Структура норм права в избирательном законодательстве Российской Федерации и Великобритании

(Горшкова М. А.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2010, N 5) Текст документа

СТРУКТУРА НОРМ ПРАВА В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ВЕЛИКОБРИТАНИИ

М. А. ГОРШКОВА

Горшкова М. А., соискатель кафедры конституционного и муниципального права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации".

Избирательное право как отдельный конституционно-правовой институт состоит из конституционно-правовых норм. Одной из важнейших отличительных характеристик норм избирательного права Российской Федерации и Великобритании является особенность их структуры. Избирательное право России и Великобритании содержит в себе нормы-диспозиции, нормы-гипотезы и нормы-санкции, несмотря на специфический характер таких норм в британских источниках права. Так, первоначальное закрепление основ избирательного права в Конституции РФ начинается с норм-диспозиций, определенных ст. 32 Конституции РФ <1>. Первая норма устанавливает право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Вторая норма вытекает из первой и определяет, что граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления <2>. -------------------------------- <1> См.: Конституция Российской Федерации (принята народным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. N 273. 1993. <2> См.: Там же (п. 1, 2 ст. 32).

Данные нормы-диспозиции являются управомочивающими. В связи с тем что избирательное право является относительно добровольным институтом реализации правовых норм гражданами, то такие нормы составляют его основу. Что касается британского законодательства, то нормы-диспозиции также содержатся в актах избирательного законодательства. Например, п. 5 раздела 3 "Регистрация британских граждан за границей" Перечня N 2 "Регистрация: избиратели за рубежом" Акта о народном представительстве 2000 г. установлено, что заявление, подаваемое британским гражданином для голосования, может быть аннулировано им в любой момент <3>. -------------------------------- <3> См.: Representation of the people Act 2000, Schedule 2. Registration: overseas electors. Part 3: Registration of overseas electors (5). The Office of Public Sector Information // URL: http:// www. opsi. gov. uk/ acts/ acts2000/ ukpga_20000002_en_6.

В соответствии с подразделом 30 (1) раздела 2 "Регистрация политических партий" Акта о политических партиях, выборах и референдуме 2000 г. партия может обратиться с просьбой к Избирательной комиссии изменить запись в реестре, изменив название, эмблемы и т. д. <4>. -------------------------------- <4> См.: The Political Parties, Elections and Referendums Act 2000. Part II: Registration of political parties. Paragraph 30 (1). The Office of Public Sector Information // URL: http:// www. opsi. gov. uk/ acts/ acts2000/ ukpga_20000041_en_4#pt2.

Данные нормы носят диспозитивно-управомочивающий характер, предоставляя правовую возможность применения указанных норм. Однако большее число норм оставляют обязывающие нормы-диспозиции в избирательном праве, т. е. те, которые возлагают на субъекты право совершать какие-либо действия. Так, в соответствии с подразделом 24 (2) раздела 2 "Регистрация политических партий" Акта о политических партиях, выборах и референдуме 2000 г. лицо, зарегистрированное в качестве партийного лидера, должно быть абсолютным лидером партии <5>. При отсутствии такого лица в качестве лидера политической партии должен регистрироваться гражданин, который является лидером партии с определенными политическими намерениями. -------------------------------- <5> См.: The Political Parties, Elections and Referendums Act 2000. Part II: Registration of political parties. Paragraph 24 (2). The Office of Public Sector Information // URL: http:// www. opsi. gov. uk/ Acts/ acts2000/ ukpga_20000041_en_4.

Что касается российского законодательства, то, например, п. 1 ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что выборы назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо. Пунктом 6 этой же статьи определено, что выборы могут быть назначены только на воскресенье. Пункт 3 ст. 75 устанавливает, что решения суда (по факту нарушения избирательного законодательства. - Прим.) обязательны для исполнения соответствующими комиссиями (обязывающие нормы-диспозиции) <6>. -------------------------------- <6> См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Таким образом, нормы-диспозиции в российском и британском законодательстве схожи по содержанию и сфере действия. Нарушение норм-диспозиций неизменно приводит к наложению на гражданина ответственности за несоблюдение закона. Нормы-санкции в избирательном праве носят не только характер административных взысканий (административно-правовые санкции), таких, как штрафы и исправительные работы, но и предусматривают лишение гражданина свободы на определенный законом срок (уголовно-правовые санкции). В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях содержится ряд норм, которыми определены правонарушения в области избирательного права и применение административных норм-санкций за такие правонарушения. Так, ст. 5.7 КоАП предусмотрено наложение штрафа в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей за отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах либо референдуме <7>. Также ст. 5.10 КоАП проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах, влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до полутора тысяч рублей - на граждан и от двух до пяти тысяч рублей - на должностных лиц, от двадцати до ста тысяч рублей - на юридических лиц <8>. -------------------------------- <7> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (ст. 5.7) // СПС "КонсультантПлюс". <8> См.: Там же. Ст. 5.10.

Как видно, в Российской Федерации административные штрафы за нарушение избирательного законодательства весьма маленькие. Более весомые суммы штрафов за нарушение норм избирательного права предусмотрены Уголовным кодексом Российской Федерации. Однако количественный разрыв при определении суммы административного штрафа и штрафа, предусмотренного УК РФ, весьма велик. Пунктом 3 ст. 141 УК РФ устанавливается штраф от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или лишение свободы с уплатой штрафа до восьмидесяти тысяч рублей за вмешательство в деятельность избирательных комиссий с использованием должностного и служебного положения с целью повлиять на ее решение. Пункт 1 ст. 141.1 УК РФ также предусматривает наложение штрафа от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или иного штрафа за передачу средств кандидату или избирательному объединению в целях достижения определенного результата на выборах, а также лишение свободы сроком до одного года <9>. -------------------------------- <9> См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

Такие санкции являются в том числе альтернативными, поскольку предусматривают несколько видов возможных взысканий за одно и то же правонарушение в зависимости от его степени тяжести на усмотрение суда. Говоря о санкциях, в первую очередь учитывается характер правонарушения. Так, § 47 части III Акта Великобритании о политических партиях, выборах и референдуме 2000 г. "Требование к финансовой отчетности для зарегистрированных партий" предусмотрен уголовный штраф за неспособность партии по каким-либо основаниям предоставить надлежащую выписку со счета <10>. -------------------------------- <10> См.: Political Parties, Elections and Referendums Act 2000 (c. 41) // URL: http:// www. opsi. gov. uk/ acts/ acts2000/ ukpga_20000041_ en_6#pt3-pb2 - l1g47.

Надо отметить, что согласно п. 3 (a) § 150 "Наказание за нарушение" (Punishment of offences) части X указанного Акта "пятый уровень означает уплату штрафа, не превышающего данного уровня по стандартной шкале" <11>. В соответствии с Актом об уголовном судопроизводстве и обеспечении безопасности 2001 г. пятый уровень означает выплату штрафа, не превышающего 5000 тысяч фунтов стерлингов. Сумма достаточно высокая за установленное правонарушение <12>. -------------------------------- <11> Political Parties, Elections and Referendums Act 2000 (c. 41) // URL: http:// www. opsi. gov. uk/ acts/ acts2000/ ukpga_20000041_ en_15#pt10- pb7-l1g150. <12> См.: Criminal Justice And Police Act 2001. Chapter 16. Explanatory notes. Section 25 // URL: http:// www. opsi. gov. uk/ acts/ acts2001/ en/ 01en16-a. htm.

Помимо штрафа как санкции в британском законодательстве предусмотрена норма о тюремном заключении совместно с лишением пассивного избирательного права сроком на пять лет (коррупция) и на 10 лет (незаконная практика). Незаконная практика представляет собой неправомерные действия доверенных лиц, голосование более одного раза подряд, голосование вопреки лишению права голоса и др. Вместе с тем в случае, если должностное лицо, ответственное за проведение выборов (например, ответственное за регистрацию избирателей), совершило ошибку или какие-либо виновные действия, то такое лицо также может быть подвергнуто штрафу <13>. -------------------------------- <13> См.: Лафитский Д. В. Избирательное право Великобритании (институты и тенденции развития): Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2006.

Однако необходимо отметить, что еще одной специфической особенностью норм британского права является то, что такие нормы выступают лишь дополнением к принципам, выработанным веками судебной практикой. В связи с этим, несмотря на то что законы в Великобритании должны полностью применяться судьями, нормы таких законов носят весьма ограничительный характер. Тут, опять же, идет речь об индивидуальном подходе к каждому прецеденту. Необходимо отметить, что в избирательном праве, как и в любом другом, нормы-гипотезы являются предпосылкой возникновения и функционирования норм права. В избирательном законодательстве нормы-гипотезы и нормы-диспозиции составляют гораздо большую часть, чем нормы-санкции. Достаточно часто в законодательстве Российской Федерации и Великобритании можно встретить нормы, при которых норма-гипотеза влечет за собой норму-диспозицию. Так, например, ст. 23 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" предусмотрена норма-гипотеза, устанавливающая дополнительную проверку подписей избирателей в случае обнаружения недействительных подписей в количестве более 10%. В этом же абзаце содержится диспозитивная норма, устанавливающая запрет на регистрацию кандидата в случае обнаружения при дополнительной проверке более десяти процентов недействительных подписей <14>. -------------------------------- <14> См.: Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // СПС "КонсультантПлюс".

Аналогичный тандем гипотезы и диспозиции установлен п. 7 ст. 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", определяющим, что выборы и референдумы проводят и организуют комиссии, и этой же нормой установлено, что вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается. Указанная гипотеза является простой, поскольку предполагает одно условие вступления в силу последующей нормы-диспозиции. Сложные нормы-гипотезы содержат сразу два и более условия вступления диспозиции в силу. Так, п. 8 ст. 38 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" содержит несколько оснований для отказа в заверении федерального списка кандидатов. Также п. 10 указанной статьи определяются основания, по которым не могут вноситься изменения после предоставления федерального списка кандидатов в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, за исключением некоторых оснований, которые и составляют сложную норму-гипотезу. К ним относятся такие основания, как выбытие кандидата по его личному заявлению, исключение кандидата политической партией из федерального списка кандидатов, смерть кандидата либо исключение из федерального списка по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Таким образом, для изменения списка кандидатов достаточно одного из перечисленных оснований <15>. -------------------------------- <15> См.: Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (п. 8 и п. 10 ст. 38) // СПС "КонсультантПлюс".

Сложная норма-гипотеза в данной статье носит также альтернативный характер, т. е. условием для вступления в силу нормы-диспозиции может служить хотя бы одно из перечисленных оснований. Что касается британского избирательного законодательства, то большинство актов строятся именно по схеме применения альтернативных и сложных норм-гипотез. Классический пример такого построения норм в актах избирательного права Великобритании отражен в разделе II "Руководство по проведению выборов: Новые избирательные процедуры" Акта о народном представительстве 2000 г. Практически все статьи четырех подразделов указанного раздела построены с использованием альтернативных норм-гипотез. Так, подразделом 39 (3) раздела II "Голосование нетрудоспособных граждан" предусмотрена следующая альтернативная норма-гипотеза: "(3) Преследуя благие намерения, нетрудоспособный гражданин - избиратель, если он сделал заявление, указанное в параграфе 1 (выше), вследствие чего лицо будет считаться сопровождающим его на выборах, если это лицо является гражданином, управомоченным голосовать как избиратель на выборах; отцом, матерью, братом, сестрой, мужем, женой, сыном или дочерью избирателя и достигло возраста 18 лет". В этом же подразделе сложная норма-гипотеза содержится в п. 5: "(5) Заявление, сделанное помощником нетрудоспособного избирателя, должно быть сделано: в соответствии с формой, указанной в приложении; и перед контролирующим служащим во время того, когда избиратель заявит, что будет голосовать при поддержке компаньона и затем заявление будет немедленно передано контролирующему служащему, который удостоверит и сохранит его". Таким образом, последняя правовая норма вступает в силу только при исполнении двух указанных условий. Однако не указано, каким образом контролирующий служащий сохранит заявление, сделанное избирателем. Это является абстрактной гипотезой, которая не раскрывает, при каких условиях и как будет реализовываться правило (в данном случае хранения), установленное актом. На основе проведенного анализа структуры норм избирательного права рассматриваемых государств можно сделать вывод, что в избирательном праве России и Великобритании присутствует большое количество схожих по содержанию норм-диспозиций и норм-гипотез. Вместе с тем правовой анализ норм-санкций в российском и британском законодательстве позволяет сделать вывод о том, что ужесточение санкций за нарушение избирательных прав в Российской Федерации, в том числе увеличение административного штрафа, возможно, способствовало бы снижению количества правонарушений в области избирательного права в государстве.

Название документа