Влияет ли право на изменение климата?

(Золотова О. А.)

("Журнал российского права", 2010, N 6)

Текст документа

ВЛИЯЕТ ЛИ ПРАВО НА ИЗМЕНЕНИЕ КЛИМАТА?

О. А. ЗОЛОТОВА

Золотова О. А., научный сотрудник ИЗиСП.

В феврале 2010 г. в Центральном доме ученых состоялось заседание секции права на тему "Влияет ли право на изменение климата?". Заседание открыл руководитель секции - первый заместитель директора ИЗиСП доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Ю. А. Тихомиров.

Ю. А. Тихомиров отметил актуальность предложенной темы и необходимость ее комплексного изучения. До недавнего времени воздействие на климат не было предметом правовых исследований. Однако изменение климата является всеобъемлющей проблемой, которая в будущем, безусловно, станет предметом комплексного правового регулирования. Задачей секции не является ведение дискуссии о том, происходит ли глобальное потепление или похолодание, поскольку у ученых имеется много разных версий на этот счет. Кстати, возможно, именно это обстоятельство послужило препятствием для принятия итогового документа на конференции ООН в Копенгагене в декабре 2009 г. Тем не менее следует признать, что изменения климата заметны не только в узкоспециальном природоресурсном контексте, но и в мировом.

Эта проблема является актуальной и в экологическом, и в экономическом аспектах. С правовой точки зрения данную проблему можно рассматривать и на уровне региона в государстве, и на национальном уровне, и на уровне групп государств, например скандинавских стран, и в рамках материка, и, конечно, на общемировом глобальном уровне. На каждом из этих уровней правовая регуляция будет неодинакова.

В рамках национального права к этой проблематике имеет отношение и уголовное, и гражданское, и административное право. Административное право, в частности, большое внимание уделяет техническому регулированию, так как в случае нарушения технических регламентов оказывается влияние на людей и всю планету в целом. Техническое регулирование - это вопрос глобальной технической совместимости, касающийся в том числе проблемы выбросов и отходов. Международно-правовое регулирование в данной сфере является проблемой очень сложной и важной, причем к ее решению подключается как международное публичное, так и международное частное право. Поэтому попытки поиска способов регуляции этой проблемы чрезвычайно интересны и полезны.

Развивая начатую Ю. А. Тихомировым дискуссию, старший научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук Н. И. Хлуденева отметила, что проблема неблагоприятного изменения климата является одной из актуальных глобальных экологических проблем XXI в., эффективность решения которой во многом зависит от своевременности и скоординированности в принятии решений всеми государствами мира, направленных на сокращение антропогенных выбросов в атмосферу. Речь в данном случае идет о необходимости поиска оптимальных международных и национальных способов и средств, необходимых для решения вопросов в данном направлении.

Важную роль в упорядочении действий государств, способствующих стабилизации и снижению негативного эффекта антропогенного влияния на климатическую систему, должно сыграть право, благодаря регулятивному потенциалу которого возможно создать как устойчивый международно-правовой режим охраны климата, так и эффективные системы правового регулирования в отдельных государствах. При этом системы национального правового регулирования должны развиваться на основе международных экологических стандартов.

В своем выступлении Н. И. Хлуденева остановилась на международно-правовом аспекте решения названной проблемы, затронув отдельные аспекты участия Российской Федерации в глобальном климатическом процессе.

Основополагающим международно-правовым документом, определяющим правовые рамки сотрудничества государств в сфере стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему, является принятая в 1992 г. Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК ООН). Названная Конвенция определила правовые основы решения глобальной экологической проблемы неблагоприятного изменения климата. В соответствии с положениями РКИК ООН основная роль в обеспечении стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере на безопасном уровне принадлежит развитым странам, располагающим соответствующими финансовыми ресурсами.

В рамках РКИК ООН устанавливается ряд обязательств государств - участников указанной Конвенции, в числе которых:

разработка национальных кадастров антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями всех парниковых газов;

принятие национальных и в соответствующих случаях региональных программ, содержащих меры по смягчению последствий изменения климата и меры по содействию адекватной адаптации к изменению климата;

оказание содействия и сотрудничество в разработке, применении и распространении технологий, методов и процессов, приводящих к ограничению, снижению или прекращению антропогенных выбросов парниковых газов; и др.

Н. И. Хлуденева отметила, что в зависимости от того, насколько эффективно указанные обязательства будут выполняться государствами, во многом зависит и результативность усилий мирового сообщества в устранении неблагоприятных последствий изменения климата, оказывающих значительное негативное воздействие на естественные экологические системы, на здоровье и благополучие человека.

В развитие основных положений РКИК ООН в декабре 1997 г. был принят Киотский протокол к ней, который Россия подписала в 1999 г., а ратифицировала только спустя пять лет - в 2004 г. Правовая сущность исследуемого международно-правового акта может быть определена с учетом двух правовых позиций. С одной стороны, этот документ направлен на создание правовых условий для обеспечения ограничения и снижения выбросов парниковых газов в атмосферу, а значит, безусловно, основная цель принятия Киотского протокола - снижение антропогенной нагрузки на один из компонентов окружающей среды - атмосферный воздух. С другой стороны, названный документ содержит правовые предписания, благодаря которым начал формироваться международный рыночный механизм решения глобальных экологических проблем. Речь прежде всего идет о создании правовых условий для осуществления торговли квотами на выбросы парниковых газов в атмосферный воздух, что предопределяет большую экономическую заинтересованность государств в снижении объемов эмиссии парниковых газов.

Для обеспечения ограничения или сокращения выбросов парниковых газов Киотский протокол определяет количественные обязательства развитых стран и стран с переходной экономикой по сокращению эмиссии парниковых газов в атмосферу в 2008 - 2012 гг. В течение указанного периода государства - участники Киотского протокола должны обеспечивать самостоятельными или совместными усилиями установленные количественные показатели совокупных антропогенных выбросов парниковых газов в целях сокращения их общих выбросов по меньшей мере на 5% по сравнению с уровнями 1990 г. Россия ратифицировала Киотский протокол с оговоркой о том, что страна берет на себя обязательства по сохранению объемов выбросов парниковых газов на уровне 100% 1990 г.

Киотским протоколом предусматриваются правовые механизмы, создающие условия для обеспечения сокращения выбросов парниковых газов, в частности проекты чистого развития и совместного осуществления и механизм торговли квотами на выбросы парниковых газов.

Реализация каждого из названных правовых механизмов предполагает необходимость соблюдения обязательных условий: 1) любой проект, связанный с передачей или продажей квот, должен быть утвержден участвующими в проекте государствами; 2) каждый такой проект должен предусматривать сокращение выбросов из источников или увеличение абсорбции поглотителями, дополнительное к тому, которое могло бы иметь место в ином случае; 3) государство - участник Киотского протокола не приобретает никаких единиц сокращения выбросов, если оно не соблюдает свои обязательства по формированию национальной системы оценки антропогенных выбросов парниковых газов; не включает в свое национальное сообщение дополнительную информацию, необходимую для подтверждения соблюдения своих обязательств по Киотскому протоколу; не исполняет другие обязательства в соответствии с положениями Киотского протокола; 4) приобретение единиц сокращения выбросов дополняет внутренние действия в целях выполнения обязательств по недопущению превышения количества выбросов парниковых газов, установленного Киотским протоколом. Только при соблюдении данных условий государство может считаться выполнившим свои обязательства по Киотскому протоколу.

Н. И. Хлуденева согласилась с мнением многих экспертов о том, что эффективное исполнение обязательств, установленных Киотским протоколом, под силу государствам с устойчивой экономикой и развитыми рыночными отношениями. Кроме того, реализация предусмотренных названным документом правовых механизмов требует формирования на национальном уровне устойчивой организационно-правовой основы, позволяющей обеспечить достижение цели снижения или сокращения выбросов парниковых газов. В Российской Федерации меры по реализации требований Киотского протокола принимаются с большим опозданием, а решение проблемы неблагоприятного изменения климата не является приоритетным направлением экологической политики нашего государства.

Ратифицируя Киотский протокол, Российская Федерация стремилась создать условия для наступления позитивных последствий ее социального и экономического развития, прежде всего за счет выполнения вводимых для страны новых международно-правовых обязательств. Однако свершившийся факт ратификации автоматически не обусловил начало реализации требований Киотского протокола в правовом пространстве России. Для проведения столь важных государственно-правовых преобразований необходимо было своевременно создать благоприятные условия, способствующие наряду с выполнением в полном объеме принятых обязательств обеспечению социально-экономического роста внутри страны. Таким образом, позитивный потенциал механизмов Киотского протокола в решении проблемы неблагоприятного изменения климата в Российской Федерации не получил своего должного развития.

В своем выступлении старший научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук Н. В. Кичигин заметил, что из ранее сказанного можно сделать вывод о том, что климат влияет на изменение права, прежде всего на международное право, которое продолжает развиваться. Каждый год проходят конференции сторон РКИК ООН, на которых вырабатываются дополнительные процедуры, регламенты, ограничения. Несмотря на то что после принятия данной Конвенции создан огромный объем материалов по изменению климата, юристы практически не участвовали в этой деятельности. В нашей стране этими вопросами в основном занимаются экономисты, которые считают прибыль и затраты на реализацию соответствующих проектов. Активно разрабатывают проблемы изменения климата и участия России в различных климатических проектах общественные организации, например Всемирный фонд дикой природы, у которого есть отдельное климатическое направление.

Следует отметить, что в России вопросами выполнения государством киотских обязательств занимаются Минэкономразвития России, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Минпромторг России. При этом Россия не стремится стать лидером в реализации механизмов, предусмотренных Киотским протоколом. Причиной этому отчасти является недостаточное понимание того, в чем состоят механизмы сохранения климата и каковы последствия их реализации. Поэтому национальное законодательство в области изменения климата развивается значительно медленнее, чем международное. Тем не менее в России формируется область правового регулирования сохранения климата, причем имеющего исключительно подзаконный характер. Ни в одном федеральном законе нет норм, касающихся регулирования отношений, связанных с выбросами парниковых газов, их ограничением, торговлей квотами и т. д. Эти вопросы регулируются постановлениями Правительства РФ и приказами Минэкономразвития России.

Говоря о реализации Киотского протокола в России, необходимо отметить, что первые документы, принятые в развитие механизмов Киотского протокола, датируются 2006 г., т. е. на осмысление содержания Киотского протокола ушло два года. В 2006 г. началось создание российского реестра углеродных единиц для обеспечения их учета и был назначен администратор этого реестра - Федеральный центр геоэкологических систем, утвержден Порядок формирования и функционирования российской системы оценки антропогенных выбросов.

С 1990 г. антропогенные выбросы России упали более чем на 20%, и главная задача России состоит в том, чтобы не превысить эту квоту к 2012 г. в результате промышленного роста.

Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2007 г. N 332 "О порядке утверждения и проверки хода реализации проектов, осуществляемых в соответствии со статьей 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата" (далее - Постановление N 332) утвержден порядок проведения проектов совместного осуществления. В реализации механизма чистого развития Россия не участвует, поскольку в большей степени заинтересована в том, чтобы воспользоваться зарубежными технологиями, чем делиться своими. Суть проектов совместного осуществления заключается в следующем: иностранный инвестор реализует какой-либо инвестиционный проект в России, в результате реализации которого снижается уровень антропогенных выбросов, например в системе ЖКХ, и за счет снижения выбросов у нас происходит пересчет квоты в иностранном государстве инвестора.

Механизм этот достаточно сложный, все нюансы его могут понять только специалисты. Был назначен координационный орган в лице Минэкономразвития России, предусмотрена сложная система отбора проектов на конкурсной основе, конкретный проект снижения выбросов должен был утверждаться Правительством РФ.

В Минэкономразвития России поступило около 100 соответствующих проектов, некоторые из них прошли необходимые экспертизы и согласования, получили одобрение названного Министерства. Однако Правительство РФ так и не утвердило ни одного проекта совместного осуществления. При этом Минэкономразвития России разработало ряд нормативных правовых актов, детализирующих положения Постановления N 332, в частности положение о комиссии по рассмотрению заявок об утверждении проектов, перечень независимых экспертных организаций. В 2008 г. Правительство РФ одобрило разработанный Минэкономразвития России Типовой международный договор между Правительством РФ и иностранным государством о содействии в реализации проектов, была утверждена форма паспорта проекта совместного осуществления и т. д. Однако все эти документы не работали, поскольку проекты не утверждались и не реализовывались.

28 октября 2009 г. взамен Постановления N 332 было принято Постановление Правительства РФ N 843, которое изменило процедуру утверждения проектов совместного осуществления. В соответствии с указанным Постановлением проекты совместного развития утверждаются Минэкономразвития России, при этом значительно упрощена процедура согласования проектов, поскольку в ней больше не участвуют многочисленные федеральные органы исполнительной власти. Сбербанк России определен оператором углеродных единиц. Однако на сегодняшний день нет информации об утверждении хотя бы одного проекта совместного осуществления.

В июне 2009 г. Правительство РФ своим распоряжением определило Сбербанк России организацией, уполномоченной участвовать в "торговле выбросами". Однако сами процедуры торговли пока не установлены.

Еще одним важным документом является распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. N 2123-р "О подписании Договора между Правительством Российской Федерацией и Правительством Королевства Дания о содействии реализации проектов, осуществляемых в соответствии со статьей 6 Киотского протокола...". Таким образом, Россия стала не только развивать собственное правовое регулирование в области проектов совместного осуществления, но и налаживать отношения с зарубежными государствами.

Распоряжением Президента РФ от 17 декабря 2009 г. N 861-рп одобрена Климатическая доктрина Российской Федерации, которая не содержит правовых норм, однако является важным политическим документом в области сохранения климата. В Климатической доктрине признано, что проблемы, связанные с изменением климата, в частности обеспечение баланса между эффективностью экономики и социальной справедливостью, не могут быть решены только при помощи научных методов. Поиск баланса является предметом политического выбора. Основными направлениями политики в области климата обозначены развитие нормативно-правовой базы и организация государственного регулирования в области изменения климата. Среди задач федеральных органов государственной власти названо развитие и применение законодательства с учетом влияния климатического фактора на соответствующие отрасли экономики и население. Доктрина предусматривает разработку законодательного акта, регулирующего вопросы инвентаризации выбросов парниковых газов в атмосферу.

Какие перспективы нас ожидают? Главный вопрос - международное регулирование, поскольку неизвестно, что будет с посткиотским соглашением и как оно повлияет на Россию. Задача правовой науки заключается в том, чтобы попытаться адаптировать к российскому законодательству терминологию, связанную с передачей квот, заключением соглашений и т. д. Необходимо определить, является ли квота на выброс объектом гражданских прав, как ее распределять, каков ее правовой режим с точки зрения гражданского права, как должен осуществляться переход прав, должен ли он регистрироваться государством.

Н. В. Кичигин отметил, что право в определенной степени в будущем сможет влиять на изменение климата, поскольку все инструменты, о которых велась речь, опосредуются правом.

Кандидат юридических наук С. В. Васильева (Государственный университет - Высшая школа экономики) обратила внимание участников секции на причину изменения климата: связана ли проблема неблагоприятного изменения климата только с промышленными выбросами или же влияние на климат оказывает и "бытовая экология"? Н. И. Хлуденева отметила, что согласно положениям РКИК ООН термин "изменение климата" означает такое изменение климата, которое прямо или косвенно обусловлено деятельностью человека, вызывающей изменения в глобальной атмосфере, и накладывается на естественные колебания климата, наблюдаемые на протяжении сопоставимых периодов времени. По ее мнению, к изменениям в глобальной атмосфере вряд ли может привести бытовая деятельность человека, поэтому основная причина изменения климата - промышленные выбросы парниковых газов. Конкретный перечень вредных парниковых газов и их источники устанавливаются в приложениях к Киотскому протоколу.

Кандидат юридических наук С. И. Некрасов (Государственный университет управления) заострил внимание на уровне правового регулирования в области изменения климата. При этом Н. В. Кичигин уточнил, что при ратификации Киотского протокола велись разговоры о внесении изменений в федеральное законодательство в области охраны атмосферного воздуха. Однако все акты, принятые в России по вопросам изменения климата, ссылаются на Федеральный закон о ратификации Киотского протокола или на саму Рамочную конвенцию ООН об изменении климата. Федеральные акты законодательного уровня в этой сфере отсутствуют, законодательство субъектов Российской Федерации также не развито.

В принципе нельзя сказать, что отсутствие специального федерального закона об изменении климата отрицательно или положительно сказывается на правовом регулировании этих отношений - в этом особенность правового регулирования данного вопроса в России. В дальнейшем, возможно, все-таки потребуется принятие соответствующего закона.

Старший научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук Д. О. Сиваков заметил, что главным направлением международного и национального права в области охраны природы должно быть внедрение безотходных технологий. Выбросы в атмосферу в широком смысле слова - это отходы. Без решения проблемы безотходных технологий невозможно решить проблемы воды, воздуха, лесопользования.

Заместитель заведующего отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Е. Л. Минина поддержала указанную позицию Д. О. Сивакова и отметила, что нельзя забывать также о том, что на климат влияют не только выбросы парниковых газов, но и осушение болот, вырубка лесов, а также естественные процессы, которые происходят с Землей, например смещение оси.

Ведущий научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук А. Н. Чертков высказал мнение, что при всех нюансах, при всей российской специфике пределы правового регулирования в сфере изменения климата расширяются и на международном, и на национальном уровне. Являются ли причинами этого объективные факторы, как природные, так и антропогенные, или большее значение имеет политическая воля отдельных государств, международных структур? Очевидной проблемой также является то, что многие из юридических механизмов действуют неэффективно или не действуют вообще.

Доктор технических наук, профессор заведующий лабораторией строительной теплофизики Научно-исследовательского института строительной физики В. Г. Гагарин заметил, что теория глобального потепления не имеет научного обоснования, выбросы парниковых газов не влияют на изменение климата и концентрация правового регулирования именно на этом вопросе не совсем обоснованна.

Ю. А. Тихомиров, завершая заседание секции права, отметил, что одной из очевидных проблем в борьбе с изменением климата является отсутствие развитого экологического сознания. В этом процессе немаловажную роль играют общественные и политические организации, которые в нашей стране, к сожалению, не очень активны. В целом юридическая наука должна активно разрабатывать весь комплекс правовых проблем, связанных с изменением климата.

Название документа