Международно-правовые проблемы совместного использования трансграничных рек в Центральной Азии
(Адилходжаева С. М.) ("Экологическое право", 2010, N 3) Текст документаМЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВМЕСТНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТРАНСГРАНИЧНЫХ РЕК В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ <*>
С. М. АДИЛХОДЖАЕВА
Адилходжаева С. М., профессор Ташкентского государственного юридического института, доктор юридических наук.
Рациональное использование водных ресурсов Центральной Азии является основой устойчивого развития данного региона, обеспечивает нивелирование многих негативных тенденций, существующих во взаимоотношениях государств Центральной Азии. В статье исследуются вопросы совместного использования трансграничных рек Центральной Азии. Выводы автора могут быть использованы в правотворческой деятельности.
Ключевые слова: трансграничные реки, Центральная Азия, ООН, международно-правовой, водные ресурсы.
Rational use of water resources of Central Asia is a basis of stable development of this region, secures grading of negative tendencies existing in relations of the states of Central Asia. The article studies the issues of joint use of cross-border rivers of Central Asia. The author's conclusions may be used in law-making activity.
Key words: cross-border rivers, Central Asia, UNO, international-law, water resources.
Рациональное и справедливое использование воды в Центральной Азии является одним из важных факторов для дальнейшего устойчивого развития региона. Президент Узбекистана Ислам Каримов неоднократно обращал внимание на то, что проблема совместного, справедливого использования трансграничных рек на основе норм международного права является жизненно необходимой потребностью, затрагивающей интересы более 50 миллионов человек. В частности, на Бишкекском саммите ШОС 16 августа 2007 г. он особо акцентировал внимание на соблюдении Конвенции ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер от 17 марта 1992 г., а также Конвенции о праве использования международных водотоков, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 21 мая 1997 г., обязывающих рассматривать "обеспечение использования трансграничных вод разумным и справедливым образом с особым учетом их трансграничного характера при осуществлении деятельности, которая оказывает или может оказывать трансграничное воздействие" <1>. -------------------------------- <1> Каримов И. А. Выступление на заседании Совета глав государств - членов Шанхайской организации сотрудничества в расширенном составе. 16 августа 2007 г. Ташкент; СПб., 2007. Т. 15. С. 179 - 180.
Издревле народы, населяющие Центральную Азию, относились с трепетной бережностью к воде, в течение многих веков наши народы пользовались совместно одними источниками воды, мирно возделывали землю, участвовали в строительстве ирригационных сооружений. Так зародилась древнейшая цивилизация, известная всему миру как цивилизация Двуречье - между древними реками Оке и Яксарт - современными Амударьей и Сырдарьей <2>. Еще в древней книге - Авеста, написанной более трех тысяч лет назад, было сказано, что большим грехом и преступлением является осквернение, загрязнение, перекрытие воды. В известных всему миру хадисах аль Бухорий написано, что "по справедливости каждый народ и все люди должны иметь равный доступ к чистой воде" <3>. Древние мудрости всегда почитались народами Востока, потому что они обеспечивали основные ценности - мир и стабильность. -------------------------------- <2> См.: Тойнби А. Постижение истории. М., 1991. С. 22. <3> Бобоев Х., Гофуров З. Узбекистонда сиесий ва маънавий-маърифий таълимотлар тара ККеети (Развитие политических и духовно-просветительских учений в Узбекистане). Ташкент: Янги авлод, 2001. С. 124.
В настоящее время Земля располагает значительным количеством воды, однако всего лишь 0,5% от всех водных запасов является пресной - пригодной для употребления. Население Земли увеличилось в 31 раз по сравнению с периодом начала нашей эры, когда населения насчитывалось всего 200 млн. человек. Значительно развилось сельское хозяйство и производство агрокультур, которые также требуют большого количества воды, для производства 1 т зерна, например, продаваемого на мировом рынке, требуется 1 тыс. м куб. воды. По оценке международных экспертов, даже этих имеющихся запасов пресной воды хватило бы на всех жителей планеты при их разумном и рациональном использовании, если бы вода не подвергалась жестокой атаке техногенных факторов. По прогнозам, к 2020 - 2025 гг. в мире практически все доступные водные ресурсы будут вовлечены в хозяйство. Основными потребителями воды являются энергетика, металлургия, химическая промышленность, целлюлозно-бумажная промышленность, нефтеоргсинтез, орошаемое земледелие, а также коммунальное хозяйство. Для производства 1 тонны стали требуется 12 м куб. воды, 1 тонны бумаги - 200 м куб., 1 тонны химического волокна - 4 тыс. м куб.; стандартный блок мощностью 1 млн. кВт требует 1 км куб. воды в год. Ежегодно в мире загрязняется от 12 до 17 тыс. км куб. поверхностных вод - это примерно половина общих запасов доступной пресной воды <4>. Сожаление вызывает тот факт, что из-за бездумного использования пресной воды более 1 млрд. жителей планеты не имеют доступа к питьевой воде и из-за этого погибают ежегодно более 5 млн. человек <5>. Уже острый дефицит воды ощущается, например, в Испании, Португалии, Греции, Сингапуре <6>. Проблемы международной безопасности в связи с неизбежным обострением глобального дефицита пресной воды все больше и больше привлекают к себе внимание в мире. Серьезную озабоченность выразили участники Всемирного водного форума, проходившего 16 - 22 марта 2009 г. в Стамбуле. Президент Генеральной Ассамблеи ООН Мигеля д'Эското Брокманна в своем заявлении, направленном участникам Водного форума, подчеркнул, что "те, кто занимается приватизацией воды, делая ее товаром, подобно нефти, лишает людей права, такого же насущного, как и воздух, которым мы дышим". Президент Генеральной Ассамблеи ООН привел данные Всемирного банка, согласно которым к 2025 г. две трети населения мира не будут иметь чистой воды в достаточном объеме, и в этой связи он отметил: "Мы должны признать, что узконаправленный, руководствующийся выгодой подход к такому ценному элементу жизни, которым является вода, ведет не только человечество, но и всю жизнь на нашей планете в тупик" <7>. Президент Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО) Ж. Диоф также подчеркнул, что "право на воду является основополагающим правом человека, и никто не вправе лишить его этого" <8>. Перекрытие доступа к воде сегодня равноценно такому тяжкому преступлению против мира и безопасности, как геноцид. Вода уверенно приобретает статус основного ресурса и веского аргумента в политике, а вопросы использования трансграничных водных ресурсов рек являются одной из актуальных проблем в XXI в. Нельзя допустить нового политического противостояния на основе недостатка водных ресурсов в одних странах или избытка - в других. Поэтому дальнейший прогресс в преодолении глобального дефицита воды в XXI в. будет состоять в развитии секторов водоемкой продукции, водосберегающих и водоохранных технологий, несмотря на их высокую стоимость <9>. -------------------------------- <4> См.: Данилов-Данильян В. И. Глобальный дефицит пресной воды // Международная жизнь. 2008. N 8-9. С. 154. <5> См.: Population and water // ODA Quarterly 2003 was originallyissued in Japanese as four separate issues in 2003. P. 11 - 14. <6> См.: Данилов-Данильян В. И. Указ. соч. С. 159. <7> К итогам V Всемирного водного форума // Правда Востока. 2009. N 63(26507). 1 апр. <8> Там же. <9> См.: Chapagain A. K., Hoekstra A. Y. Water footprints of nations. UNESCO-IHE. Delft, 2004.
Исходя из важности регулирования водных ресурсов, в мире сложилась довольно распространенная и устойчивая международно-правовая практика регулирования режима использования трансграничных рек. В международном праве реки, искусственные водные соединения между ними, протекающие по территориям нескольких государств, имеют статус международных рек. Сейчас к международным относится около 250 крупнейших рек мира с их притоками. Это, например, Дунай в Европе (протекает по территории 10 государств), Нигер в Африке (9 государств), Меконг в Юго-Восточной Азии (6 государств) и т. д. Правовой режим трансграничных вод регулируется рядом международных документов, к которым относится Конвенция по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991 г.), Конвенции ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1992 г.), Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1993 г.), также Конвенции о праве использования международных водотоков (1997 г.). В соответствии с этими Конвенциями к трансграничным водам относятся любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают, пересекают границы между двумя и более государствами или расположены в таких границах. Международно-политическое значение этих документов трудно переоценить. В них даются определения трансграничным водам, трансграничному воздействию. В соответствии с Конвенцией ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1992 г.) "трансграничное воздействие" означает любые значительные вредные последствия, возникающие в результате изменения состояния трансграничных вод, вызываемого деятельностью человека, физический источник которой расположен полностью или частично в районе, находящемся под юрисдикцией той или иной стороны, для окружающей среды в районе, находящемся под юрисдикцией другой стороны. К числу таких последствий для окружающей среды относятся последствия для здоровья и безопасности человека, флоры, фауны, почвы, воздуха, вод, климата, ландшафта, исторических памятников и других материальных объектов или взаимодействие этих факторов. К их числу также относятся последствия для культурного наследия или социально-экономические. Однако следует отметить, что в Конвенциях затрагиваются преимущественно экологические проблемы и в меньшей степени они касаются самих проблем управления водными ресурсами рек. В них практически отсутствует механизм разрешения международных споров, довольно слабо проработана нормативная база, но в то же время закреплен принцип международного права "Кто наносит ущерб, тот и платит". Одним из важных международных документов в области регулирования режима трансграничных вод являются принятые в 1966 г. в Хельсинки Ассоциацией международного права Правила использования вод международного значения. Ключевой характер носит ст. 4 Хельсинкских правил, в которой говорится, что каждое государство речного бассейна имеет право в пределах своей территории на разумную и справедливую долю полезного использования вод международного речного бассейна. Понятие "разумная и справедливая доля" определяется в ст. 5 как сочетание конкретных факторов, в число которых включены: география бассейна, т. е. его протяженность на территории каждого государства; его гидрология, количество воды, вытекающей с территории каждого государства бассейна; климатические условия; экономические и социальные потребности каждого государства бассейна; население, зависящее от вод бассейна, в каждом из этих государств и т. д. Обобщая анализ международных документов, следует отметить, что в основе использования трансграничных вод лежит следующий принцип: использование вод международной реки одним государством не должно наносить ущерб водам той же реки, протекающим в пределах другого государства. В ином случае необходимо заключение соответствующего межгосударственного соглашения. Правовой режим подавляющего числа международных рек регулируется договорами, заключенными между прибрежными государствами. Если интересы прибрежных государств международных рек того требуют, каждое из них вправе и обязано договориться с другими заинтересованными государствами об урегулировании совместного использования вод данной реки, и для этого следует использовать весь арсенал международных инструментов. В практике международного права существует множество прецедентов урегулирования споров по вопросам использования международных рек. Некоторые прибрежные государства долгое время отказывались признавать правовой статус международных рек, и полное признание он получил сравнительно недавно. США, например, более 50 лет отказывались заключить с Мексикой договор о режиме рек, протекающих по территории этих двух стран (Рио-Гранде, Колорадо, Тихуан). В оправдание своих действий они выдвинули так называемую доктрину Хармона о том, что государство, расположенное в верховьях реки, вправе регулировать ее водный режим по своему усмотрению, не считаясь с интересами государства, которому принадлежат низовья реки. Только в 1944 г. мексиканскому правительству удалось добиться заключения договора, признавшего права и интересы Мексики в использовании протекающих по ее территории рек. В конечном итоге США пришлось отказаться от доктрины Хармона как в отношении Мексики, так и в отношении Канады. В г. Белграде была созвана конференция с участием прибрежных государств - СССР, ЧССР, Болгарии, Венгрии, Румынии, Чехословакии, Югославии, а также США, Великобритании и Франции, по итогам которой была принята Конвенция о совместном использовании Дуная. Всем заинтересованным сторонам ясно, что проблему сохранения и использования должны сообща решать специалисты по водному хозяйству, гидротехники, гидрологи, экологи, экономисты, специалисты по управлению природопользованием в трансграничном контексте, дипломаты, пограничные службы и др. По мере того, как потребность в водных ресурсах увеличивается, все чаще возникает ситуация, когда перераспределение водных ресурсов в пользу одной страны ведет к пропорциональному уменьшению поступления воды в другую. Сегодня такие проблемы четко обозначились в бассейнах Ганга, Меконга и во всех основных речных бассейнах на Ближнем Востоке и в Северо-Восточной Африке - рек Нил и Иордан, а также Тигр и Евфрат. К актуальным относится и комплекс проблем водопользования и водопотребления в бассейне реки Парана в Латинской Америке. Вопросами управления трансграничных водных ресурсов рек занимаются несколько международных организаций. Международная ассоциация по воде (International Water Association) создана в Великобритании; в ней участвуют около 130 государств (через свои национальные комитеты), более 750 организаций и около 9 тыс. индивидуальных членов. Ее цель - улучшение состояния пресноводных бассейнов. Занимается вопросами водоснабжения, стоков, а также общими вопросами управления качеством воды, в том числе питьевой, и нормативами по водоснабжению. Международная исследовательская ассоциация по воде (International Water Research Association) создана в 1972 г. Занимается вопросами управления водным хозяйством, уделяет внимание всем аспектам этого управления - от биологических и химических до институциональных и социально-экономических. Европейская ассоциация по воде (European Water Association). Создана в 1981 г. как независимая неправительственная и некоммерческая организация, занимающаяся вопросами управления и улучшения водной среды и всеми проблемами использования водных ресурсов. В ее работе участвуют представители почти всех государств Центральной и Восточной Европы, в том числе страны ЕС, Норвегия и Швейцария, а также большинство стран бывшего СССР. Целью Ассоциации является предоставление информации о новейших технических и управленческих разработках, касающихся вопросов управления водными ресурсами, путем организации конференций, встреч и рабочих групп. Международный институт по вопросам управления водными ресурсами (International Water Management Institute) - научно-исследовательская организация, занимающаяся проблемами использования водных ресурсов в сельском хозяйстве и водохозяйственного управления в развивающихся странах. Вопросами трансграничных водных ресурсов рек занимаются и другие организации, в том числе такие известные и влиятельные, как ЮНЕСКО, Всемирный банк, ВОЗ, различные институты, фонды и пр. Сегодняшние вопросы - контроль стоков, водоснабжение, загрязнение воды и прибрежных территорий - требуют участия всех заинтересованных государств и подготовленных специалистов. При этом необходимо взаимодействие по всем аспектам управления трансграничными водами, в том числе социально-экономическим. Именно поэтому представляется закономерным и оправданным появление значительного числа неправительственных организаций, занимающихся вопросами управления трансграничных водных ресурсов рек <10>. -------------------------------- <10> См.: Гончаренко А. Использование ресурсов трансграничных вод: состояние и перспективы // Мировая экономика и международные отношения. 2002. N 5. С. 83 - 91.
Следует использовать исследовательский и практический опыт этих международных организаций, привлекая международных экспертов при необходимости, например для экспертизы проектов гидросооружений. Такой подход только будет способствовать вовлеченности стран региона в цивилизованные процессы глобального развития. Основными ресурсными реками Центральной Азии являются Амударья и Сырдарья, охватывающие весь регион и впадающие в бассейн Аральского моря. Все центральноазиатские государства расположены в бассейне этих главных магистральных рек, которые являются главными источниками водных ресурсов. Река Сырдарья образуется в результате слияния рек Нарын и Карадарья, на территории центральных гор Тянь-Шаня, протяженность реки до Аральского моря достигает 2800 км. Ее водные ресурсы составляют около 41,6 км куб., которые потребляются странами Центральной Азии - Узбекистаном, Казахстаном, Киргизстаном и Таджикистаном. Амударья образуется в результате слияния рек Пяндж и Вахш, протяженность которой составляет 2540 км. Ее водные ресурсы составляют 80,5 км куб., которые потребляются странами - Узбекистан, Афганистан, Туркменистан и Таджикистан <11>. В соответствии с нормами международного права все составляющие рек Амударьи и Сырдарьи, протекающие через территорию всех суверенных государств Центральной Азии, являются трансграничными водами, а сами реки, несомненно, являются международными реками - это факт, не подлежащий обсуждению, но требующий закрепления в международных документах. -------------------------------- <11> Алиев Г. К. Водные ресурсы Центральной Азии. Роль и значение водных ресурсов в экономике Узбекистана // Материалы Круглого стола на тему "Нормы международного права по трансграничным водным объектам и региональные проблемы их использования". Ташкент, 2009.
В Центральной Азии заложены основы урегулирования проблем водопользования на основе принципов международного права. Так, в сентябре 1991 г. было подписано Ташкентское заявление, предусматривающее: совместную координацию действий; равные права и ответственность; совместное использование водных ресурсов; справедливое регулирование их потребления с учетом интересов всех народов региона; исключение односторонних действий, имеющих негативные последствия. В феврале 1992 г. в Алма-Ате подписано Соглашение о совместном управлении трансграничными водными ресурсами региона, в рамках которого учреждена Межгосударственная координационная водная комиссия Центральной Азии. Решения, принимаемые Координационной водохозяйственной комиссией по вопросам соблюдения установленных лимитов водозаборов, рационального использования и охраны водных ресурсов, обязательны к исполнению для всех водопотребителей и водопользователей. По урегулированию пользования водных ресурсов в Центральной Азии был принят ряд документов декларативного характера. Нукусская декларация государств Центральной Азии и международных организаций по проблемам устойчивого развития бассейна Аральского моря (5 сентября 1995 г.) предусматривает полную поддержку международных соглашений, в частности о защите трансграничных вод. Алматинская и Ашгабатская декларации глав государств Центральной Азии, подписанные 28 сентября 1997 г. и 9 апреля 1999 г. соответственно, подтверждают готовность стран региона к продолжению и расширению сотрудничества по водной проблематике. Душанбинская декларация глав государств Центральной Азии (6 октября 2002 г.) одобрила Основные направления Программы конкретных действий по улучшению экологической и социально-экономической обстановки в бассейне Аральского моря на период 2003 - 2010 гг. Кроме Деклараций, которые носят в основном направляющий политический характер, между государствами Центральной Азии подписан ряд многосторонних и двусторонних международных договоров, имеется Соглашение от 26 марта 1993 г. "О совместных действиях по решению проблем Аральского моря и Приаралья, экологическому оздоровлению и обеспечению социально-экономического развития Аральского региона", подписанное со стороны Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана. Договор определяет общие задачи по управлению трансграничными водными ресурсами региона, подтверждает полномочия МКВК Центральной Азии. Узбекско-Туркменское соглашение от 16 января 1996 г. "О сотрудничестве по водохозяйственным вопросам", содержащее ряд положений о распределении вод бассейна реки Амударьи между двумя странами; Соглашение от 17 марта 1998 г. "Об использовании водно-энергетических ресурсов реки Сырдарьи" между Казахстаном, Кыргызстаном и Узбекистаном (Таджикистан присоединился в 1999 г.), заложившее правовые основы регулирования водно-энергетического обмена между странами верховий (Кыргызстан, Таджикистан) и низовий (Казахстан, Узбекистан) бассейна реки Сырдарья <12>, - эти документы свидетельствуют, что страны Центрально-Азиатского региона делают усилия по совместному урегулированию проблем использования трансграничных вод, основываясь на доброй воле без вмешательства извне. На основании приведенных выше документов следует отметить, что в Центральной Азии создан фундамент правового регулирования трансграничных вод, основанный на международном праве. -------------------------------- <12> См.: Исламов Б. А. Материалы Круглого стола на тему "Нормы международного права по трансграничным водным объектам и региональные проблемы их использования". Ташкент, 2009.
Усилия Республики Узбекистан по созданию нового национального законодательства с целью придания устойчивости развитию получили высокую оценку специалистов. За эти годы в Узбекистане разработаны стратегия по усилению защиты окружающей среды, стратегия по созданию систем управления, использованию природных ресурсов и разработке комплексной природоохранной политики. Введено в действие более 80 законов и подзаконных актов, связанных с охраной природы и регулирующих вопросы управления рациональным использованием природных ресурсов. Эти усилия Узбекистана были отмечены на международном уровне. В ходе работы Всемирного водного форума Фонд по охране природы вручил узбекской делегации диплом за признание лидерства Республики Узбекистан в области международной водной политики. Вместе с тем для стабильного устойчивого развития центральноазиатских стран необходимы более согласованные усилия в региональном масштабе. К Конвенции ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер от 17 марта 1992 г. присоединились Казахстан и Узбекистан, участником Конвенции ООН о несудоходных видах использования международных водотоков от 21 мая 1997 г. является только Узбекистан из всех центральноазиатских стран. Присоединение к Конвенциям ООН по трансграничным водным ресурсам всех государств Центральной Азии, несомненно, облегчило бы принятие решений с учетом интересов пользователей водных ресурсов. Поэтому следует активизировать усилия в этом направлении, в том числе использовать и межпарламентские связи, расширять научное сотрудничество. Конечно, решающее значение имеет добрая воля правительств суверенных стран региона. Но, несмотря на это, водное законодательство всех стран Центральной Азии признает приоритет общепризнанных норм международного права над национальным правом и необходимость урегулирования межгосударственных отношений на основе международных договоров. Исходя из вышеизложенного, можно сделать некоторые предварительные выводы. Расширяя международное сотрудничество в области рационального управления трансграничными водами в Центральной Азии, следует закрепить в международных документах статус международных, трансграничных рек, в том числе Амударьи и Сырдарьи, любые действия, осуществляемые на трансграничных реках, не должны оказывать негативного воздействия на сложившийся экологический и водный баланс региона. Необходимо проводить обязательную международную экспертизу при строительстве гидросооружений на реках, протекающих через территории двух или более государств, на предмет изменения водотока на трансграничных реках, влияющих или наносящих ущерб экологии, увеличивающих сейсмоопасность, при соблюдении общепризнанных норм международного права. В случае нанесения ущерба одним государством должны приниматься все меры по ликвидации или уменьшению такого ущерба и в полной мере компенсироваться нанесенный ущерб в соответствии со сложившейся международной практикой. Расширить и углубить научные исследования и научное сотрудничество в области международного права по управлению трансграничными реками, международного гуманитарного права на воду, рекомендовать молодым ученым углубленно изучать эти вопросы в качестве научных исследований. Развивать технологии в области решения энергетических проблем, направленных на выработку возобновляемых источников энергии - солнечной, ветровой, геотермальной, биоэнергетику, а также водосберегающие и водоохранные технологии по водоемкой продукции.
Название документа