Некоторые вопросы, связанные с применением концепции ответственности государств за защиту
(Кривенкова М. В.) ("Военно-юридический журнал", 2013, N 11) Текст документаНЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ, СВЯЗАННЫЕ С ПРИМЕНЕНИЕМ КОНЦЕПЦИИ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВ ЗА ЗАЩИТУ
М. В. КРИВЕНКОВА
Кривенкова Мария Витальевна, старший преподаватель кафедры частного права филиала ФГАОУ ВПО Казанский (Приволжский) федеральный университет в г. Набережные Челны, кандидат юридических наук.
В последнее время отмечается стремительное развитие концепции ответственности государств за защиту своего населения - концепции, которая привлекала немало внимания с момента ее появления. Должностные лица отдельных государств, а также международных организаций уже ссылаются на данную концепцию как на зарождающуюся норму международного права. В связи с этим необходима ее детализация и доработка с целью правильного понимания и применения.
Ключевые слова: ответственность государств за защиту, геноцид, этнические чистки, преступления против человечности.
Some of the issues associated with the use of the concept of state responsibility for the protection of M. V. Krivenkova
Lately there has been a rapid development of the responsibility to protect concept, a concept which has attracted a lot of attention since its inception. Official establishment of some states and international organizations have already referred to this concept as an emerging norm of international law. In this regard, this concept must be detailed and refined in order to correct its understanding and application.
Key words: responsibility to protect, genocide, ethnic cleansing, crimes against humanity.
Концепция ответственности за защиту (responsibility to protect), получившая свое документальное закрепление еще в 2005 г. в рамках Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН <1>, в последнее время, в связи с событиями в Сирии и Ливии, вновь стала предметом дискуссий. -------------------------------- <1> Документ ООН A/RES/60/1. URL: http://www. un. org/russian/summit2005/outcome. pdf (дата обращения: 20.03.2013).
По мнению заместителя Генерального секретаря ООН по правовым вопросам Патриции О'Брайен, именно в 2011 г. данная концепция была опробована в действии и, как показала практика, ответственность за защиту является на данный момент зрелой, сформировавшейся концепцией. И несмотря на то что ранее эта концепция уже использовалась ООН в превентивной дипломатии, именно в 2011 г. она была применена полномасштабно. Хотя результаты оказались не совсем гладкими, десятки тысяч жизней были спасены, угнетаемые народы получили надежду, а ООН продемонстрировала, что защита прав человека является основной целью деятельности организации в XXI в. <2>. А в рамках своего выступления на 55-ом ежегодном заседании Российской Ассоциации международного права г-жа О'Брайен высказала мнение о том, что действия международного сообщества в Ливии были незамедлительными, разносторонними и целенаправленными, что на данный момент стало примером наиболее наглядного и полноценного применения концепции ответственности за защиту <3>. -------------------------------- <2> O'Brien P. The responsibility to protect - inception, conceptualization, operationalization and implementation of a new concept: opening statement / Association of the Bar of the city of New York Human rights Committee. 7 Febr. 2012. URL: http://untreaty. un. org/ola/media/info_from_lc/4_P0B%20at%20ABCNY%20Human%20Rights%20Cttee. pdf. <3> O'Brien P. Current issues of modern international law: statement on Roundtable discussion on the concept of "Responsibility to Protect". 55th Annual meeting of the Russ. Assoc. of Intern. law. 27 June 2012. URL: http://untreaty. un. org/ola/media/info_from_lc/P0B%20Moscow%20-%20R2P. pdf.
В марте 2013 г. Верховный комиссар ООН по правам человека Наванетхем Пиллэй в связи с сообщениями о новом всплеске нападений в Танзании на людей с альбинизмом также сослалась на концепцию ответственности государств за защиту своего населения, заявив о том, что "танзанийские власти несут основную ответственность за защиту людей с альбинизмом и должны бороться против безнаказанности. Это - ключевой компонент в деле предотвращения и сдерживания преступлений, направленных против наиболее уязвимых общин" <4>. -------------------------------- <4> Верховный комиссар решительно осудила нападения на альбиносов в Танзании // Центр новостей ООН. 5 марта 2013 г. URL: http://www. un. org/russian/news/story. asp? NewsID=19184#.UXZyfKJA3To (дата обращения: 21.04.2013).
В чем же причина столь пристального внимания к данной концепции? Действительно ли она способна решить серьезные проблемы, стоящие перед мировым сообществом? В рамках ответственности за защиту рассматриваются три ее основы, три составляющие, содержащиеся в параграфах 138 - 140 вышеуказанной Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН. 1. Обязанность государства защищать свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности. 2. Обязанность международного сообщества содействовать государствам в осуществлении ими своих обязанностей по защите населения. 3. Обязанность международного сообщества в лице Организации Объединенных Наций использовать соответствующие дипломатические, гуманитарные и другие мирные средства в соответствии с главами VI и VIII Устава для того, чтобы содействовать защите населения от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности. При детальном рассмотрении данной концепции и ее составных частей не покидает ощущение того, что все это отнюдь не является новым для международного права. Действительно, гарантии прав и свобод человека и гражданина закреплены в многочисленных международно-правовых актах. В частности, в преамбуле к Всеобщей декларации прав человека 1948 г. государства заявили, что "необходимо, чтобы права человека охранялись властью закона в целях обеспечения того, чтобы человек не был вынужден прибегать, в качестве последнего средства, к восстанию против тирании и угнетения..." <5>. Подписав эту Декларацию, государства обязались стремиться "содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их...". -------------------------------- <5> Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 дек. 1948 г.) // Российская газета. 1995. 5 апр.
В статье 2 Международного пакта "Об экономических, социальных и культурных правах" 1966 г. закреплено, что участвующие в Пакте государства "обязуются гарантировать, что права, провозглашенные в настоящем Пакте, будут осуществляться без какой бы то ни было дискриминации..." <6>. Аналогичное положение содержится и в ст. 2 Международного пакта "О гражданских и политических правах" 1966 г. <7>. -------------------------------- <6> Международный пакт от 16 дек. 1966 г. "Об экономических, социальных и культурных правах" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 12. <7> Международный пакт от 16 дек. 1966 г. "О гражданских и политических правах" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 12.
Из числа относительно недавних международно-правовых актов, закрепляющих обязанности государства уважать и защищать права человека, можно назвать Декларацию Совещания на высоком уровне Генеральной Ассамблеи ООН о верховенстве права на национальном и международном уровнях. В пункте 6 данной Декларации главы государств и правительств подтвердили свою неизменную приверженность выполнению обязательств по поощрению всеобщего уважения и соблюдения и защиты всех прав человека и основных свобод для всех, а также подчеркнули обязанность всех государств в соответствии с Уставом уважать права человека и основные свободы для всех без какого бы то ни было различия <8>. -------------------------------- <8> Документ ООН A/67/L.1. URL: http://daccess-dds-ny. un. org/doc/UNDOC/LTD/N12/516/53/PDF/N1251653.pdf? OpenElement (дата обращения: 29.03.2013).
Обязанность государств содействовать другим государствам в защите своего населения от указанных преступлений, являющаяся второй основой концепции ответственности за защиту, полагаю, подразумевается, учитывая то, что принципами, на которых основывается существование международного сообщества, являются, в т. ч. принцип добросовестного выполнения взятых на себя обязательств, а также принцип оказания взаимной помощи <9>. -------------------------------- <9> Устав Организации Объединенных Наций (принят в г. Сан-Франциско 26 июня 1945 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. 12. М., 1956. С. 14 - 47.
Тем не менее, несмотря на то, что обязанность государства по защите прав человека и по содействию их защите имеет свое закрепление в общем виде в международно-правовых документах, существующие и назревающие гуманитарные катастрофы, видимо, требуют дополнительного, более конкретного напоминания государствам о том, что под общей обязанностью защищать права человека подразумевается ответственность государств за защиту своего населения от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности. Обязанность международного сообщества пресекать нарушение прав человека также абсолютно новой для международного права не является. Она лежала в основе концепции гуманитарной интервенции, которая дискредитировала себя тем, что зачастую ею прикрывались цели, далекие от защиты прав населения государства, к примеру, для принудительной смены политического режима, геополитического передела и иного оправдания необходимости вмешательства во внутренние дела государства с "единственной" целью - защитой прав и основных свобод человека. Подобное вмешательство, как правило, носило вооруженный характер и исходило не от международного сообщества в целом, а от группы отдельных государств (воздушная операция НАТО против Югославии в 1999 г., к примеру). По мнению большинства ученых - как российских, так и зарубежных - по действующему Уставу ООН гуманитарная интервенция подразумевает выходящее за пределы дозволенного применение вооруженной силы, которое подпадает под п. 4 ст. 2 Устава ООН <10>. В американской военной доктрине гуманитарные интервенции относятся к т. н. ситуациям ограниченного масштаба применения военной силы, наряду с операциями по поддержанию мира, по принуждению к миру, по разделению противоборствующих сторон и по предоставлению гуманитарной помощи <11>. -------------------------------- <10> О гуманитарной интервенции см., в частности: Международное право - Volkerrecht / В. граф Витцтум и др.; пер. с нем.; пред., сост. В. Бергманн; науч. ред. и сост. указ. Т. Ф. Яковлева. М.: Инфотропик Медиа, 2011; Назария С. М. Косовский кризис и международное право // Московский журнал международного права. 2004. N 3. С. 48 - 52; Карташкин В. А. Гуманитарная интервенция в глобализирующемся мире // Юрист-международник. 2003. N 3. С. 2 - 10. <11> Путилин А. Глобализация военных угроз и ее влияние на развитие военного права // Военно-юридический журнал. 2007. N 9.
Схожесть концепции ответственности за защиту и концепции гуманитарной интервенции в данном контексте действительно очевидна, поскольку цели у них одинаковы. Это явно просматривается и в тексте той самой Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2005 г., в которой концепция ответственности за защиту получила свое закрепление. Так, в п. 139 раздела IV ("Права человека и верховенство права") говорится, что международное сообщество готово предпринять "коллективные действия, своевременным и решительным образом, через Совет Безопасности, в соответствии с Уставом, в т. ч. на основании главы VII, с учетом конкретных обстоятельств и в сотрудничестве с соответствующими региональными организациями, в случае необходимости, если мирные средства окажутся недостаточными, а национальные органы власти явно окажутся не в состоянии защитить свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности" <12>. Понятия "с учетом конкретных обстоятельств", "в случае необходимости" являются оценочными и предоставляют множество вариантов для злоупотребления сложившейся ситуацией. Фраза "явно окажутся не в состоянии защитить свое население" также неоднозначна, т. к. непонятно, что именно подразумевается - неспособность или нежелание защищать население. И непонятно, как должна выражаться эта "явная неспособность" - в виде заявлений правительства государства об отсутствии средств защиты или в виде просьб правительства государства оказать поддержку в защите населения, или, быть может, в виде усугубления ситуации в стране на фоне бездействия правительства государства. -------------------------------- <12> Документ ООН A/RES/60/1. URL: http://www. un. org/russian/summit2005/outcome. pdf (дата обращения: 20.03.2013).
Эта размытая формулировка и вызывает некоторые сомнения по поводу того, насколько искренними будут намерения государств при проведении силового вмешательства. Тем не менее, несмотря на некоторые сомнения по поводу завершенности данной концепции, нельзя не признать, что крайне неспокойная обстановка в отдельных странах требует от мирового сообщества принятия срочных мер, направленных на поддержание мира и безопасности. Однако это необходимо делать не с помощью одноразовых (и зачастую незаконных) действий, а с помощью нормативного закрепления четкого порядка действия мирового сообщества при столкновении с подобными ситуациями. Нисколько не умаляя значения главы VII Устава ООН, необходимо отметить, что согласно ст. 39 Устава, Совет Безопасности ООН уполномочен действовать именно при существовании любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии. Гуманитарные катастрофы, происходящие внутри одного государства и не выходящие за его рамки, нельзя отнести к угрозе миру, нарушению мира или акту агрессии. Следовательно, формально, если следовать строго букве закона, Совет Безопасности ООН, согласно Уставу, не уполномочен принимать решения от лица мирового сообщества о силовом вмешательстве при массовых нарушениях прав человека на территории (внутри) какого-либо государства. Однако необходимо понимать, что мировому сообществу ни в коем случае нельзя самоустраняться и прикрываться принципами невмешательства во внутренние дела государства и уважения суверенитета в случаях, когда имеются факты массового нарушения прав человека внутри страны. Такие действия государств, как геноцид, этническая чистка, сравнимы с актами агрессии. Просто такая агрессия направлена не на другое государство, а на собственное население. Поэтому реагировать, безусловно, необходимо, но грамотно, в рамках закона и основываясь на принципе добросовестности. На недостаточную проработанность положений Устава ООН, предоставляющую странам НАТО возможность оправдывать свои силовые гуманитарные интервенции, справедливо указывает В. С. Котляр, подчеркивая, что следовало бы осуществить дополнительное международно-правовое урегулирование этой проблемы путем включения в главу VII Устава ООН новых положений о полномочиях Совета Безопасности по проведению силовых гуманитарных интервенций <13>. К. Л. Сазонова подчеркивает, что концепция "ответственность за защиту" затрагивает ключевые параметры международной безопасности, и если принимать ее за руководство к действию, необходимо максимально конкретно и четко обозначить юридические аспекты данной концепции <14>. -------------------------------- <13> Котляр В. С. Концепция ответственности за защиту как проект кодекса проведения гуманитарных интервенций // Международное публичное и частное право. 2005. N 3. <14> Сазонова К. Л. Концепция "ответственность за защиту" в миротворческой деятельности Организации Объединенных Наций // Юридическая наука. 2012. N 1; URL: http://cyberleninka. ru/article/n/kontseptsiya-otvetstvennost-za-zaschitu-v-mirotvorcheskoy-deyatelnosti-organizatsii-obedinennyh-natsiy (дата обращения: 31.03.2013).
Такое дополнение на современном этапе было бы крайне актуально, особенно учитывая все ухудшающуюся обстановку в Сирии, которая вполне может потребовать силового вмешательства. В своих резолюциях Генеральная Ассамблея ООН уже не единожды требовала от властей Сирии незамедлительно положить конец нарушениям прав человека и нападениям на гражданских лиц, защитить свое население, полностью выполнить свои обязательства согласно применимым нормам международного права <15>. -------------------------------- <15> Документы ООН A/RES/66/253, A/RES/66/253 B, A/RES/66/176. URL: http://www. un. org/russian/news/focus. asp? focusID=25 (дата обращения: 25.03.2013).
Концепция ответственности за защиту действительно могла бы помочь решить целый ряд проблем, стоящих перед международным сообществом (проблему защиты прав человека от международных преступлений, проблему конфликта принципов невмешательства во внутренние дела государства и защиты прав человека, проблему механизма проведения силовых операций при возникновении гуманитарной катастрофы), но исключительно при условии ее доработки. В частности, если возлагать на государство обязанность по защите населения от международных преступлений, необходимо оговорить последствия невыполнения возложенной обязанности. Учитывая то, что на данный момент не существует универсальной конвенции, регулирующей вопросы ответственности государства за международно-противоправное деяние <16>, вопрос о видах и формах ответственности государства вследствие невыполнения возложенной обязанности нельзя оставлять без внимания, иначе данная обязанность будет лишь декларативной. Действия международного сообщества, направленные на защиту населения государства-правонарушителя от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности (третья основа концепции) через Совет Безопасности ООН, даже в рамках главы VII Устава ООН, не являются формами ответственности государства. Это, по сути, принуждение государства к выполнению своих обязательств, санкции, которые не влекут для государства никаких обременений, помимо того самого принуждения выполнять свои обязательства. -------------------------------- <16> Разработанный Комиссией международного права ООН проект Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния был представлен на рассмотрение Генеральной Ассамблее ООН еще в 2001 г. Генеральная Ассамблея уже неоднократно привлекала внимание правительств государств к данному документу с просьбой представить свои комментарии и предложения о дальнейшей судьбе Статей (в своих Резолюциях 59/35 от 2 дек. 2004 г., 62/61 от 6 дек. 2007 г., 65/19 от 6 дек. 2010 г.), однако на данный момент ситуация остается прежней. В рамках работы своей 68-й сессии (дек. 2013 г.) Генеральная Ассамблея запланировала вернуться к данной теме и рассмотреть вопрос о возможности принятия соответствующей конвенции на базе разработанных Статей.
Недооценивать роль санкций, конечно, не стоит. Они, как правило, имеют серьезное воздействие на государство-правонарушителя. При этом не всегда даже необходимо прибегать к санкциям вооруженным. Порой вполне достаточно экономических санкций международного сообщества, с помощью которых государству-правонарушителю "перекрывают кислород" и наглядно демонстрируют, что полностью обособиться от остального мира ни одно государство в условиях глобализации не способно. В. И. Сажин подчеркивает, к примеру, что для Ирана одной из причин возобновления в 2012 г. диалога с международным сообществом по вопросу своей ядерной программы после годового перерыва стало в первую очередь серьезное давление финансово-экономических санкций на экономику страны. Эти санкции международного сообщества, направленные на уменьшение средств от продажи Ираном сырья, не являются для страны катастрофичными, но существенно тормозят развитие страны и негативно воздействуют на уровень жизни иранцев <17>. -------------------------------- <17> Сажин В. И. Иранская ядерная проблема: итоги 2012 г. // Вестник Московского университета. Сер. 25 "Междунар. отношения и мировая политика". 2012. N 4. С. 74 - 76.
Однако санкции, какими бы действенными они ни были, вводятся лишь до тех пор, пока государство-правонарушитель не прекратит противоправное деяние. То есть, по сути, для государства, которое не выполнило обязательство по защите своего населения от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности, санкции никакого дополнительного обременения в себе не несут, помимо принуждения к защите населения. А подобные обременения существовать должны - в виде привлечения к ответственности в различных адекватных формах. В данной ситуации наиболее приемлемыми, полагаю, являются такие формы ответственности, как реституция (при ее невозможности - компенсация), ресторация, сатисфакция, а также заверения и гарантии неповторения.
Список литературы
1. Верховный комиссар решительно осудила нападения на альбиносов в Танзании // Центр новостей ООН. 5 марта 2013 г. URL: http://www. un. org/russian/news/story. asp? NewsID=19184#.UXZyfKJA3To (дата обращения: 21.04.2013). 2. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 дек. 1948 г.) // Российская газета. 1995. 5 апр. 3. Документ ООН A/RES/60/1. URL: http://www. un. org/russian/summit2005/outcome. pdf (дата обращения: 20.03.2013). 4. Документ ООН A/67/L.1. URL: http://daccess-dds-ny. un. org/doc/UNDOC/LTD/N12/516/53/PDF/N1251653.pdf? OpenElement (дата обращения: 29.03.2013). 5. Документы ООН A/RES/66/253, A/RES/66/253 B, A/RES/66/176. URL: http://www. un. org/russian/news/focus. asp? focusID=25 (дата обращения: 25.03.2013). 6. Карташкин В. А. Гуманитарная интервенция в глобализирующемся мире // Юрист-международник. 2003. N 3. С. 2 - 10. 7. Котляр В. С. Концепция ответственности за защиту как проект кодекса проведения гуманитарных интервенций // Международное публичное и частное право. 2005. N 3. 8. Международное право - Volkerrecht / В. граф Витцтум и др.; пер. с нем.; пред., сост. В. Бергманн; науч. ред. и сост. указ. Т. Ф. Яковлева. М.: Инфотропик Медиа, 2011. 9. Назария С. М. Косовский кризис и международное право // Московский журнал международного права. 2004. N 3. С. 48 - 52. 10. Международный пакт от 16 дек. 1966 г. "О гражданских и политических правах" // Бюллетень Верховного суда РФ. 1994. N 12. 11. Международный пакт от 16 дек. 1966 г. "Об экономических, социальных и культурных правах" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 12. 12. Путилин А. Глобализация военных угроз и ее влияние на развитие военного права // Военно-юридический журнал. 2007. N 9. 13. Сажин В. И. Иранская ядерная проблема: итоги 2012 г. // Вестник Московского университета. Сер. 25 "Междунар. отношения и мировая политика". 2012. N 4. С. 74 - 76. 14. Сазонова К. Л. Концепция "ответственность за защиту" в миротворческой деятельности Организации Объединенных Наций // Юридическая наука. 2012. N 1; URL: http://cyberleninka. ru/article/n/kontseptsiya-otvetstvennost-za-zaschitu-v-mirot-vorcheskoy-deyatelnosti-organizatsii-obedinennyh-natsiy (дата обращения: 31.03.2013). 15. Устав Организации Объединенных Наций (принят в г. Сан-Франциско 26 июня 1945 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. 12. М., 1956. С. 14 - 47. 16. O'Brien P. Current issues of modern international law: statement on Roundtable discussion on the concept of "Responsibility to Protect". 55th Annual meeting of the Russ. Assoc. of Intern. law. 27 June 2012. URL: http://untreaty. un. org/ola/media/info_from_lc/POB%20Moscow%20-%20R2P. pdf. 17. O'Brien P. The responsibility to protect - inception, conceptualization, operationalization and implementation of a new concept: opening statement / Association of the Bar of the city of New York Human rights Committee. 7 Febr. 2012. URL: http://untreaty. un. org/ola/media/info_from_lc/4_POB%20at%20ABCN Y%20Human%20Rights%20Cttee. pdf.
Название документа