Проблемы и перспективы использования в Российской Федерации положительного опыта формирования и функционирования системы исполнительной власти за рубежом

(Гончаров В. В.) ("Международное публичное и частное право", 2010, N 3) Текст документа

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОЛОЖИТЕЛЬНОГО ОПЫТА ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ЗА РУБЕЖОМ <*>

В. В. ГОНЧАРОВ

Гончаров В. В., директор Научно-исследовательского института проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества.

Настоящая статья посвящена исследованию проблем и перспектив использования положительного опыта формирования и функционирования систем исполнительной власти за рубежом при построении оптимальной системы исполнительной власти в Российской Федерации. Автор считает, что сохранение и развитие российской государственности возможно лишь при условии осуществления структурной модернизации российской экономики и качественного улучшения уровня жизни населения страны. Эффективная реализация указанных целей предполагает объединение усилий общества и государства, централизацию системы государственного управления в Российской Федерации, искоренение коррупции, клановости на всех уровнях власти. В статье оценивается возможность использования в России зарубежного положительного опыта функционирования системы исполнительной власти, а также проблемы, этому препятствующие. В этой связи автор предлагает ряд мероприятий, которые будут содействовать максимально эффективному использованию зарубежного опыта при построении и деятельности системы государственного управления в Российской Федерации.

Ключевые слова: оптимальная система, исполнительная власть, опыт, централизация, оптимизация, модернизация, государственный аппарат, исполнительная вертикаль, опережающее развитие, коррупция, народ.

The present article is devoted research of problems and prospects of use of positive experience of formation and functioning of systems of executive power abroad at construction of optimum system of executive power in the Russian Federation. The author considers that preservation and development of the Russian statehood is possible only under condition of realisation of structural modernisation of the Russian economy and qualitative improvement of a standard of living of the population of the country. Effective realisation of the specified purposes assumes association of efforts of a society and the state, centralisation of system of the government in the Russian Federation, eradication of corruption, a clannishness at all levels of the power. In article use possibility in Russia foreign positive experience of functioning of system of executive power, and also a problem, to it interfering is estimated. Thereupon the author offers a number of actions which will promote as much as possible to an effective utilisation of foreign experience at construction and activity of system of the government in the Russian Federation.

Key words: optimum system, executive power, experience, centralization, optimization, modernization, machinery of state, an executive vertical, advancing development, corruption, the people.

Построение оптимальной системы исполнительной власти в Российской Федерации необходимо осуществлять с учетом анализа положительного опыта построения и функционирования системы государственного управления в зарубежных государствах. Представляется, что в качестве основных критериев оценки эффективности формирования и функционирования системы исполнительной власти в отдельно взятом государстве можно выделить следующие: 1) какова идеологическая основа государственности в данной стране, насколько она соответствует перспективам сохранения и развития государственности, суверенитета государства, его независимости и территориальной целостности; 2) насколько функционирование системы исполнительной власти обеспечивает поступательное развитие государства в социально-экономическом плане (этот уровень поступательного развития государства следует оценивать на основе анализа показателей индексов социально-экономического развития государства, например роста валового внутреннего продукта (валового национального продукта) страны, ее валового внутреннего дохода, производительности труда, фондоотдачи и т. д.); 3) в какой мере государственное управление в стране осуществляется органами исполнительной власти по собственному усмотрению на основании воли и волеизъявления народа и в его интересах (это следует оценивать на основании показателей самостоятельности, устойчивости и независимости системы исполнительной власти государства от незаконного внутреннего влияния и негативных внешних воздействий, с учетом анализа степени развитости внедрения в стране институтов непосредственной демократии <1>, под которыми в современной юридической науке понимают "способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью, исключающие передачу властных полномочий каким-либо органам или лицам" <2>, а также их реальности); -------------------------------- <1> См.: Комарова В. В. Новые формы народовластия или старый референдум? // Законодательство и экономика. 2006. N 5. <2> См.: Дмитриев Ю. А., Комарова В. В. Правовое содержание института референдума и его место в системе непосредственной демократии в Российской Федерации // Право и жизнь. 1995. N 7. С. 52.

4) в какой степени система исполнительной власти в государстве носит структурированный характер, насколько формирование и функционирование системы исполнительной власти в стране осуществляется на основе правовых принципов, заложенных в конституции страны и ее действующем законодательстве (т. е. насколько легальна система государственного управления и какое она занимает место в государственном механизме данной страны); 5) в какой степени организация и деятельность системы исполнительной власти в государстве создает условия и способствует реализации гражданами государства своих конституционно и законодательно закрепленных прав, свобод и интересов, соответствует интересам и реальным потребностям большинства населения (т. е. насколько система государственного управления в стране является не только легальной, но и легитимной) <3>; -------------------------------- <3> См.: Чиркин В. Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. N 8.

6) насколько система исполнительной власти в государстве устойчива к внешним и внутренним воздействиям, конкурентоспособна в эпоху ужесточения межгосударственной конкуренции, являющегося следствием глобализации человечества (сбалансирована); 7) насколько эффективно система исполнительной власти в государстве осуществляет расходование бюджетных средств и оказывает публичные услуги населению (основным показателем этого является достижение высокого уровня исполнительской дисциплины) и каковы критерии и механизмы оценки и самооценки ее эффективности и результативности. Однако использование положительного зарубежного опыта формирования и функционирования системы исполнительной власти в процессе оптимизации системы исполнительной власти в Российской Федерации осложняется рядом проблем. Прежде всего, отсутствие разработанности и закрепленности в Конституции России и действующем законодательстве идеологической основы российской государственности затрудняет выбор успешной системы государственного управления за рубежом, которую можно взять за основу при оптимизации системы исполнительной власти в нашей стране. Должно быть соблюдено единство формы и содержания экономического базиса государства и социально-политической его надстройки, частью которой и является система государственного управления (в частности, целей, задач и принципов формирования, функционирования и оптимизации системы государственного управления, а также методики, методологии и технологий ее оптимизации). Значительные трудности для внедрения положительного опыта формирования и функционирования системы исполнительной власти представляют неопределенность и дисгармоничность социально-экономической парадигмы развития российской государственности в рамках существующих основных цивилизационных проектов. К тому же система исполнительной власти сформировалась в России сравнительно недавно, и на организацию и деятельность государственной власти в целом все еще оказывают влияние стереотипы, сложившиеся в период существования нашей страны в рамках советского цивилизационного проекта, закреплявшего всевластие советов и отрицавшего возможность реализации принципа разделения властей (в частности, это касается гипертрофированной концентрации власти в руках непосредственно органов государственного управления со многом вторичной ролью органов законодательной и судебной власти). Определенные проблемы в восприятии и реализации положительного зарубежного опыта организации и деятельности органов государственного управления порождает и различие в содержании и наличии реального механизма реализации на практике принципов формирования и функционирования системы исполнительной власти Российской Федерации и основных современных развитых зарубежных государств. Так, многие принципы организации и деятельности системы исполнительной власти (например, участие граждан страны в управлении государственными делами, гласность, этика и профессионализм в работе органов исполнительной власти и их должностных лиц) формально закреплены в действующем российском законодательстве, аналогично зарубежным странам, но не подкреплены в отличие от них стабильными, формирующимися веками механизмами реального воплощения и защиты от произвола власти. Значительные трудности в восприятии зарубежного опыта организации и деятельности органов государственного управления представляет и отличие России от других стран в силу ряда культурных, исторических, социально-экономических особенностей. Немаловажную роль в возможности восприятия и реализации в нашей стране положительного зарубежного опыта функционирования системы государственного управления играет и глобальный рост уровня коррупции в рядах как непосредственно системы исполнительной власти в Российской Федерации, так и иных ветвей государственной власти и местного самоуправления в стране. Размах коррупционной составляющей в государственном аппарате на порядок опережает не только развитые капиталистические государства современности (в частности, США и страны Европейского союза), но и значительно превосходит уровень коррупции в социалистических государствах (например, КНР), а также ряде наиболее успешных государств с переходной экономикой, достигших высокого уровня индекса человеческого развития (в частности, Республике Беларусь) <4>. -------------------------------- <4> См.: Исследования фонда ИНДЕМ "Диагностика роста коррупции 2005". М., 2006.

Своеобразный отпечаток на возможности внедрения успешного зарубежного опыта формирования и функционирования системы государственного управления накладывает и дисбаланс в его восприятии народными массами, в большинстве своем верящими в особую роль России в современном мире, предполагающую выбор страной собственного, не ориентированного на Запад пути развития (мессианский аспект), и государственной элитой страны, его отрицающей. Однако, как показывает опыт проведения модернизации системы государственного управления на рубеже XX - XXI вв. (в частности, в КНР, Республике Беларусь), адекватная оценка положительного зарубежного опыта формирования и функционирования системы исполнительной власти, своевременное его использование в процессах оптимизации государственного аппарата позволяют добиться значительных успехов по восстановлению и укреплению управляемости страны, проведению широкомасштабных мероприятий по модернизации ее экономики <5>. -------------------------------- <5> См.: Гончаров В. В. О некоторых аспектах эффективности формирования и функционирования системы исполнительной власти на примере Республики Беларусь // Современное право. 2010. N 3; Гончаров В. В. Современные проблемы и перспективы построения эффективной системы государственного управления в Китайской Народной Республике // Юридический мир. 2010. N 5.

Использование в Российской Федерации положительного опыта формирования и функционирования системы исполнительной власти за рубежом с учетом осуществляемых в ряде стран процессов ее оптимизации позволит, в частности: 1) определиться с вопросом проведения оптимизации системы исполнительной власти в нашей стране в рамках существующих цивилизационных проектов либо осуществлять ее в качестве самостоятельного цивилизационного проекта; 2) избежать типичных ошибок в организации и деятельности органов государственного управления, минимизировав негативные последствия осуществляемой оптимизации; 3) использовать в процессе оптимизации системы исполнительной власти в стране исключительно апробированные методики, методологию и технологии, позитивность которых доказана практикой формирования и функционирования систем государственного управления в ряде иностранных государств; 4) осуществлять процессы оптимизации в динамике, с учетом обновляющейся информации, основанной на постоянном анализе процессов модернизации систем государственного управления за рубежом; 5) создать более действенный механизм контроля и оценки эффективности и результативности организации и деятельности системы органов исполнительной власти и их должностных лиц (особенно в части оказания ими публичных услуг населению). Учитывая вышеназванные критерии оценки эффективности формирования и функционирования системы исполнительной власти, рассмотрим опыт его организации и деятельности в ряде иностранных государств, достигших определенных успехов в реформировании системы государственного управления и модернизации экономики (Республике Беларусь и КНР), определив перспективы реализации данного опыта в Российской Федерации. Данный выбор не случаен, так как КНР является мировым экономическим и политическим лидером, олицетворяющим "завтра" глобального миропорядка, а анализ особенностей формирования и функционирования системы исполнительной власти в Республике Беларусь необходим в силу того, что данная страна является наиболее культурно и этнически близким государством для России, ее система государственной власти при своем построении во многом основывалась на российской модели, но в то же время данная страна является лидером среди стран СНГ по целому ряду социально-экономических показателей и индексу человеческого развития <6>. -------------------------------- <6> URL: http://www. wikipedia. ru.

Представляется, что достаточно крупные успехи в построении эффективной системы исполнительной власти были достигнуты на территории бывшего СССР в Республике Беларусь. Во-первых, в Республике Беларусь Конституция страны в отличие от ст. 13 Конституции Российской Федерации не содержит прямого отрицания возможности формирования и установления идеологической основы государства (государственной идеологии). Так, ст. 4 белорусской Конституции лишь содержит определенные гарантии обществу, препятствующие отдельным политическим партиям, религиозным и иным общественным объединениям и социальным группам, навязывать свою идеологию гражданам в качестве обязательной <7>, но здесь речь идет скорее о том, что никакая идеология, формируемая отдельными социальными группами, не может устанавливаться в качестве обязательной для граждан Республики Беларусь, кроме государственной. Это обстоятельство неоднократно подтверждалось в программных заявлениях Президента Белоруссии, подчеркивавшего необходимость и важность формирования государственной идеологии в стране, правовой основой которой является Конституция Республики Беларусь <8>. Анализ ст. 4 Конституции показывает, что концептуальной основой государственной идеологии в стране является демократия, осуществляемая на основе многообразия политических институтов, идеологий и мнений <9>. Государственная идеология в Белоруссии в полной мере соответствует перспективам сохранения и развития белорусской государственности, ее суверенитета, независимости и территориальной целостности. Так, ст. 2 Конституции страны не только закрепляет в качестве высшей ценности и цели общества и государства человека, его права, свободы и гарантии их реализации, но и взаимную ответственность государства и гражданина в части создания государством условий для свободного и достойного развития личности и неукоснительного исполнения последним обязанностей, возложенных на него Конституцией. -------------------------------- <7> См.: Конституция Республики Беларусь 1994 года. Минск, 2009. <8> См.: Лукашенко А. Г. О состоянии идеологической работы и мерах по ее совершенствованию: Доклад Президента Республики Беларусь на постоянно действующем семинаре руководящих работников республиканских и местных государственных органов 27 марта 2003 г. // О состоянии идеологической работы и мерах по ее совершенствованию: Материалы постоянно действующего семинара руководящих работников республиканских и местных государственных органов. Минск, 2003. С. 3 - 68. <9> См.: Конституция Республики Беларусь 1994 года.

Представляется, что Российская Федерация должна воспользоваться опытом Республики Беларусь в части формирования и закрепления в действующем законодательстве государственной идеологии, которая будет являться своеобразной стратегической программой формирования и функционирования системы государственного управления в нашей стране. В соответствии с закрепленными в ней концептуальными основами и будет проводиться оптимизация системы исполнительной власти в России. Во-вторых, Республика Беларусь единственная на постсоветском пространстве достигла роста валового внутреннего продукта до 10% ежегодно еще с 1997 г. <10>, причем в сопоставимых ценах на душу населения в 2010 г. она имеет все шансы выйти по данному показателю на первое место среди стран СНГ, опередив Российскую Федерацию. Причем с учетом того, что в валовом внутреннем продукте России более 50% составляет продукция топливно-энергетического комплекса и добывающих отраслей промышленности, цена на которую с конца 90-х годов возросла в среднем в 6 - 7 раз (этот рост носил конъюнктурный характер, и валютные поступления, полученные от продажи полезных ископаемых, не были направлены руководством Российской Федерации на модернизацию ее экономики), а также велика доля сферы услуг (в отличие от Республики Беларусь), очевидно, что экономика Республики Беларусь является наиболее инновационной, с высокой долей продукции машиностроения и иных обрабатывающих отраслей промышленности, в рамках СНГ. Впечатляющих успехов достигли в Республике Беларусь и в повышении производительности труда в промышленности и сельском хозяйстве, а также в показателях фондоотдачи предприятий и экономики в целом (в аналогичных отраслях в Российской Федерации данные показатели ниже в 1,3 - 1,7 раза) <11>. Кроме того, с учетом последних изменений в порядке расчетов статистических данных в России данные официальной статистики в нашей стране, по мнению ряда ученых-экономистов, вызывают большие сомнения <12>. -------------------------------- <10> URL: http://www. president. gov. by. <11> URL: http://www. wikipedia. ru. <12> URL: http://www. delyagin. ru.

В Республике Беларусь исполнительная власть осуществляет эффективное управление экономикой, грамотно финансируя за счет республиканского бюджета реальный сектор экономики. Построено большое количество агрогородов и поселков с современной инфраструктурой, государство выкупило у частных лиц акции большинства конкурентоспособных предприятий и является держателем их контрольного пакета акций. Представляется необходимым для нашей страны перестать концентрировать финансовые резервы в сомнительных ценных бумагах за рубежом, инвестируя "чужие" экономики, а воспользоваться опытом Белоруссии в части поддержки и развития реального сектора экономики всеми имеющимися финансовыми резервами и возможностями. В-третьих, систему исполнительной власти в Республике Беларусь отличает завидное постоянство. С 1994 г. (практически через два года после обретения независимости) Президентом страны бессменно является А. Г. Лукашенко (с момента появления этого поста в системе власти Республики). Исполнительная власть в Республике Беларусь крайне независима и в определении своего развития игнорирует любые попытки вмешательства извне (например, со стороны МВФ, США) <13>. -------------------------------- <13> См.: Матусевич Е. В. Государственная идеология в системе национальных ценностей // Идеология белорусской государственности: проблемы теории и практики: Материалы научной конференции 12 ноября 1998 года. Минск, 1998. С. 19 - 25.

Государственное управление в Республике Беларусь осуществляется органами исполнительной власти во главе с Президентом страны и Правительством по собственному усмотрению на основании воли и волеизъявления народа и в его интересах. Глава государства неоднократно обращался за поддержкой непосредственно к народу (в том числе и при проведении очередных этапов конституционной реформы), а народ оказывал ему доверие на общенациональных референдумах (и по вопросам изменения Конституции Республики Беларусь, и по продлению президентских полномочий) <14>. Рейтинг популярности Президента страны стабильно превышает 70 - 80%, позволяя ему проводить зачастую непопулярные, но крайне полезные для экономики государства решения <15>. -------------------------------- <14> См.: Масловская Т. С. Институт президентства в Республике Беларусь: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Белорусский государственный университет. Минск, 2004; Паречина С. Г. Институт президентства в контексте времени // Беларуская думка. 2002. N 10. С. 22 - 28. <15> URL: http://www. president. gov. by.

По степени развитости внедрения институтов непосредственной демократии в формировании и функционировании органов исполнительной власти Республика Беларусь является безусловным лидером среди стран СНГ. Помимо их традиционных разновидностей (референдумов, выборов, на которых непосредственно выбирается должностное лицо, осуществляющее государственную власть) глава государства активно использует процедуры всенародного обсуждения <16>. В Конституции Республики Беларусь закреплены такие институты непосредственной демократии, как петиции (обращения) граждан (ст. 40 определяет личные и коллективные обращения граждан и обязывает государственные органы, а также их должностных лиц не только рассматривать их, но и давать ответы по существу в определенный законом срок либо предоставлять письменный мотивированный отказ от рассмотрения поданных обращений); право народной правотворческой инициативы (ст. 99 закрепляет право законодательной инициативы за группой граждан, количеством не менее 50 тысяч человек) <17>. Причем данные институты непосредственной демократии являются реальными и используются в политической практике республики с завидным постоянством. -------------------------------- <16> См.: Доклад Президента Республики Беларусь А. Г. Лукашенко на втором Всебелорусском народном собрании 18 мая 2001 г. URL: http://www. president. gov. by/press18819.php#doc. <17> См.: Конституция Республики Беларусь 1994 года.

Стабильность системы исполнительной власти в Республике Беларусь проявляется и в низком уровне коррупции в сфере государственного управления; в отсутствии в ней таких негативных явлений, как клановость, казнокрадство. Должностные лица органов исполнительной власти не являются агентами влияния западных спецслужб, не способствуют "вымыванию" денежных средств за пределы Республики Беларусь. В стране достаточно небольшое число чиновников (на душу населения этот показатель меньше, чем в России, в 2,2 раза) <18>, высокий уровень профессионализма и исполнительской дисциплины, а также эффективно используются средства республиканского бюджета. -------------------------------- <18> URL: http://www. president. gov. by.

Представляется необходимым воспользоваться опытом Белоруссии в части укрепления системы исполнительной власти, борьбы с коррупцией, казнокрадством, клановостью, лоббированием государственными служащими интересов финансово-олигархических групп (отечественных и зарубежных). В-четвертых, формирование и функционирование системы исполнительной власти в Республике Беларусь осуществляются на основе ряда правовых принципов, заложенных в Конституции страны и ее действующем законодательстве. В числе их можно выделить такие принципы организации и деятельности органов государственного управления, как разделение властей, выборность, законность, народовластие, эффективное сочетание централизма и децентрализации, гласность и ответственность, профессионализм и соответствие высоким этическим принципам в работе; коллегиальность и единоначалие. Особый интерес для использования в процессе оптимизации в Российской Федерации системы исполнительной власти представляет опыт Республики Беларусь в части создания в системе государственного управления жесткой централизации в принятии решений и контроле за их исполнением. В то же время это обстоятельство компенсируется достаточно хорошо отлаженной системой контроля эффективности работы органов исполнительной власти с возможным привлечением виновных должностных лиц к ответственности (вплоть до уголовной). В-пятых, в Республике Беларусь органы исполнительной власти создают условия и способствуют реализации гражданами своих конституционно и законодательно закрепленных прав, свобод и интересов. Президента Белоруссии А. Г. Лукашенко в США и многих странах Западной Европы политические и государственные деятели зачастую называют "последним диктатором в Европе", "фашистом" (тем самым пытаясь оспорить легитимность исполнительной власти в Республике, подчеркнув ее тоталитарный и антидемократический характер) <19>, однако темпы роста валового внутреннего продукта в Республике Беларусь с 1994 по 2009 г., в разы превышающие аналогичные показатели в США и странах Европейского союза, низкий уровень коррупции и преступности в стране, уверенность граждан в стабильности своего будущего опровергают данные клеветнические наветы. В сопоставимых ценах валовой внутренний продукт Республики составляет до 1/3 от уровня США на душу населения <20>. Учитывая, что в республике Беларусь уровень имущественного расслоения в обществе ниже, чем в США (5,3 и 17 раз соответственно) <21>, то уровень жизни среднего класса и беднейших слоев населения в республике сопоставим с беднейшими развитыми странами Европы (Португалией и Испанией) и опережает уровень жизни уже значительной части граждан других стран СНГ. -------------------------------- <19> См.: Гончаров В. В., Жилин С. М. Теоретико-методологические основания организации и деятельности института Президента в Российской Федерации: Учеб. пособие. Краснодар, 2009. <20> URL: http://www. president. gov. by. <21> См.: Гончаров В. В., Жилин С. М. Указ. соч.

В-шестых, в Республике Беларусь налажена система контроля эффективности деятельности органов исполнительной власти посредством оценки уровня их исполнительной дисциплины. Контролирующие органы проводят анализ качества реализуемых услуг населению, уровень оперативности в принятии должностными лицами органов государственного управления решений, степень своевременности выполнения руководящих решений вышестоящих органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также результативность в их деятельности. По отраслям управления экономикой проводится анализ финансово-экономических результатов деятельности. Важная роль в оценке эффективности исполнения республиканского бюджета, использования государственной собственности, деятельности органов власти, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения, в соответствии с гл. 8 Конституции Республики Беларусь принадлежит Комитету государственного контроля, образуемому главой государства <22>. Его полномочия значительно шире, чем у его российского аналога - Счетной палаты Российской Федерации, к тому же он является органом не парламентского, а президентского финансового и экономического контроля. -------------------------------- <22> См.: Конституция Республики Беларусь 1994 года.

В системе государственного управления республики ведется жесткая борьба не только с расхитителями бюджетных средств (уровень подобной коррупции в стране лишь немногим превышает аналогичные показатели в бытность СССР), но и с должностными лицами органов исполнительной власти, неэффективно использующими бюджетные средства и государственную собственность. Причем при проверке эффективности работы должностных лиц исполнительной власти в Белоруссии в качестве основных критериев выступает соответствие затрат на содержание органа власти (и его деятельность по оказания публичных услуг населению) финансовым результатам подобной деятельности <23>. В отличие от Российской Федерации за подобные преступления активно применяется конфискация имущества, а виновные лица приговариваются к значительным срокам наказания. -------------------------------- <23> URL: http://www. president. gov. by.

Представляется, что система государственного управления в КНР уникальна и эффективна по ряду причин (в силу чего ее положительный опыт модернизации может быть использован при оптимизации системы исполнительной власти в Российской Федерации). Во-первых, она представляет собой своеобразный симбиоз советской социалистической и либерально-капиталистической моделей управления. Данный дуализм присутствует и в том, что в рамках КНР функционируют два различных подхода к организации и деятельности системы государственной власти. Так, если государственная власть материковой основной части Китая принадлежит народу и осуществляется согласно Конституции КНР Всекитайским собранием народных представителей и местными собраниями народных представителей различных ступеней <24>, то власть в Специальном административном районе Сянган (ранее миру известном как Гонконг) вполне в духе демократических ценностей разделена на законодательную, исполнительную и судебную ветви <25> (в связи с этим был популяризирован лозунг "Один Китай - две системы") <26>. К тому же системе государственного управления в КНР придан китайский национальный и религиозный колорит, замешанный на присущих китайцам упорстве, расчетливости и трудолюбии (так называемый социализм с китайской спецификой) <27>. -------------------------------- <24> См.: Конституция Китайской Народной Республики от 4 декабря 1982 г. (в пятой редакции 2004 г.). URL: http://www. xinhuanet. com. <25> См.: Основной закон Специального административного района Сянган Китайской Народной Республики, принят в 1990 г. сессией ВСНП. <26> URL: http://www. xinhuanet. com. <27> См.: Государственный строй Китайской Народной Республики. М., 1988.

Во-вторых, укрепление властной вертикали позволило в последние годы Китаю продемонстрировать впечатляющий экономический рост, духовное и нравственное обновление страны, опровергая утверждения многих либеральных идеологов, что любой цивилизации присущи стадии становления, развития, подъема, расцвета, кризиса, деградации и упадка. Этот аргумент они любят приводить и в обоснование того, что Россия как старая цивилизация вступает в стадию упадка и у нее нет шансов возродиться в качестве супердержавы <28>. -------------------------------- <28> См.: Тойнби А. Цивилизация перед судом истории: Сборник. М., 1995. С. 39.

В-третьих, в рамках исполнительной вертикали власти в КНР построена эффективная система стимулирования активности государственных служащих, ориентирование их на достижение высоких результатов в организации и деятельности государственного аппарата. Данная система базируется на сложном механизме мотивации, который сочетает в оптимальном соотношении моральные и материальные методы поощрения служащих органов власти <29>. -------------------------------- <29> См.: Как управляется Китай: Эволюция властных структур Китая в 80 - 90-е гг. XX века. М., 2001.

В-четвертых, в стране был сформирован многоуровневый контроль эффективности деятельности органов государственной власти (так называемый аудит эффективности), суть которого состоит в сопоставлении и оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных функций, использованию государственных ресурсов, а также принятие рекомендаций по совершенствованию их работы, причем его главной целью является повышение эффективности управления общественными ресурсами <30>. -------------------------------- <30> См.: Цуциев М. Внешний финансовый контроль - необходимый атрибут государства (интервью с Н. Столяровым, ответственным секретарем Ассоциации контрольно-счетных органов России (АКСОР)) // Бюджет. 2007. N 7.

В-пятых, впечатляющих успехов государственный механизм в КНР добился в осуществлении борьбы с коррупцией, казнокрадством, хищениями социалистической собственности. В частности, по данным судебных органов Китая, ежегодно выявляются десятки тысяч преступлений, совершенных государственными служащими органов власти различных уровней <31>. В отношении виновных применяются уникально жесткие меры уголовного наказания, связанные с конфискацией имущества осужденных, их пожизненным заключением и расстрелом (причем согласно уголовному законодательству КНР за счет имущества расстрелянного преступника либо имущества его родственников даже оплачивается пуля, используемая для смертной казни) <32>. -------------------------------- <31> См.: Верховный суд Китайской Народной Республики: Исполнительная власть Китая подвержена коррупции. URL: http://vz. ru//news/2009/10/29/343015.php. <32> См.: Ахметшин Х. М., Ахметшин Н. Х., Петухов А. А. Современное уголовное законодательство КНР. М., 2000.

В-шестых, чрезвычайно жесткий характер носит система взаимных сдержек и противовесов в государственном аппарате КНР, когда деятельность любого органа власти является предметом тщательных перекрестных проверок десятков иных органов власти, причем эти звенья подвержены постоянной ротации, чтобы минимизировать образование коррупционных сообществ в сфере государственного аппарата <33>. -------------------------------- <33> См.: Как управляется Китай: Эволюция властных структур Китая в 80 - 90-е гг. XX века.

Данные успехи властной вертикали в КНР особенно видны в ряде областей государственного управления. Прежде всего, значительные достижения имеются в Китае в области планирования развития народного хозяйства. Так, по статистическим данным, средний рост валового внутреннего продукта в КНР в течение последних двух десятилетий составлял более 9,3% в год. В то же время рост доходной части совокупного бюджета страны осуществлялся еще большими темпами, составляя 11,7% ежегодно <34>. Это говорит о том, что системе государственного управления КНР удалось увеличить степень централизации валового дохода и его концентрации в руках государства с последующим плановым инвестированием полученных доходов в экономику страны. -------------------------------- <34> URL: http://www. wikipedia. ru.

Кроме того, в КНР накоплен уникальный опыт в части противодействия хищению государственной (общественной) собственности и неэффективному использованию бюджетных средств и государственной собственности. В частности, по оценке американских экспертов объем коррупционных доходов в 2008 г. в Китае был в 1,9 раза меньшим, чем в Российской Федерации, в то время как уровень ВВП КНР превышал на тот период времени ВВП России более чем в 3,5 раза. Более того, система государственного управления в КНР показала значительные результаты в части укрепления властной вертикали, повышения исполнительской дисциплины и эффективного использования бюджетных средств. Так, одна единица государственных инвестиций в экономику Китая приводит к росту ВВП в 1,7 раза большему, чем при аналогичных государственных инвестициях в США, и в 5,3 раза большему, чем в Российской Федерации <35>. -------------------------------- <35> URL: http://www. wikipedia. ru.

Однако система государственного управления в Китайской Народной Республике имеет ряд проблем и недостатков: 1. Сильное социальное расслоение, отсутствие власти у граждан, обладающих значительной собственностью ("новых китайцев"), нестабильность и волнения в регионах компактного проживания национальных меньшинств Китая могут привести к расшатыванию социалистических устоев КНР и "сползанию" его в своем политическом развитии на путь деградации и центробежных тенденций в государственном управлении, который в конце 80-х годов прошлого века прошел СССР, с последующим распадом либо развалом страны на ряд самостоятельных государств. Кроме того, определенную опасность представляет то обстоятельство, что в Китае все еще находится в стадии развития процесс образования единой китайской нации, усиленно подрываемый западными спецслужбами и ростом влияния западной культуры на широкие массы китайского общества. 2. Несмотря на жесткое подавление в системе государственного аппарата КНР коррупции, клановости, казнокрадства, по мнению Верховного суда Китайской Народной Республики, государство переживает бурный и неконтролируемый рост коррупции, который не только создает реальную опасность для обеспечения поступательного роста экономики Китая, но и подрывает саму морально-этическую, правовую и нравственную основу организации власти в стране <36>. -------------------------------- <36> См.: Верховный суд Китайской Народной Республики: Исполнительная власть Китая подвержена коррупции. URL: http://vz. ru//news/2009/10/29/343015.php.

3. Кроме того, многолетние заигрывания, а порой и прямая опека верхушкой государственного аппарата и спецслужбами КНР китайской организованной преступности вне пределов Поднебесной в целях достижения различных политических и экономических целей (в частности, обеспечения контроля финансовых и производственных активов за рубежом, изменения этнокультурного баланса в ряде стратегически важных для усиления влияния КНР в Азиатско-Тихоокеанском регионе стран за счет усиленной миграции китайского населения) на деле привели к непонятной взаимозависимости и сращиванию части государственного и партийного аппарата, "китайских триад", новой китайской буржуазии, а также промышленников и финансистов за пределами КНР. Все это вполне может послужить реальной "пятой колонной" при проведении с подачи Запада компрадорской революции в стране и смене режима <37>. -------------------------------- <37> См.: Андреева Г., Титова Т. КНР и китайская диаспора: правовой аспект взаимоотношений // Информационно-аналитический бюллетень Института стран СНГ. 2001. N 42.

4. Большую опасность в современном Китае представляет усиление зависимости политической стабильности в стране от динамики ее экономического роста. Запущенная с подачи государственного и партийного аппарата глобальная ломка хозяйственного уклада и экономики КНР привела к массовой внутренней миграции сельских жителей в города. Кроме того, миллионы горожан уже привыкли к постоянному и устойчивому развитию уровня жизни. Падение объемов китайской экономики, а отчасти даже замедление темпов экономического роста могут обнажить огромное число проблем в управлении, чреватых серьезными политическими катаклизмами. 5. Значительную опасность для политического будущего КНР представляет и нарастание технологического отставания Китая от США, стран Европейского союза. Причем, по мнению ряда ведущих экономистов, речь идет не только о технологическом простое КНР, его неспособности к научному рывку в области ВПК и качественного обновления структуры и боеспособности Вооруженных Сил (НОАК). КНР не обладает новыми технологиями глобального моделирования социальных процессов <38>. -------------------------------- <38> URL: http://www. delyagin. ru; http://www. kurginyan. ru.

Для устранения указанных недостатков в системе государственного управления КНР следует провести ряд последовательных модернизационных мероприятий: а) прежде всего следует построить систему, обеспечивающую постоянную и неуклонную борьбу с коррупцией, во главе которой должны стоять частая ротация управленческих кадров в системе государственного аппарата, а также изменение современного подхода в комплектовании Всекитайского собрания народных представителей и местных собраний народных представителей различных ступеней (путем выборов по месту жительства избирателей) <39> на избрание депутатов по месту их работы (подобный опыт формирования представительных органов власти имел СССР до принятия новой Конституции 1936 г.), что внесет демократизм в выборный процесс и укрепит власть от любых попыток развала и контрреволюции; -------------------------------- <39> См.: Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник. 3-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. А. Я. Сухарев. М.: НОРМА, 2003.

б) укреплению эффективности системы государственного управления в КНР будет способствовать и снижение социальной напряженности в обществе, рост имущественного благосостояния граждан и ревизия крупных состояний "новых китайцев" на предмет законности их формирования. Это позволит, с одной стороны, выявить и наказать лиц, которые нажили огромные состояния с нарушением законодательства, а с другой - значительно уменьшит имущественную мотивацию деятельности коррупционеров; в) большое внимание руководству страны следует уделить поэтапной и полной ликвидации "китайских триад", своеобразного китайского "троянского коня", который может разрушить китайскую национально ориентированную государственность; г) значительными темпами и в минимальный период необходимо произвести переориентирование мощностей китайской экономики на внутренний рынок (что уже активно предпринимает руководство страны с начала глобального экономического кризиса). Это, с одной стороны, обеспечит полную независимость политических решений руководства КНР от экономических расстановок на мировых рынках, а с другой - подорвет экономическое благосостояние западных стран за счет сокращения дешевого китайского экспорта; д) в системе государственного управления КНР следует ужесточить требования к уровню исполнительской дисциплины (особенно на низовых уровнях), обеспечив единый всесторонний аудит эффективности деятельности государственного аппарата и его служащих. Для этого необходимо модернизировать систему государственного, народного и партийного контроля, предоставив вновь образованным органам широкие полномочия по борьбе с коррупцией, особенно в рядах партийных, советских органов и внутри спецслужб <40>. -------------------------------- <40> См.: Огнева И. А., Чупанов А. С. Конституционные преобразования: Россия и Китай // Современное право. 2006. N 3. С. 79 - 81.

Представляется, что в процессе оптимизации системы исполнительной власти в Российской Федерации может быть использован положительный опыт развития системы государственного управления в КНР. Во-первых, в части построения эффективной системы оценки и контроля результативности деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, особенно в части использования бюджетных средств и государственной (муниципальной) собственности. Во-вторых, в области планирования экономического развития государства, привлечения инвестиций, модернизации экономики, а также эффективного осуществления инвестиций за счет средств государственных и муниципальных бюджетов. В-третьих, в части построения эффективной системы борьбы с коррупцией, казнокрадством и клановостью, включающей в себя как меры по ужесточению ответственности в отношении государственных служащих, совершивших должностные преступления, так и по созданию механизма стимулирования правомерного поведения служащих. В-четвертых, в области построения эффективного диалога с обществом и бизнесом в целях стимулирования предпринимательской активности граждан. Однако следует остерегаться слепого копирования китайского опыта оптимизации системы государственного управления по ряду причин. 1. Вследствие кардинального отличия ряда принципов организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации и КНР. Так, например, в Китае все еще конституционно закреплена советская модель государственного управления, основанная на всевластии советов и ведущей руководящей воле Коммунистической партии Китая <41>. -------------------------------- <41> См.: Китайская Народная Республика. Законодательные акты 1984 - 1988. М., 1989.

2. В силу слабого состояния и неконкурентоспособности ряда отраслей российской экономики ошибки в государственном управлении экономикой невозможно компенсировать развитием внутреннего рынка. 3. Россия в отличие от КНР не обладает столь огромным населением, мощным военно-промышленным комплексом и вооруженными силами. Поэтому открытость российского рынка и вхождение во Всемирную торговую организацию будут лишь способствовать деградации экономики и краху оборонно-промышленных технологий. 4. Наша страна обладает более уникальным опытом опережающего роста в бытность СССР. 5. Наши страны серьезно отличаются в части менталитета граждан. В частности, россиянам несвойственно длительное выполнение монотонных действий, в силу чего ставка должна быть сделана на наукоемкие производства и технологии <42>. -------------------------------- <42> URL: http://www. delyagin. ru.

Название документа