрульная служба, которая стала осуществлять контроль над незаконным пересечением границы, а мексиканские "беглецы" официально приобрели статус нелегальных иммигрантов. При всей своей внешней простоте понятие "нелегальная иммиграция" является дискуссионным. Объясняется это тем, что в настоящее время отсутствуют международно-правовые акты универсального уровня, которые предусматривали бы комплексное решение вопросов незаконной миграции и в которых было бы закреплено это понятие <6>. Тем более это характерно для начала XX в. -------------------------------- <6> Подшивалов В. Е. Незаконная миграция: международно-правовые проблемы: Монография. Иркутск: ИОГНИУ "Институт законодательства и правовой информации", 2006. С. 11.
Миграционное законодательство США к концу XX в. сформировало четкие критерии к определению нелегального мигранта. К ним относятся: лица, незаконно пересекшие государственную границу США, без прохождения пограничного и иммиграционного контроля; лица, въехавшие на территорию США законно, однако оставшиеся на ней сверх установленного срока; лица, въехавшие на территорию страны по поддельным документам или другим, неустановленным способом. Таким образом, можно констатировать, что американская иммиграционная политика в начале XX в. проделала громадный путь в своем развитии. Путь от точечных, казуальных запретов до сложной квотной и визовой системы. Был выработан понятийный, правовой аппарат, созданы государственные органы по контролю и управлению за иммиграцией. И если вектор иммиграционной политики Соединенных Штатов менялся, то ее основа сохранилась до наших дней.
Название документа