Использование преамбул в международном праве
(Корейво Е. В.) ("Международное публичное и частное право", 2010, N 3) Текст документаИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРЕАМБУЛ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ <*>
Е. В. КОРЕЙВО
Корейво Е. В., аспирант кафедры международного и европейского права Казанского государственного университета им. В. И. Ульянова-Ленина.
В статье рассматриваются проблемы использования преамбул в международном праве, анализируются подходы к ее определению, формулируется дефиниция "преамбула в международном праве".
Ключевые слова: преамбула, международное право, международно-правовой акт, юридическая техника.
The article considers the issues of use of preambles in international law, analyses the approaches to definition thereof, and formulates definition of "preamble in international law".
Key words: preamble, international law, international-law act, juridical technique.
Теоретическая часть. Одним из распространенных средств юридической техники, как в национальной, так и в международной правотворческой практике, является преамбула. Преамбулой (от лат. praeambulus - идущий впереди, предшествующий) признается вводная часть какого-либо акта, содержащая указания на те или иные обстоятельства, послужившие поводом к его принятию (изданию). Использование преамбул известно с древних времен. Так, в Древнем Риме принятые законодательные акты благословлялись формулой: "Bonus factum!" - "В добрый путь!". С развитием и совершенствованием законотворческой деятельности одним из правил законодательной техники стало оснащение нормативных актов важной с позиций нормативно-правовой значимости преамбулой. Преамбула - часть акта, его введение, в котором объясняются причины его принятия, его цели, некоторая констатирующая информация. Правоприменителю важно знать не только, "что" и "как" регулирует данный закон, но и "зачем" и "почему" <1>. Являясь вводной частью правового акта, преамбула содержит указания на обстоятельства, послужившие поводом к его созданию, на его мотивы и цели, принципы и другие исходные установки. -------------------------------- <1> См.: Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2000. С. 125.
Проанализируем основные подходы к определению преамбулы как относительно самостоятельного правового феномена. Преамбула, отмечается в Дипломатическом словаре, - вступительная часть международного договора. В ней, как правило, перечисляются стороны, заключающие договор, излагаются мотивы его заключения, цели и принципы, взаимосвязь с другими договорами, принципами и нормами международного права. Преамбула является неотъемлемой, составной частью договора и используется при его толковании наряду с другими частями <2>. -------------------------------- <2> См.: Дипломатический словарь: В 3 т. М., 1985. Т. 2. С. 415.
По мнению В. К. Бабаева, А. П. Буренкова, В. Е. Гущева и А. П. Кузнецова, авторов словаря-справочника, "преамбула - вводная или вступительная часть законодательного или иного правового акта, а также декларации или международного договора, в которой обычно в концентрированной форме излагаются цели и задачи данного акта, условия, обстоятельства и мотивы, послужившие поводом для его принятия" <3>. -------------------------------- <3> Бабаев В. К., Буренков А. П., Гущев В. Е., Кузнецов А. П. Экономика, право, финансы. Термины и определения: Словарь-справочник для сотрудников Госналогслужбы и налоговой полиции. М., 1995. С. 158.
В Юридическом энциклопедическом словаре закрепляется следующая позиция относительно сущности преамбулы. Анализируемое понятие производно от позднелатинского "идущий впереди" и буквально означает вводную или вступительную часть законодательного или иного правового акта, а также декларации или международного договора, в которой в концентрированной форме излагаются цели и задачи данного акта, условия, обстоятельства и мотивы, послужившие поводом для его принятия. А в преамбуле международного договора также перечисляются государства - стороны данного договора <4>. -------------------------------- <4> См.: Юридический энциклопедический словарь. 2-е изд., перераб. и доп. / Гл. ред. А. Я. Сухарев. М., 1987. С. 361.
Л. К. Хачатурова пишет, что "преамбула предстает как особая структурная часть правового акта, в которой в концентрированном виде содержится определенного качества результат познания объективных закономерностей, существующих в конкретной сфере общественных отношений" <5>. -------------------------------- <5> Хачатурова Л. К. Теоретическая ценность преамбул правовых актов (на примере международно-правовых актов в сфере противодействия коррупции) // Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов: В 2 ч. / Под ред. проф. В. М. Баранова и доц. М. А. Пшеничнова. Н. Новгород, 2005. Вып. 11. Ч. 2. С. 161.
Мотивационная роль, характерная для преамбул, имеет важное значение, поскольку содержание нормативного акта детерминируется особенностями общественного развития, традициями, присущими обществу, представлениями о должном, логикой реальных потребностей. В случае, когда реальные потребности не будут удовлетворяться в связи с неадекватным их отражением в нормативно-правовых актах, законодательство девальвируется. Таким образом, о мотивации можно вести речь как об особом этапе, определяющем содержание законодательных предписаний и, следовательно, их дальнейшее эффективное исполнение. В связи с указанными обстоятельствами роль и значение преамбулы представляются довольно отчетливо. Однако приходится констатировать, что преамбулы нормативно-правовых актов при всем их многообразии, разнотипности содержания и форм считаются чем-то малозначительным, второстепенным, вспомогательным. Ученые и практики сходны во мнении, что "преамбула не носит нормативного характера, не может и не должна содержать юридических норм" <6>. -------------------------------- <6> Хачатурова Л. К. Правотворческая природа преамбулы нормативного правового акта (постановка проблемы) // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: Сб. статей / Под общ. ред. докт. юрид. наук, проф., заслуженного юриста РФ С. В. Полениной, докт. юрид. наук, проф., заслуженного деятеля науки РФ В. М. Баранова, канд. юрид. наук Е. В. Скурко. М.; Н. Новгород, 2007. С. 260.
По сути, в преамбуле может и должно содержаться политико-юридическое и идейно-моральное обязательство государства, касающееся урегулирования определенной сферы общественных отношений. Это обязательство должно непременно трансформироваться в конкретные юридические обязанности, и потому оно не может не носить нормативный характер. Данное обстоятельство находит отражение в законодательстве Беларуси. Так, в Законе Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" закрепляется, что преамбула - это вступительная часть, содержащая информацию о причинах, условиях и целях принятия нормативно-правового акта, предмете и методе его правового регулирования. Особо подчеркивается, что включение нормативных предписаний в преамбулу не допускается <7>. -------------------------------- <7> URL: http://pravo2000.by. ru/termin/term158.php.
Т. В. Кашанина отмечает, что если речь идет о нормативном акте, то в нем желательно всегда помечать хотя бы краткую преамбулу, чтобы придать юридическому документу некоторое обоснование и убедительность <8>. -------------------------------- <8> См.: Кашанина Т. В. Юридическая техника: Учебник. М., 2008. С. 116.
В ряде исследований предлагается закреплять в преамбуле правовые принципы. О. И. Цыбулевская отмечает, что принципы, влияя на формирование целей и задач нормативно-правового акта, должны закрепляться именно в преамбуле. Преимуществом данного приема является то, что принципы выделяются из системы однопорядковых норм и переносятся в особое место, которое в сознании граждан является приоритетным <9>. -------------------------------- <9> См.: Цыбулевская О. И. Значение общеправовых принципов для отраслевого законодательства // Вопросы теории государства и права: Межвузовский сборник научных трудов / Под ред. М. И. Байтина. Саратов, 2000. Вып. 2. С. 76.
Поскольку преамбула не содержит самостоятельных нормативных предписаний, ссылок на иные законодательные акты, легальных дефиниций, отношение к ее формулированию становится поверхностным, шаблонным. Статус преамбулы как в содержательном, так и в технико-юридическом плане нуждается в официальном закреплении и, главное, повышении <10>. -------------------------------- <10> См.: Хачатурова Л. К. Правотворческая природа преамбулы нормативного правового акта (постановка проблемы). С. 262.
Таким образом, мотивация того или иного международного договора, отраженная в его преамбуле, должна быть концептуально ясной, последовательной, выдержанной в идеологическом отношении, базироваться на общепризнанных принципах и нормах международного права. Кроме того, в преамбулу вряд ли обоснованно включать предписания нормативного характера. На основании вышеизложенного сформулируем определение преамбулы в международном праве. Преамбула в международном праве - самостоятельный, относительно распространенный прием юридической техники, используемый во вступительной части международного договора и отражающий его концептуальные, целевые, мотивационные, идеологические и иные характеристики. Практическая часть. Изучение международных договоров различного уровня свидетельствует о достаточной распространенности в их структуре преамбул. Об их использовании свидетельствует свыше 80% изученных нами международных договоров. Обратимся к некоторым из них в целях подробного анализа предписаний, отраженных в их преамбулах. 1. Являясь одним из приоритетных направлений, противодействие коррупции активно осуществляется на международном уровне. Обратимся к договорам в данной сфере. Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. содержит преамбулу, в которой признаются и обобщаются теоретические представления о сферах общественной жизни, угрозу которым составляет коррупция, в частности, стабильности и безопасности общества, демократическим институтам и ценностям, этическим ценностям и справедливости, устойчивому развитию и правопорядку. Преамбула закрепляет общепризнанное понимание того, что коррупция взаимосвязана с другими опаснейшими социальными явлениями: организованной преступностью, отмыванием криминальных доходов. Все эти обстоятельства предопределили характер обязательств государств, изложенных в основной содержательной части документа. В целом указанные обстоятельства сбалансированный комплекс профилактических и силовых компонентов. Первые представляют собой синтез положений, содержащихся в других международно-правовых актах. Вторые представляют собой теоретические новации разработчиков Конвенции, обусловленные синтезирующим характером преамбулы <11>. -------------------------------- <11> См.: Хачатурова Л. К. Теоретическая ценность преамбул правовых актов (на примере международно-правовых актов в сфере противодействия коррупции). С. 165 - 166.
Одной из опасных форм коррупции является взяточничество. В 1994 г. Советом Организации экономического сотрудничества и развития были разработаны Рекомендации по мерам борьбы со взяточничеством в международных деловых операциях. В преамбуле к этому документу отмечается, что взяточничество получило широкое распространение при осуществлении международных деловых операций, в связи с чем возникают серьезные моральные и политические проблемы, происходит искажение условий международной конкуренции. Для успеха в противодействии международному взяточничеству необходимы усилия не только отдельных стран, но и многостороннее сотрудничество, текущий контроль и проведение ряда согласованных мероприятий <12>. -------------------------------- <12> См.: Конвенция по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций и соответствующие документы. Стамбул, 1998. С. 25 - 26.
Межамериканское соглашение против коррупции 1996 г., играющее важную роль в ее противодействии, закрепляет преамбулу следующего содержания: "...коррупция подрывает легитимность общественных институтов власти, наносит удар по обществу, причиняет вред моральному облику общества и правосудию, а также всестороннему развитию народов. Борьба с коррупцией укрепляет демократические институты, предотвращает дисбаланс в экономике, предупреждает нарушения в государственном управлении" <13>. Многие средства борьбы с данным явлением нашли отражение в содержании Межамериканского соглашения, среди которых и такие нетрадиционные для правопорядка многих государств положения, как презумпция виновности должностного лица, которое не в состоянии объяснить происхождение своих доходов. -------------------------------- <13> URL: http://law. vl. ru/corrupt/att4.php.
При Совете Европы действует специальная Междисциплинарная группа по коррупции, экспертами которой разработана Программа борьбы с коррупцией. Преамбула данной Программы содержит ряд новых концептуальных идей. Так, дана оценка коррупции как системного разрушения правовых систем, экономического управления, оказания публичных услуг осуществления политики. Коррупция характеризуется как оружие искажения нормальных стимулов и противодействия инвестициям, как опасное средство посягательства на привлекательность и эффективность демократии. Коррупция увеличивает экономические и политические затраты, перераспределяя богатство и власть в пользу богатых и привилегированных. И если коррупция разрушает право собственности, верховенство права, то экономическое и политическое развитие общества прекращается. Коррупция любого рода и на любом уровне социальной иерархии существенно подрывает фундаментальные ценности, на которых общество основано <14>. -------------------------------- <14> См.: Programme of action against corruption adopted by the Committee of Ministers // Multidisciplinary groupe on corruption (GMC) (PF/DAJ/GMC/programme action E). P. 17 - 18.
2. Одной из наиболее опасных форм, угрожающих интересам современного общества, является терроризм, который относится к числу международных преступлений. В последние десятилетия эта проблема обострилась и приобрела особую актуальность как для всего мирового сообщества, включая Европу (действия бойцов Ирландской республиканской армии в Великобритании, членов баскской организации ЭТА в Испании, боевиков Армии освобождения Косово в Югославии, представителей других экстремистских сил), так и для России (в основном в связи с ситуацией в Чечне). Одним из самых сильных средств в борьбе с террористическими проявлениями является право, и в первую очередь международное, поскольку терроризм давно перешагнул национальные границы государств. Глобализация угрозы терроризма потребовала нового подхода в определении его проявлений в международном праве. Причем актуализировалась эта задача в связи с формированием системы международного уголовного права как отрасли международного публичного права <15>. -------------------------------- <15> См.: Адельханян Р. Признаки террористического преступления по международному праву // Российская юстиция. 2002. N 8.
В этой связи обратимся к международным договорам в сфере противодействия терроризму. 27 января 1977 г. в Страсбурге была принята и подписана государствами - членами Совета Европы Европейская конвенция о пресечении терроризма. В определенном смысле подписание данной Конвенции было опережающим, превентивным шагом в борьбе с нарастающей угрозой <16>. -------------------------------- <16> См.: Цепелев В. Европейская конвенция о пресечении терроризма теперь обязательна и для России // Российская юстиция. 2001. N 2. С. 21.
В преамбуле отмечается, что государства - участники Конвенции подписали ее, сознавая растущую тревогу, вызванную увеличением числа актов терроризма; желая принять эффективные меры для обеспечения того, чтобы лица, совершающие такие акты, не избежали уголовного преследования и наказания; будучи убежденными в том, что выдача преступников является особо эффективной мерой для достижения этого результата <17>. -------------------------------- <17> СЗ РФ. 2003. N 3. Ст. 202.
Из данной преамбулы видно, что в ее содержании отмечается цель принятия документа, указываются побуждения и мотивы, послужившие для ее разработки. Следующий фундаментальный документ в сфере противодействия терроризму - Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма (Варшава, 16 мая 2005 г. ETS 196) <18>. В преамбуле к этому международному договору отмечается приверженность принципам, сложившимся в сфере противодействия терроризму; высказывается глубокая озабоченность в связи с увеличением числа террористических преступлений и растущей террористической угрозой; признается, что террористические преступления и преступления, предусмотренные настоящей Конвенцией, независимо от того, кем они совершаются, ни при каких обстоятельствах не могут быть оправданы соображениями политического, философского, идеологического, расового, этнического, религиозного или иного аналогичного характера; отмечается важность активизации сотрудничества с другими Сторонами настоящей Конвенции и стремление принимать эффективные меры по предупреждению терроризма и по противодействию, в частности, публичному подстрекательству к совершению террористических преступлений и вербовке и подготовке террористов. -------------------------------- <18> См.: Правовые основы деятельности органов внутренних дел: Сб. нормативных правовых актов: В 3 т. Т. 1. М., 2006.
Обращает на себя внимание заинтересованность прежде всего в предупреждении террористических угроз. Однако высказывается уверенность в неизбежности принятия самых строгих мер к лицам, совершившим рассматриваемые общественно опасные деяния, независимо от каких-либо обстоятельств, а также в необходимости сотрудничества государств в деле противодействия террору. Государства - участники СНГ также признают важность принятия организационных и правовых мер, направленных на предупреждение терроризма. В связи с этим 4 июня 1999 года в г. Минске подписан Договор о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом <19>. -------------------------------- <19> СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2291.
Преамбула, содержащаяся в данном документе, не столь подробна, как предыдущая. В ней отражается лишь факт осознания опасности, которую несут акты терроризма, и желание оказывать друг другу возможно более широкое содействие и повышать эффективность сотрудничества в области противодействия терроризму. В то же время отмечается определенный приоритет документов, принятых в рамках Организации Объединенных Наций, касающихся борьбы с различными проявлениями терроризма. Обратимся к еще одному документу, имеющему непосредственное отношение к группе международных договоров, направленных на борьбу с терроризмом и его проявлениями, - Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Шанхай, 15 июня 2001 г.) <20>. -------------------------------- <20> СЗ РФ. 2003. N 41. Ст. 3947.
Прежде всего, отметим, что в преамбуле рассматриваемого договора перечислены стороны - Республика Казахстан, Китайская Народная Республика, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан и Республика Узбекистан. Подобное перечисление, как правило, дается в заключительных положениях международных договоров. Также особенностью преамбулы является так называемая отсылка к положениям иных международных договоров, а именно: - Устава ООН, которым предусмотрены важные принципы - поддержание международного мира и безопасности, развитие между государствами дружественных отношений и сотрудничества и других; - Алма-Атинского совместного заявления от 3 июля 1998 г.; - Бишкекской декларации от 25 августа 1999 г.; - Душанбинской декларации от 5 июля 2000 г. Кроме того, в преамбуле Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом зафиксированы положения, ставшие традиционными для всех документов в данной области, а именно: твердая убежденность в том, что терроризм, сепаратизм и экстремизм, вне зависимости от их мотивов, не могут быть оправданы ни при каких обстоятельствах, а лица, виновные в совершении таких деяний, должны быть привлечены к ответственности в соответствии с законом и что совместные усилия Сторон в рамках настоящей Конвенции являются эффективной формой борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. В заключение можно сделать следующие выводы: 1. Преамбула в международном праве - самостоятельный, относительно распространенный прием юридической техники, используемый во вступительной части международного договора и отражающий его концептуальные, целевые, мотивационные, идеологические и иные характеристики. 2. О значительной распространенности преамбул свидетельствует тот факт, что они используются во многих международных договорах. Проведенное исследование показывает, что свыше 80% изученных международных документов имеет преамбулу. 3. Отсутствие единого подхода к формулированию преамбул в международных договорах в полной мере подтверждается изучением двух групп международных документов - в сфере противодействия коррупции и терроризму. Следует отметить, что разработчики в ряде случаев подробно описывают мотивационные факторы, послужившие основанием для подготовки договора, формулируют цели и ожидания от их принятия, иные позиции. Однако в ряде случаев используются разные подходы, которые вряд ли положительно сказываются на порядке применения международно-правовых предписаний.
Название документа