Применение норм международного права по делам, связанным с ограничением прав иностранных граждан
(Федосеев А. И.) ("Миграционное право", 2013, N 4) Текст документаПРИМЕНЕНИЕ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА ПО ДЕЛАМ, СВЯЗАННЫМ С ОГРАНИЧЕНИЕМ ПРАВ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН
А. И. ФЕДОСЕЕВ
Федосеев Алексей Иннокентьевич, начальник отделения правового обеспечения УФМС по Забайкальскому краю.
В статье анализируются различные правовые и правоприменительные аспекты (практика Верховного Суда РФ, Европейского суда по правам человека, судов общей юрисдикции РФ), связанные с ограничениями прав иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших требования миграционного законодательства Российской Федерации.
Ключевые слова: иностранные граждане; ФМС России; меры государственного реагирования; Конвенция о защите прав человека и основных свобод.
Application of norms of international law in cases related to limitation of rights of foreign citizens A. I. Fedoseev
Fedoseev Aleksej Innokent'evich, head of the Department for Legal Support of the Administration of the Federal Migration Service for the Transbaikal Territory.
The article analyses different legal and law enforcement aspects (practice of the RF Supreme Court, European Court of Human Rights, courts of general jurisdiction), correlated with restriction of rights of foreigners and stateless persons, charged with offence of Russian Federation immigration law.
Key words: foreigners, Federal Migration Service of Russian Federation, measures of state response, Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms.
Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" установлено, что иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом <1>. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
В интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, а также для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц Российская Федерация оставляет за собой право отказывать иностранным гражданам и лицам без гражданства, не отвечающим определенным требованиям, установленным законодательством Российской Федерации, в выдаче разрешений на временное проживание в Российской Федерации, видов на жительство в Российской Федерации, принимать решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию и ряд других мер государственного реагирования. Принятие указанных решений, связанных с ограничением прав иностранных граждан, в большей мере приходится на долю ФМС России и ее территориальных органов. Стоит отметить, что принимаемые решения должны основываться исключительно на требованиях действующего законодательства Российской Федерации с учетом норм международного права. Проводимая государственная миграционная политика РФ в 2013 г. сопровождалась принятием ряда федеральных законов, направленных на ужесточение ответственности иностранных граждан за совершение правонарушений и преступлений в сфере миграционного законодательства. Предпринятые меры в первую очередь направлены на регулирование миграционного потока, с которым Россия столкнулась в последние годы. Внесенные изменения в миграционное законодательство коснулись всех категорий иностранных граждан - как временно пребывающих, так и временно (постоянно) проживающих на территории Российской Федерации. Законодателем значительно расширены перечни оснований для принятия ФМС России и ее территориальными органами решений об отказе в выдаче (аннулировании ранее выданных) разрешений на временное проживание в Российской Федерации, вида на жительство; введены дополнительные основания для принятия решений о неразрешении въезда в Российскую Федерацию иностранным гражданам; усилена административная ответственность в отношении иностранных граждан, нарушивших режим пребывания (проживания) в Российской Федерации, в т. ч. за незаконное осуществление трудовой деятельности на территории Российской Федерации. При этом стоит отметить, что в качестве одной из мер государственного реагирования за совершение иностранным гражданином правонарушения в сфере миграции применяется такой вид административного наказания, как административное выдворение за пределы Российской Федерации, который в ряде случаев является безальтернативным. Принятые поправки в миграционное законодательство привели к увеличению количества судебных разбирательств, связанных с обжалованием решений, действий должностных лиц ФМС России. На фоне последних изменений судебная практика в Российской Федерации, в т. ч. и на территории Забайкальского края, по делам, связанным с участием иностранных граждан, сложилась неоднозначно, особенно это коснулось категории иностранных граждан, имеющих родственные отношения с гражданами Российской Федерации, проживающих на территории государства гражданской принадлежности. Правовая позиция, изложенная в судебных актах некоторых судов, сводится к тому, что миграционные органы, применяя меру государственного принуждения в отношении иностранных граждан, нарушивших законодательство в сфере миграции, осуществляют вмешательство в его личную и семейную жизнь, право на уважение которой гарантируется ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод <2>, в связи с чем суды признают принимаемые решения должностных лиц ФМС России незаконными. В обоснование данной позиции суды ссылаются на то обстоятельство, что меры государственного реагирования, которые применяют ФМС России и ее территориальные органы в отношении иностранных граждан, должны отвечать требованиям справедливости, соразмерности, а также конституционно закрепленным целям (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Принимая решения, суды полагают, что каждый человек при осуществлении своих прав и свобод должен подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом, необходимы для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, для охраны государственной (национальной) безопасности, территориальной целостности, общественного порядка, предотвращения преступления, защиты здоровья и нравственности населения (добрых нравов), удовлетворения справедливых требований морали и общего благосостояния в демократическом обществе и совместимы с другими правами, признанными нормами международного права (п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека) <3>. Анализ судебных актов позволяет сделать вывод о том, что суды, рассматривая такие категории дел, весьма по-разному учитывают степень родственных отношений и пределы родства иностранных граждан, являющихся гражданами Российской Федерации, а в ряде случаев вообще не придают этому значения. Весьма парадоксальной выглядит ситуация, когда иностранные граждане в суде апелляционной инстанции заявляют ходатайство о приобщении к материалам дела свидетельства об установлении отцовства в отношении детей, являющихся гражданами Российской Федерации, которое на момент рассмотрения в суде первой инстанции отсутствовало по своей "правовой природе". На наш взгляд, такое обстоятельство следует расценивать как способ иностранного гражданина уйти от ответственности, однако суды считают иначе. Выводы суда сводятся к тому, что решение территориальных органов ФМС России не оправдано крайней социальной необходимостью и нарушает право иностранного гражданина на уважение личной и семейной жизни, охраняемое ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. -------------------------------- <2> Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 нояб. 1950 г.) // Бюллетень международных договоров. 2001. N 3. <3> Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 дек. 1948 г.) // Российская газета. 1995. 5 апр.
Вместе с тем существует и иная правовая позиция судов относительно оценки действий должностных лиц ФМС России, принявших меры государственного реагирования (о неразрешении въезда в РФ, депортации, отказе, аннулировании разрешения на временное проживание, вида на жительство и т. п.) в отношении иностранных граждан, нарушивших миграционное законодательство и имеющих родственные связи на территории Российской Федерации. Сторонники данной концепции полагают, что сам факт принятия миграционным органом мер государственного реагирования в отношении лица, нарушившего законодательство в сфере миграции, не свидетельствует о вмешательстве в личную и семейную жизнь иностранного гражданина и не может расцениваться как нарушение прав, установленных ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Суды отмечают, что право иностранного гражданина на въезд, пребывание (проживание) в какой-либо стране как таковое Конвенцией о защите прав человека и основных свобод не гарантируется. Разрешая спор, суды приходят к выводу, что личные качества иностранного гражданина, его родственные отношения с гражданами Российской Федерации не могут учитываться миграционным органом при принятии тех или иных решений, поскольку данные обстоятельства не регламентированы миграционным и иным законодательством РФ. Согласно анализу судебных решений, суд в обязательном порядке проверяет законность принятых ФМС России и его территориальными органами решений, выясняя при этом, имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия) <4>. На наш взгляд, такое положение дел является вполне оправданным, поскольку специфичность миграционных отношений и ее значимость для административно-политической сферы управления государства на сегодняшний день являются весьма актуальными. Полагаем, что устойчивые семейные связи иностранного гражданина или лица без гражданства не могут являться основанием для неприменения к нему мер государственного реагирования в случае нарушения им требований миграционного законодательства. Сам факт наличия родственных связей (фактические брачные отношения, регистрация брака, установление отцовства) иностранного гражданина с гражданином Российской Федерации также не может служить основанием для признания решения должностного лица ФМС России незаконным. -------------------------------- <4> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февр. 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" // Российская газета. 2009. 18 февр.
В последнее время национальное законодательство Российской Федерации, не исключая и миграционное законодательство, а также судебная практика постепенно начинают эволюционировать под влиянием норм международного права. Вместе с тем, несмотря на то обстоятельство, что защита прав и свобод личности является конституционной гарантий, полагаем, что права и свободы иностранного гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, независимо от наличия родственных отношений и связей с гражданами Российской Федерации. Во избежание неоднозначных толкований и в целях правильного принятия решений в отношении иностранных граждан, нарушивших требования миграционного законодательства, считаем, что в национальном законодательстве должны быть четко обозначены критерии, которые должны учитываться при принятии мер государственного реагирования в отношении иностранных граждан в том или ином случае. Целесообразно и вполне достаточно при принятии должностным лицом ФМС России решения в отношении иностранного гражданина, нарушившего требования законодательства в сфере миграции, учитывать: характер совершенного правонарушения, суть и обстоятельства нарушения, а также личность иностранного гражданина, при этом стоит отметить, что никакие другие обстоятельства (родственные отношения и связи с гражданами РФ, семейное положение лица) не должны подлежать оценке.
Список литературы
1. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 дек. 1948 г.) // Российская газета. 1995. 5 апр. 2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 нояб. 1950 г.) // Бюллетень международных договоров. 2001. N 3. 3. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032. 4. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февр. 2009 г. N 2 // Российская газета. 2009. 18 февр.
Название документа